Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
sector bestuursrecht
eerste kamer, meervoudig
Reg. nr. AWB 00/1113 ABW
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
A, wonende te B, eiser,
en
de Commissie Sociale Zekerheid van de gemeente Den Haag, verweerster.
Ontstaan en loop van het geding
Eiser valt vanaf 1 maart 1997 onder het regime van de op 1 januari 1996 in werking getreden Algemene bijstandswet (hierna: Abw) en ontvangt vanaf 1 april 1997 een uitkering krachtens die wet, naar de norm voor een alleenstaande. Daarvóór ontving hij een uitkering krachtens de voorganger van die wet, de Algemene Bijstandswet (hierna: ABW).
Bij besluit van 7 oktober 1999 heeft verweerster eiser met ingang van 1 maart 1999 een toeslag toegekend als bedoeld in artikel 33 van Pro de Abw ter hoogte van 14 procent van het netto minimumloon.
Bij besluit van 23 december 1999, verzonden op 13 januari 2000, heeft verweerster het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 2 februari 2000, ingekomen bij de rechtbank op 3 februari 2000, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 2 maart 2000.
Verweerster heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en tevens bij brief van 4 juli 2000 een verweerschrift ingediend.
Het beroep is op 4 december 2000 ter zitting behandeld.
Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door mr W.G.H. van de Wetering, advocaat te Rijswijk. Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door M.I.E. Rhuggenaath.
Aangezien ter zitting bleek dat het onderzoek niet kon worden gesloten, is verweerster in de gelegenheid gesteld enige nadere stukken aan de rechtbank over te leggen, hetgeen zij heeft gedaan bij brief van 5 december 2000.
Eiser heeft, hoewel daartoe in de gelegenheid gesteld, op deze nadere stukken aanvankelijk niet gereageerd.
Partijen hebben toestemming gegeven uitspraak op het beroep te doen zonder behandeling ervan in een nadere zitting. Bij het geven van deze toestemming heeft eiser erkend dat hetgeen verweerder stelt over de wijziging van de hoogte van de uitkering juist is.
Motivering
Eiser is een alleenstaande man van, nu, 39 jaar, die bij zijn moeder in huis woont en daar ook steeds heeft gewoond. Aanvankelijk ontving hij bijstand naar de norm voor een alleenstaande, zonder toeslag krachtens artikel 33 van Pro de Abw. Bij uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 2 maart 1999, in de zaak 98/6295 ABW (RSV 1999/163) is geoordeeld dat in het geval een ontvanger van bijstand, ouder dan 21 jaar, bij zijn ouder(s) inwoont het hebben van enig zogeheten schaalvoordeel niet kan worden uitgesloten, maar dat in zijn algemeenheid niet kan worden gezegd dat wat het kunnen delen van de algemeen noodzakelijke bestaanskosten betreft bij deze groep sprake is van een situatie die op dit punt geheel vergelijkbaar is met die van gehuwden. De desbetreffende bijstandsverordening van de gemeente Rotterdam is in die uitspraak in strijd met artikel 33 van Pro de Abw geacht. Op basis hiervan heeft het gemeentebestuur van Den Haag zijn - op dit punt geheel vergelijkbare - bijstandsverordening aangepast, in die zin dat dergelijke bijstandontvangers wel een toeslag kunnen ontvangen. Aan deze wijziging is in de verordening terugwerkende kracht verleend tot 1 maart 1999. Zoals in de vorige paragraaf van deze uitspraak is weergegeven, is aan eiser op die voet een toeslag toegekend.
Eiser meent dat niet verweerster, maar het college van burgemeester en wethouders het bevoegde orgaan is te beslissen over zijn aanspraak op een uitkering. Meer specifiek geeft hij aan dat artikel 120, tweede lid, van de Abw zich verzet tegen mandaatverlening.
Eiser betoogt verder dat verweerster ten onrechte de terugwerkende kracht heeft beperkt tot 1 maart 1999. Deze datum kan, aldus eiser, niet afhankelijk zijn van het al of niet bereid zijn van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de kosten te vergoeden. Uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep vloeit volgens eiser voort dat met terugwerkende kracht tot 1 januari 1996 of althans tot het moment waarop een betrokkene onder het regime van de (nieuwe) Abw is komen te vallen, alsnog een toeslag moet worden verstrekt als bedoeld in artikel 33 van Pro de Abw. Dat eiser geen bezwaar heeft gemaakt tegen een eerder besluit, kan hem niet worden tegengeworpen, aldus eiser, omdat hij nimmer een dergelijk besluit heeft ontvangen. Bovendien kan verweerster in voor betrokkene gunstige zin terugkomen op een eerder besluit.
Eiser verzoekt de rechtbank ten slotte verweerster te veroordelen tot vergoeding van de schade, in de vorm van wettelijke rente, op de voet van artikel 8:73 van Pro de Awb.
Verweerster baseert de beperking van de terugwerkende kracht tot 1 maart 1999 op informatie van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, inhoudende dat gemeenten niet verplicht zijn hun verordeningen met terugwerkende kracht tot 1 januari 1996 aan te passen, reden waarom het ministerie niet bereid is kosten over eerdere jaren te vergoeden. Verweerster acht zich slechts verplicht om de gewijzigde verordening terugwerkende kracht te verlenen vanaf het moment dat zij bekend was met het feit dat er een met artikel 33 van Pro de Abw strijdige bepaling in stond. Voor zover verweerster heeft kunnen nagaan heeft eiser geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 4 maart 1997 waarin de uitkering, zonder toeslag, krachtens de (nieuwe) Abw per 1 april 1997 is bepaald op 50 procent van de bijstandsnorm, zodat dit besluit onherroepelijk is. Dat eiser stelt dit besluit nooit te hebben ontvangen, doet er niet aan af dat eiser op de hoogte is en is geweest van de rechtsgevolgen van die beslissing.
Over de bevoegdheid van verweerster te beslissen over het onderwerp hier in geding overweegt de rechtbank dat de gemeenteraad van Den Haag bij verordening van 27 november 1997, in werking getreden op 1 januari 1998 (de Delegatieverordening), de bevoegdheid van burgemeester en wethouders tot het nemen van besluiten, niet zijnde besluiten van algemene strekking, krachtens de Abw heeft gedelegeerd aan verweerster. Van mandaat, hetgeen eiser veronderstelt, is geen sprake. Gelijk de rechtbank in haar uitspraak van 22 juni 1999, in de zaak AWB 98/6192, heeft overwogen, heeft de rechtbank geen gebreken geconstateerd in de wijze waarop deze delegatie krachtens artikel 165 van Pro de Gemeentewet is geregeld. Verweerster heeft zich dus terecht bevoegd geacht.
Niet in geding is dat uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 2 maart 1999 logischerwijs volgt dat ook de verordening van de gemeente Den Haag op dit punt in strijd was met artikel 33 van Pro de Abw, zij het dat verweerster in genoemde uitspraak uitsluitend aanleiding ziet meerbedoelde toeslag met een beperkte terugwerkende kracht en voor de toekomst toe te kennen. Het geding beperkt zich dus tot de vraag of reparatie ook vóór 1 maart 1999 dient plaats te vinden.
Ter beantwoording van de vraag of de strijdigheid met artikel 33 van Pro de Abw tot gevolg moet hebben dat betrokkenen over de gehele periode dat zij een uitkering onder het regime van de (nieuwe) Abw ontvingen, alsnog een toeslag toegekend krijgen, kan niet worden staande gehouden dat het moment waarop de gemeente bekend werd met de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep op zich bepalend zou zijn. Uit die uitspraak volgt immers dat de verordening van meet af aan in strijd was met artikel 33 van Pro de Abw. De gevolgen van het in het leven roepen van een verordening die in strijd is met de relevante hogere wetgeving dienen in beginsel voor rekening te komen van de gemeente waartoe verweerster behoort. De verordening is immers vastgesteld door een orgaan van de gemeente, de gemeenteraad van Den Haag. De verantwoordelijkheid van de gemeenteraad om op juiste wijze de uitvoering van artikel 33 van Pro de Abw te regelen in een verordening als bedoeld in artikel 38 van Pro die wet kan niet zonder meer worden afgewenteld op de rechthebbenden als bedoeld in dat artikel. Om dezelfde redenen is ook de omstandigheid dat het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid niet bereid zou zijn over perioden eerder dan 1 maart 1999 de kosten te vergoeden aan de gemeente in dit verband irrelevant.
Wat ter beoordeling daarom overblijft is verweersters grond dat de formele rechtskracht van een eerder besluit in de weg kan staan aan het alsnog toekennen van de omstreden toeslag over de gehele periode. De rechtbank tekent hierbij aan dat in het geval waarover de Centrale Raad van Beroep oordeelde in zijn uitspraak van 2 maart 1999 betrokkene bezwaar had gemaakt tegen het besluit waarmee zij onder het regime van de (nieuwe) Abw was gebracht, waarbij tevens was besloten dat zij de toeslag als bedoeld in artikel 33 van Pro die wet niet kreeg toegekend. In dat geval speelde dus de problematiek van de formele rechtskracht die in het thans voorliggende geding moet worden beoordeeld niet.
De rechtbank ziet in de omstandigheden van het geval geen grond voor het oordeel dat eiser en verweerster het erover eens zijn dat de door verweerster oorspronkelijk genomen beschikking onrechtmatig was. Verweerster stelt zich in het bestreden besluit, in navolging van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, op het standpunt dat zij zich niet verplicht acht haar verordening met terugwerkende kracht tot januari 1996 aan te passen. Op die grond bestaat daarom niet, zoals in het geval waarover de Hoge Raad had te oordelen in zijn arrest van 18 juni 1993, nr 15041 (NJ 1993, 642), aanleiding te komen tot een doorbreking van de formele rechtskracht. Integendeel houdt verweerster juist vast aan dat oorspronkelijke besluit en verricht in beperkte mate reparatie door per 1 maart 1999 alsnog de meergenoemde toeslag toe te kennen. Voor zover aansluiting moet worden gezocht bij de jurisprudentie van de Hoge Raad inzake formele rechtskracht, komt daarom eerder in aanmerking zijn arrest van 16 oktober 1992, nr 14724 (NJ 1993, 638), waarin eveneens na een onverbindendverklaring van een verordening in beperkte mate reparatie was gepleegd en het geschil ging over de daaraan voorafgaande periode. Bezien dient te worden of de aan het beginsel van de formele rechtskracht verbonden bezwaren door bijkomende omstandigheden zo klemmend worden dat hierop, gezien de bijzonderheden van het gegeven geval een uitzondering moet worden gemaakt. In dat licht zal hieronder worden onderzocht of de omstandigheid dat eiser geen bezwaar heeft gemaakt tegen de oorspronkelijke toekenning van een uitkering naar de norm voor een alleenstaande - dus zonder toeslag - hem moet worden tegengeworpen.
Zoals hierboven aangegeven valt eiser per 1 maart 1997 onder het regime van de (nieuwe) Abw en ontvangt hij vanaf 1 april 1997 een uitkering ter hoogte van 50 procent van de bijstandsnorm. Eisers ontkenning het besluit waarin dat is neergelegd, het besluit van 4 maart 1997, ooit te hebben ontvangen, wordt door verweerster niet bestreden en ook voor het overige is het de rechtbank niet gebleken dat eiser dat besluit wel zou hebben ontvangen. De rechtbank gaat er daarom van uit dat eiser het besluit niet heeft ontvangen.
Verweerster heeft na de zitting uitkeringsspecificaties over de maanden maart, april en mei 1997 en een overzicht van de boekingen (waaronder de uitbetalingen aan eiser per bank) over de maanden januari tot en met juli 1997 overgelegd. Hieruit blijkt dat eiser in januari en februari 1997 ƒ 1.116,58, in maart 1997 ƒ 1.127,08 en vanaf april 1997 ƒ 939,23 op zijn rekening ontving.
In de uitkeringsspecificatie over maart 1997 is vermeld dat eiser naast het bedrag naar de norm voor een alleenstaande, een toeslag ontvangt ten bedrage van ƒ 198,15. In de uitkeringsspecificaties over april en mei komt geen vermelding van een toeslag voor. Onderaan laatstbedoelde specificaties is vermeld: "Uw uitkering wordt vanaf 1 april 1997 berekend volgens de nieuwe Algemene bijstandswet. Hierover bent u al eerder per beschikking geïnformeerd. Als de hoogte van uw uitkering door de nAbw is gewijzigd, wordt de reden in deze beschikking vermeld." Eiser ontkent niet dat hij de (correct geadresseerde) uitkeringsspecificaties heeft ontvangen, zodat de rechtbank er van uitgaat dat hij ze heeft ontvangen. Nu het bedrag dat eiser op zijn rekening ontving vanaf april 1997 bijna tweehonderd gulden lager uitviel en de uitkeringsspecificaties met ingang van die maand geen "toeslag" meer vermelden, maar wel repten van een wetswijziging en een besluit dienaangaande, mocht van eiser worden verwacht dat hij, indien hij het hiermee niet eens was of het niet begrijpelijk vond, zich tot de Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheidsprojecten van de gemeente Den Haag had gewend om informatie hierover te ontvangen. Ook indien hij het besluit waarin een en ander was vastgelegd niet heeft ontvangen, had hij dan immers alsnog te horen gekregen waarop de verlaging van zijn uitkering was gebaseerd. Er mag van worden uitgegaan dat het besluit hem dan alsnog ter hand was gesteld; vervolgens had hij daartegen bezwaar kunnen maken. Daar komt bij dat hij, als hij in onwetendheid verkeerde over het wegvallen van de toeslag per 1 april 1997, bezwaar had kunnen maken op de voet van artikel 138 van Pro de Abw tegen de - in zijn ogen - te lage betalingen vanaf die datum.
Nu eiser evenwel heeft berust in het ontvangen van een aanzienlijk lager bedrag, zonder toeslag, kan eiser met zijn bezwaar en beroep niet bewerkstelligen enige jaren later alsnog met terugwerkende kracht tot 1 april 1997 die toeslag te ontvangen. De aan het beginsel van de formele rechtskracht verbonden bezwaren zijn in dit geval niet zo klemmend te achten dat uitzondering op dat beginsel dient te worden gemaakt. Met de toekenning van de toeslag in het primaire besluit met terugwerkende kracht tot 1 maart 1999 is eiser naar het oordeel van de rechtbank niet tekort gedaan. Verweerster is, anders dan eiser kennelijk meent, niet verplicht in voor eiser gunstige zin in verdergaande mate terug te komen op het eerdere besluit.
Het beroep is ongegrond.
Nu artikel 8:73 van Pro de Awb de rechtbank uitsluitend de mogelijkheid geeft over te gaan tot veroordeling van een partij tot betaling van schadevergoeding indien het beroep gegrond wordt verklaard, dient het verzoek om zo'n schadevergoeding hier te worden afgewezen.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep ongegrond;
wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Aldus gegeven door mrs D.A. Verburg, C.J. Waterbolk en S.C. Stuldreher en in het openbaar uitgesproken op 15 februari 2001, in tegenwoordigheid van de griffier mr S.H. Peper.
Voor eensluidend afschrift,
de griffier van de Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
Verzonden op: