Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage
zittinghoudende te Haarlem
meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken
U I T S P R A A K
ex artikel 34a en 34j Vreemdelingenwet (Vw)
reg.nr: AWB 00/74855 OVERIO J
inzake: A, geboren [...] 1976, van Srilankaanse nationaliteit, verblijvende in het Grenshospitium te Amsterdam, hierna te noemen: de vreemdeling,
tegen: de Staatssecretaris van Justitie, Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), gevestigd te 's-Gravenhage, verweerder, gemachtigden: mr. M van den Berg en drs. N.A.H. Arkenbosch.
Zittingen: 22 december 2000 en 12 januari 2001
De vreemdeling is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. L.J.P. Mentink, advocaat te Alkmaar.
1. Ontstaan en loop van het geding
1.1 Op 11 december 2000 is de vreemdeling ex artikel 6 Vw Pro op de luchthaven Schiphol de verdere toegang tot Nederland geweigerd. Ten aanzien van de vreemdeling is op diezelfde datum de vrijheidsontnemende maatregel ex artikel 7a,
tweede en derde lid, Vw toegepast.
1.2 Op 12 december 2000 heeft de vreemdeling een aanvraag ingediend om toelating als vluchteling. Bij beschikking van 14 december 2000 heeft verweerder de aanvraag om toelating als vluchteling niet ingewilligd wegens de
kennelijke ongegrondheid daarvan. De beschikking strekt tevens tot het niet verlenen van een vergunning tot verblijf op grond van klemmende redenen van humanitaire aard. De ten aanzien van de vreemdeling toegepaste
vrijheidsontnemende maatregel ex artikel 7a Vw is in deze beschikking gehandhaafd.
1.3 Bij beroepschrift van 14 december 2000, ter griffie van deze rechtbank ontvangen op 14 december 2000, heeft de vreemdeling beroep ingesteld tegen de maatregel. Het beroep strekt tevens tot het toekennen van schadevergoeding.
1.4 Op 5 januari 2001 is het onderzoek heropend teneinde een plaatselijk onderzoek in te stellen op het Aanmeldcentrum Schiphol op de luchthaven. Voorts is de zaak doorverwezen naar de meervoudige kamer. Voornoemd plaatselijk
onderzoek is op 12 januari 2001 uitgevoerd. Van het onderzoek is een proces-verbaal aan partijen toegezonden. Schriftelijke stukken, waaronder stukken betrekking hebbende op het door de Nationale Ombudsman geëntameerde onderzoek,
zijn ontvangen van verweerder op 11 januari 2001 en 18 januari 2001. Aan de Ombudsman heeft verweerder bij brief van 25 augustus 2000 informatie verschaft over de verblijfsomstandigheden in het AC Schiphol en de andere
Aanmeldcentra. Bij de brief van 18 januari 2001 was een cijfermatig overzicht van verblijfsduur in het AC in de maanden november 2000 en december 2000 gevoegd. Het onderzoek is op 18 januari 2001 gesloten.
2. Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 7a is verweerder bevoegd een vreemdeling die Nederland is binnengekomen aan boord van een schip of luchtvaartuig en aan wie verdere toegang is geweigerd, een ruimte of plaats als bedoeld in het tweede en
derde lid van dit artikel aan te wijzen, waar hij zich dient op te houden, tenzij zijn vertrek daaruit nodig is om zich buiten Nederland te begeven. Verweerder voert het beleid dat onder meer tot (voortzetting van) de 7a-maatregel
wordt besloten indien de asielaanvraag binnen de ac-procedure als kennelijk ongegrond of niet-ontvankelijk kan worden afgedaan.
2.2 Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder de vreemdeling op goede gronden de toegang tot Nederland heeft geweigerd en de vrijheidsbenemende maatregel op 11 december 2000 rechtmatig is opgelegd. Ook ambtshalve ziet de
rechtbank geen aanleiding de initiële oplegging van de maatregel onrechtmatig te achten.
2.3 De rechtbank gaat bij de verdere beoordeling uit van de volgende feiten.
a. Op 11 december 2000 heeft verweerder aan de vreemdeling het Aanmeldcentrum Schiphol (AC) aangewezen als plaats en ruimte als bedoeld in artikel 7a leden 2 en 3 Vw. Diezelfde dag rond 13.40 uur is de vreemdeling in
het Aanmeldcentrum gearriveerd. Aldaar is haar verzoek om toelating als vluchteling in het kader van de zogenaamde AC-procedure als bedoeld in B7/5 Vc in behandeling genomen.
b. Op 14 december 2000, rond 18.30 uur is haar aldaar een afwijzende beschikking op haar asielverzoek uitgereikt alsmede de beslissing dat de vrijheidsbeneming wordt voortgezet. Haar gemachtigde heeft diezelfde avond
rond 21.30 uur onderhavig beroep ingesteld.
c. Op 20 december 2000 is het Grenshospitium te Amsterdam-Zuidoost aangewezen als plaats en ruimte in de zin van 7a, leden 2 en 3, Vw en is de vreemdeling overgeplaatst.
d. Het op 14 december 2000 tevens ingestelde beroep tegen de afwijzende asielbeschikking is op 22 december 2000 door de president ongegrond verklaard.
2.4 Het geschil heeft zich geheel toegespitst op de vraag of de tenuitvoerlegging van de vrijheidsbenemende maatregel in het Aanmeldcentrum na afronding van de AC-procedure in strijd is met de wet dan wel bij afweging van de
daarbij betrokken belangen in redelijkheid al dan niet gerechtvaardigd is te achten. Ter beantwoording van deze vraag dient onderzocht te worden door welke regels het tenuitvoerleggingsregime in het Aanmeldcentrum beheerst wordt en
of het regime aan die regels voldoet. Vervolgens dient beoordeeld te worden of de tenuitvoerlegging van de maatregel na afronding van de AC-procedure, gegeven de onderzoeksbevindingen, gerechtvaardigd is te achten.
2.5 De vreemdeling heeft dienaangaande aangevoerd, dat een 7a-maatregel na uitreiking van de AC-beslissing niet in het AC tenuitvoer gelegd kan worden, nu het regime aldaar in negatieve zin afwijkt van het bepaalde in het
Reglement regime grenslogies. Zij heeft daarbij onder andere gewezen op het gebrek aan privacy en de geringe mogelijkheden met betrekking tot dagbesteding alsmede de zeer beperkte bewegingsvrijheid.
Verweerder heeft - samengevat - aangevoerd dat vreemdelingen na afronding van de AC-procedure, conform het in hoofdstuk B7/14 Vc neergelegde beleid, onmiddellijk in het Grenshospitium worden geplaatst. Slechts in incidentele
gevallen doen zich capaciteitsproblemen in het Grenshospitium voor, veroorzaakt door enerzijds vertraging in de uitzetting van aldaar verblijvende vreemdelingen en anderzijds door een grote instroom van asielzoekers die niet alle in
het Aanmeldcentrum in procedure kunnen worden genomen en voorafgaande aan de aanmelding aldaar, in het Grenshospitium worden ondergebracht. Ten tijde in geding was van een dergelijk capaciteitsprobleem sprake. Verweerders
grensbewakingsbelang en het belang bij het kunnen effectueren van de uitzetting van de vreemdeling dient in deze overmachtsituatie zwaarder te wegen dat het belang van de vreemdeling bij beëindiging van een verblijf dat niet geheel
aan de regels van het Reglement regime grenslogies voldoet. Overigens is de vreemdeling inmiddels op 20 december 2000 in het Grenshospitium geplaatst.
De rechtbank oordeelt als volgt.
2.6 Artikel 7a lid 4 Vw bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld met betrekking tot het tenuitvoerleggingsregime voor de ruimte en plaats als bedoeld in artikel 7a lid 2 Vw.
Dergelijke regels zijn vastgelegd in het Reglement regime grenslogies, een Koninklijk Besluit van 14 januari 1993, Staatsblad 1993, 45. Ingevolge artikel 1 van Pro het Reglement regime grenslogies heeft dit besluit betrekking op de
ruimten als bedoeld in artikel 7a, vierde lid, Vw die door Onze Minister als zodanig zijn aangewezen en bestemd voor de opname van vreemdelingen als bedoeld in het eerste lid van voornoemd artikel (cursivering rechtbank). Vaststaat
dat het Aanmeldcentrum niet in algemene zin als zodanig is aangewezen. Het Aanmeldcentrum wordt telkens bij individuele plaatsingsbeschikking als ruimte en plaats in de zin van 7a, tweede lid, Vw aangewezen, zoals ten aanzien van de
vreemdeling bij plaatsingsbeschikking van 11 december 2000 is geschied. Verweerder heeft – overigens onbestreden door de vreemdeling – gesteld dat het Reglement regime grenslogies op het Aanmeldcentrum ofwel van toepassing is, dan
wel van overeenkomstige toepassing behoort te zijn.
Zoals de rechtbank in zijn uitspraak van 9 februari 1996 (AWB 95/6926; MR 1996, 56) heeft overwogen, verplicht artikel 7a Vw niet tot het vooraf, in algemene zin aanwijzen van de ruimten en plaatsen waar de
vrijheidsbenemende maatregel ex 7a leden 2 en 3 Vw kan worden ten uitvoer gelegd. Zodanige aanwijzing kan ook bij individuele plaatsingsbeschikking, zoals de onderhavige plaatsingsbeschikking van 11 december 2000, geschieden.
In zoverre in aanvulling op voornoemde uitspraak van de rechtbank wordt thans overwogen dat het wettelijk stelsel van artikel 7a Vw en de bewoordingen van artikel 7a lid 4 Vw geen andere conclusie toelaten dan dat het
Reglement regime grenslogies het regime regelt voor alle categoraal of individueel aangewezen plaatsen en ruimten waar de vrijheidsbenemende maatregel ex 7a Vw wordt ten uitvoer gelegd. De tekst van artikel 1 van Pro het Reglement
regime grenslogies, een Algemene maatregel van Bestuur, waar sprake is van de "aanwijzing als zodanig" van die ruimte, heeft onvoldoende zelfstandige betekenis naast de bewoordingen van artikel 7a Vw, een wet in formele zin, om de
conclusie te wettigen dat het Reglement regime grenslogies alleen van toepassing zou zijn op de justitiële inrichtingen die bij categoraal bestemmingsbesluit als inrichting voor de tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende
maatregel als de onderhavige zijn aangewezen. Weliswaar sluit artikel 7a lid 4 Vw niet uit dat ten aanzien van verschillende plaatsen of ruimten een enigszins afwijkend regime zou gelden, maar het thans geldende Reglement regime
grenslogies differentieert niet op zodanige wijze. De regeling in het Reglement regime grenslogies geldt derhalve als regimeregeling voor alle plaatsen en ruimten in de zin van 7a Vw. De rechtbank merkt daar nog bij op dat ook in de
definitie van "grenslogies" in artikel 2 van Pro het Reglement regime grenslogies een dergelijke beperking niet is aangebracht. Daar wordt daarentegen verwezen naar de omschrijving in de wet.
Uit het vorenstaande vloeit voort dat ook het regime van het Aanmeldcentrum dient te voldoen aan de (minimum)normen van het Reglement regime grenslogies.
2.7 Voorzover van belang luiden de relevante bepalingen uit het Reglement regime grenslogies als volgt.
Artikel 5
1. Met inachtname van de beperkingen en de bevelen ingevolge artikel 4 is Pro de vreemdeling bevoegd:
a. zich binnen het grenslogies vrij te bewegen;
b. bezoekers te ontvangen in een daartoe door de directeur aangewezen ruimte;
c. brieven en andere poststukken te ontvangen en, voor eigen rekening, te verzenden;
d. voor eigen rekening te telefoneren.
(...)
Artikel 7
1. De vreemdeling wordt ondergebracht individueel of in een groep, waarvan de directeur de samenstelling bepaalt. Aan elke vreemdeling of groep van vreemdelingen wordt een verblijfsruimte toegewezen. Gedurende de voor de
nachtrust bestemde uren is de vreemdeling gehouden in de aan hem of aan de groep waartoe hij behoort toegewezen ruimte te verblijven.
2. De directeur kan bevelen dat een vreemdeling in afzondering wordt geplaatst:
a. op zijn verzoek;
(...)
Artikel 8
De directeur draagt zorg voor:
a. de voorziening in het levensonderhoud van de vreemdeling, waaronder begrepen de verstrekking van zakgeld volgens door Onze Minister te stellen regels:
b. de inrichting van ruimten waarin de vreemdeling verblijft als eenvoudig logiesgelegenheid;
c. de verstrekking van kleding en artikelen voor de persoonlijke verzorging van de vreemdeling, voorzover deze hierin niet zelf kan voorzien en voorzover deze noodzakelijk is voor zijn verblijf;
d. de verlening van de noodzakelijke medische hulp aan de vreemdeling;
e. de geestelijke verzorging van de vreemdeling;
f. de organisatie van ontspanningsactiviteiten ten behoeve van de vreemdelingen.
Artikel 9
1. De vreemdeling ontvangt bij zijn binnenkomst, zo mogelijk in een voor hem begrijpelijke taal, een afschrift van dit besluit alsmede van het in het grenslogies geldende huishoudelijke reglement.
(...)
Artikel 10
1. Bij elk grenslogies is een commissie van toezicht, waarvan de leden door Onze Minister worden benoemd en ontslagen.
(...)
2.8 De rechtbank heeft bij de opneming ter plaatse geconstateerd dat het Aanmeldcentrum - anders dan de enkelvoudige kamer van deze rechtbank en nevenzittingsplaats in zijn uitspraak van 13 november 2000 (reg. nr. AWB 00/67618,
67619 en 67620) op basis van ter zitting door verweerder verstrekte informatie nog aannam - voor de periode van verblijf van vreemdelingen na afloop van de AC-procedure op de volgende punten niet voldoet aan de regimeregels van het
Reglement regime grenslogies. De vreemdelingen kunnen zich gedurende de dag niet vrij bewegen tussen dagopvangverblijf en slaapzalen. De vreemdelingen mogen geen bezoek ontvangen. Enige uitzondering hierop is contact met in het
Aanmeldcentrum werkzame rechtshulpverleners. Er kunnen en mogen geen brieven en poststukken worden ontvangen of verzonden. Er is geen algemene mogelijkheid voor eigen rekening te telefoneren. Er is geen mogelijkheid om op eigen
verzoek in afzondering te worden geplaatst. Er wordt geen zakgeld verstrekt. Er wordt niet zorggedragen voor geestelijke verzorging van de vreemdelingen. Er worden geen ontspanningsactiviteiten georganiseerd. Behalve een televisie,
waarop uitsluitend een muziek- en sportzender te zien is, een kindervideo alsmede een enkel stuk speelgoed voor zeer jonge kinderen, zijn geen voorzieningen voor een enigszins zinvolle dagbesteding getroffen. Bij binnenkomst in het
Aanmeldcentrum wordt een exemplaar van de geldende huisregels, in 17 talen beschikbaar, doch geen exemplaar van het Reglement regime grenslogies uitgereikt. Er is geen commissie van toezicht.
Meer in het algemeen is gebleken dat er gedurende het verblijf in het Aanmeldcentrum, overdag noch 's nachts, de mogelijkheid bestaat zich te onttrekken aan de aanwezigheid van andere aanwezige vreemdelingen die zich in
verband met de tweede fase (tweede 24 procesuren) van de AC-procedure of na afloop daarvan in het Aanmeldcentrum bevinden. Overdag kan die groep uit maximaal circa 50 personen - mannen, vrouwen en kinderen - bestaan die zich telkens
alle tezamen in een ruimte van circa 140 m2 binnenruimte en aangrenzende circa 45 m2 buitenruimte bevinden. Vanuit de aangrenzende gang hebben bovendien alle in het Aanmeldcentrum aanwezigen een voortdurende blik op alle in het
dagverblijf aanwezigen.
2.9 Vervolgens ligt de vraag ter beantwoording voor of, gelet op de hiervoor weergegeven onderzoeksbevindingen, tenuitvoerlegging van de maatregel in het Aanmeldcentrum ten aanzien van vreemdelingen wier AC-procedure is
afgerond, gerechtvaardigd is te achten.
2.10 Vooropgesteld wordt dat indien een plaats of ruimte als bedoeld in artikel 7a, tweede en derde lid Vw, niet op alle punten voldoet aan het Reglement regime grenslogies, dat niet onder alle omstandigheden meebrengt dat de
tenuitvoerlegging van de maatregel in die plaats of ruimte onrechtmatig is. In dit verband wordt verwezen naar de hierboven genoemde uitspraak van 9 februari 1996, waarbij geoordeeld is dat een verblijf in passantenverblijf Airside
en in passantenverblijf Triport van 48 uur respectievelijk 8 weken, gelet op de aanwezige voorzieningen, nog net rechtmatig is te achten.
Naar het oordeel van de rechtbank wijkt het uitvoeringsregime in het Aanmeldcentrum echter op belangrijke punten zodanig af van het Reglement regime grenslogies dat, behoudens exceptionele omstandigheden, de
tenuitvoerlegging van de aan de vreemdeling opgelegde vrijheidsbenemende maatregel in het Aanmeldcentrum langer dan vier dagen na afronding van de AC-procedure onrechtmatig moet worden geacht. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat
het onder omstandigheden onontkoombaar kan zijn dat een vreemdeling na afronding van de AC-procedure nog enige tijd in het Aanmeldcentrum verblijft, bijvoorbeeld omdat hij een second opinion wil inwinnen of omdat in het
Grenshospitium niet aanstonds plaats is. De rechtbank tekent daarbij wel aan dat elk verblijf in het Aanmeldcentrum na afloop van de AC-procedure onwenselijk is te achten, zoals verweerder in deze procedure ook meermalen heeft
benadrukt.
Voor het oordeel dat een verblijf in het Aanmeldcentrum langer dan vier dagen na afronding van de AC-procedure behoudens exceptionele omstandigheden onrechtmatig is, is van belang dat de vreemdeling in die fase van
vrijheidsbeneming reeds enige dagen in het Aanmeldcentrum heeft verbleven onder de beperkingen die de behandeling van het asielverzoek aldaar meebrengt, de vreemdeling tijdens zijn verblijf in die fase nagenoeg geheel verstoken is
van privacy, de mogelijkheid van vrij contact met de buitenwereld in die periode vrijwel gereduceerd is tot nihil, de bewegingsvrijheid binnen het grenslogies beperkt is tot de ene ruimte voor dagopvang en er buiten de beperkte
televisieprogrammering geen enkele zinvolle dagbesteding is.
De rechtbank is van oordeel dat in gevallen waarin tenuitvoerlegging van de 7a-maatregel onrechtmatig is geworden omdat de vreemdeling te lang in het Aanmeldcentrum is gehouden, deze onrechtmatigheid niet wordt opgeheven
door de vreemdeling alsnog over te plaatsen naar het Grenshospitium. De effectiviteit van de in deze uitspraak gegeven norm zou daardoor te zeer worden beperkt. Bovendien is van belang dat de rechtbank in dergelijke gevallen in de
regel niet in de gelegenheid zal zijn de wijziging van de tenuitvoerlegging te gelasten, omdat deze wijziging reeds zal hebben plaatsgevonden voordat de rechtbank de rechtmatigheid van de tenuitvoerlegging van de 7a-maatregel
beoordeelt. Dit betekent dat indien de vreemdeling langer dan vier dagen na afronding van de AC-procedure in het Aanmeldcentrum heeft verbleven de rechtbank, behoudens exceptionele omstandigheden, de opheffing van de 7a-maatregel
zal bevelen.
De capaciteitsproblemen naar aard en omvang als gedurende de laatste maanden, waarop verweerder zich beroept, zijn naar het oordeel van de rechtbank overigens niet aan te merken als exceptionele omstandigheden als hiervoor
bedoeld. Die capaciteitsproblemen doen zich immers al geruime tijd in een zekere frequentie voor, zodat van verweerder verwacht mag worden dat hij zich daarop instelt en naar andere oplossingen zoekt.
2.11 Gelet op de gevolgen voor verweerder van het onder 2.10 gegeven oordeel van de rechtbank voor de tenuitvoerlegging van de 7a-maatregel in het Aanmeldcentrum ten aanzien van vreemdelingen waarbij de AC-procedure is afgerond,
bestaat er naar het oordeel van de rechtbank aanleiding verweerder een - korte - termijn te gunnen om zich op de consequenties van deze uitspraak in te stellen. De rechtbank bepaalt daarom dat opheffing van de vrijheidsbenemende
maatregel op grond van de in deze uitspraak gegeven norm eerst zal geschieden ten aanzien van vreemdelingen waarvoor vanaf de dag na verzending van deze uitspraak het Aanmeldcentrum Schiphol wordt aangewezen als plaats en ruimte als
bedoeld in artikel 7a, leden 2 en 3, Vw.
2.11 De rechtbank is van oordeel dat, mede gelet op het voorgaande, de toepassing en tenuitvoerlegging van de opgelegde maatregel ten aanzien van de vreemdeling niet in strijd is met de Vreemdelingenwet en evenmin bij afweging
van alle daarbij betrokken belangen in redelijkheid ongerechtvaardigd te achten.
2.12 Het beroep is derhalve ongegrond.
2.13 Nu de vrijheidsbenemende maatregel niet wordt opgeheven, komt ook het verzoek om toekenning van schadevergoeding niet voor inwilliging in aanmerking.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep ongegrond;
3.2 wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin als voorzitter en de mrs. H.C. Greeuw en W.J.A.M. van Brussel als leden van de meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken, en uitgesproken in het openbaar op 26 januari 2001 in
tegenwoordigheid van E.H. Mazel als griffier.
afschrift verzonden op: 26 januari 2001
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage, voor zover het betreft de beslissing inzake schadevergoeding. De Officier van Justitie kan binnen veertien dagen na de uitspraak en de vreemdeling
binnen een maand na de betekening van de uitspraak hoger beroep instellen door het indienen van een verklaring als bedoeld in de artikelen 449 en 451a van het Wetboek van Strafvordering bij de Arrondissementsrechtbank te
's-Gravenhage, zittingsplaats Haarlem.
Voor het overige staat geen gewoon rechtsmiddel open.