Uitspraak
UITSPRAAK
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ’S-GRAVENHAGE
Zittingsplaats Groningen
Vreemdelingenkamer
regnr.: Awb 99/9091 VRWET Z VR
UITSPRAAK
inzake: A,
geboren op [...] 1975,
Burger van de federale Republiek Joegoslavië,
IND dossiernummer 9808.03.8110
eiser,
gemachtigde: mr. J.H. Brouwer, advocaat te Apeldoorn;
tegen: DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE
(Immigratie- en Naturalisatiedienst),
te ’s-Gravenhage,
verweerder:
gemachtigde: mr. A.W. van Leeuwen, advocaat te ’s-Gravenhage.
I. PROCESVERLOOP
1. Eiser verblijft, volgens zijn verklaring, sedert 2 augustus 1998 als vreemdeling in de zin van de Vreemdelingenwet (Vw) in Nederland. Op 3 augustus 1998 heeft hij zich hier te lande aangemeld, waarna hij op 6 augustus 1998 in de gelegenheid is gesteld een aanvraag in te dienen om toelating als vluchteling. Bij besluit van 17 mei 1999 (bekendgemaakt op 14 juli 1999) heeft verweerder aan eiser een voorwaardelijke vergunning tot verblijf verleend, met ingang van 21 april 1999, geldig tot 21 april 2000. Bij dit besluit heeft verweerder voorts aan eiser meegedeeld dat, onder toepassing van artikel 15e, tweede lid, Vw, de beslissing op de aanvraag om toelating als vluchteling zal worden opgeschort met een periode van één jaar.
2. Bij gemotiveerd bezwaarschrift van 9 augustus 1999 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen de opschorting van de beslissing op de aanvraag om toelating als vluchteling. Bij besluit van 20 augustus 1999 heeft verweerder het bezwaar (kennelijk) ongegrond verklaard.
3. Tegen het besluit van 20 augustus 1999 heeft eiser bij beroepschrift van 16 september 1999 beroep ingesteld bij de rechtbank, nevenzittingsplaats Zwolle. De nevenzittingsplaats Zwolle heeft het beroep doorgezonden naar de nevenzittingsplaats Assen. De gronden van het beroep zijn ingediend bij brief van 24 november 1999.
In een verweerschrift van 16 oktober 2000 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep.
4. De behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 9 november 2000. Eiser is aldaar niet verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr. A.C.M. van Vliet, advocaat te ‘s-Gravenhage.
Het beroep is ter zitting van 9 november 2000 gevoegd behandeld met het beroep, geregistreerd onder nummer AWB 99/8168 VRWET Z VR.
5. De enkelvoudige kamer van de rechtbank heeft op 30 november 2000 het onderzoek heropend. In de beslissing tot heropening heeft de rechtbank overwogen dat zij nader onderzoek noodzakelijk acht naar de wijze waarop verweerder in casu toepassing heeft gegeven aan artikel 15e, tweede lid, Vw. De rechtbank heeft het beroep vervolgens ter verdere behandeling en beslissing verwezen naar een meervoudige kamer van de rechtbank. Voorts heeft de rechtbank het beroep doorgezonden naar de nevenzittingsplaats Groningen.
6. De verdere behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 26 februari 2001. Eiser is aldaar verschenen, bijgestaan door mr. H.T. Masmeijer, die optrad namens mr. Brouwer, voornoemd.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het beroep is ter zitting (opnieuw) gevoegd behandeld met het beroep, geregistreerd onder nummer AWB 99/8168 VRWET Z VR.
II. OVERWEGINGEN
1. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
Toetsingskader:
2. In artikel 15e, eerste lid, Vw is bepaald dat een beschikking omtrent de inwilliging van een aanvraag om toelating dient te worden gegeven binnen de bij of krachtens deze wet bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag.
Voorts is in artikel 15e, tweede lid, Vw (ingevoegd bij Wet van 11 juni 1998, Stb. 334, in werking getreden op 1 juli 1998) bepaald dat indien Onze Minister op grond van artikel 12b aan een vreemdeling een voorwaardelijke vergunning tot verblijf verleent en door buitengewone omstandigheden de beschikking omtrent de aanvraag om toelating niet binnen de in het eerste lid genoemde termijn kan worden gegeven, Onze Minister de aanvrager daarvan in kennis stelt. Daarbij deelt de Minister de aanvrager mede dat de beschikking op de aanvraag om toelating zal worden gegeven binnen een termijn van ten hoogste drie jaar na de verlening van de voorwaardelijke vergunning tot verblijf en in elk geval gelijk met de vergunning tot verblijf als bedoeld in artikel 13a, dan wel gelijk met de beschikking houdende de intrekking of niet verlening van de geldigheidsduur van de voorwaardelijke vergunning tot verblijf.
Voorzover hier van belang is in artikel 6:2 Awb Pro bepaald dat voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit wordt gelijkgesteld het niet tijdig nemen van een besluit.
Ingevolge artikel 6:12, tweede lid, Awb kan een bezwaar- of beroepschrift worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen.
In artikel 6:3 Awb Pro is bepaald dat een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit niet vatbaar is voor bezwaar of beroep, tenzij deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft.
Standpunt van verweerder:
3. Verweerder heeft zich ter zitting van 26 februari 2001 primair op het standpunt gesteld dat de verlenging, met toepassing van artikel 15e, tweede lid, Vw van de beslistermijn moet worden beschouwd als een voorbereidingshandeling in de zin van artikel 6:3 Awb Pro. Het gaat in dit geval louter om een procedurebeslissing. De wetgever heeft nu juist willen voorkomen dat dergelijke beslissingen ook aan bezwaar of beroep kunnen worden onderworpen. Dit brengt verweerder tot de conclusie dat het bezwaar niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard. Met het oog hierop is naar het oordeel van verweerder het beroep gegrond en dient het bezwaar alsnog, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb, niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Subsidiair heeft verweerder op het volgende gewezen. Eiser verzoekt in deze beroepsprocedure om te bevestigen dat alsnog onverwijld op de asielaanvraag wordt beslist. Nu inmiddels op de asielaanvraag is beslist - te weten op 24 november 2000 -, is eisers belang aan de beroepsprocedure komen te ontvallen.
Meer subsidiair heeft verweerder nog het volgende opgemerkt, ingeval de rechtbank eisers bezwaar zou aanmerken als een bezwaar tegen een niet tijdig genomen besluit in primo.
Op het moment dat bezwaar werd ingesteld gold het ‘besluitmoratorium’ van artikel 15e, tweede lid, Vw, hetgeen ook was bekend gemaakt aan eiser. Verweerder stelt zich op het standpunt dat op het moment dat het bezwaar werd ingesteld geen sprake was van een ‘volgelopen beslistermijn’. De beslistermijn was op dat moment immers op de voet van artikel 15e, tweede lid, Vw verlengd. De omstandigheid dat de beslistermijn van artikel 15e, eerste lid, Vw reeds was volgelopen op het moment dat in de onderhavige zaak toepassing werd gegeven aan artikel 15e, tweede lid, Vw, is in de visie van verweerder op zichzelf geen juridisch relevant gegeven. Daartoe heeft verweerder gesteld dat algemeen wordt aanvaard dat het niet halen van de beslistermijn geen materiële gevolgen heeft. Verweerder ziet niet in dat in dit geval van dit beginsel zou moeten worden afgeweken. Naar het oordeel van verweerder ligt ook niet voor de hand in het geval dat de beslistermijn van artikel 15e, eerste lid, Vw niet is gehaald en later een zogenoemd artikel 15e, tweede lid, Vw-beleid wordt gevoerd, van verweerder te verlangen een inhoudelijke beslissing te nemen. Dat kan nu juist niet gezien de buitengewone omstandigheden die hebben geleid tot het „artikel 15e, tweede lid, Vw-beleid“. Verweerder stelt zich dan ook op het standpunt dat in een geval als het onderhavige gewoon toepassing kan worden gegeven aan artikel 15e, tweede lid, Vw.
Verweerder heeft er tot slot op gewezen dat eiser wél een ontvankelijk bezwaarschrift zou hebben ingediend indien door verweerder ten onrechte toepassing zou zijn gegeven aan artikel 15e, tweede lid, Vw. Dat is hier niet het geval, nu er sprake was van een buitengewone omstandigheid in de zin van artikel 15e, tweede lid, Vw. Dit uitgangspunt is in de jurisprudentie aanvaard, aldus verweerder onder verwijzing naar Rb Den Haag, z.p. Haarlem, 20 juni 2000, Awb 99/6660.
Ook dit, meer subsidiair gevoerde, betoog brengt verweerder tot de conclusie dat het bezwaarschrift niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard, zodat het beroep gegrond is en het bezwaar alsnog, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb, niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, aldus verweerder.
Standpunt van eiser:
4. Eiser heeft zich allereerst op het standpunt gesteld dat verweerder in redelijkheid geen gebruik heeft mogen maken van de bevoegdheid tot opschorting van een beslissing op zijn aanvraag om toelating. Daartoe wijst eiser er op dat in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Rb Den Haag, z.p. Haarlem, 20 juni 2000, Awb 99/6660, sprake was van een geval, waarbij op de datum met ingang waarvan toepassing aan artikel 15e, tweede lid, Vw werd gegeven, nog niet in eerste aanleg was beslist op de aanvraag en de beslistermijn nog niet was verstreken. In eisers zaak heeft verweerder bij brief van 17 mei 1999 aan eiser bericht dat de beslissing op de aanvraag om toelating van 6 augustus 1998 werd opgeschort. Dit bericht is dus gedaan op een moment waarop de beslistermijn van zes maanden van artikel 15e, eerste lid, Vw reeds lang was verstreken.
Eiser heeft verder benadrukt dat hij, onder toepassing van artikel 15e, tweede lid, Vw op 17 mei 1999 in het bezit is gesteld van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf, met ingang van 21 april 1999 en geldig tot 21 april 2000. Indien zou worden geoordeeld dat verweerder in casu ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 15e, tweede lid, Vw, dan behoort te gelden dat eiser geacht moet worden nimmer in het bezit te zijn geweest van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf. Deze constatering is van belang met het oog het tijdsverloopbeleid, aldus eiser. Eiser zou dan immers in augustus 2001 in aanmerking kunnen komen voor vergunning tot verblijf op grond van het driejarenbeleid. Gelet hierop is eiser van mening dat hij belang houdt bij handhaving van zijn beroep, niettegenstaande het feit dat verweerder inmiddels, op 24 november 2000, in primo inhoudelijk op zijn aanvraag om toelating heeft beslist.
Ten aanzien van de vraag of de beslissing van 17 mei 1999 tot opschorting van de beslistermijn is aan te merken als een voorbereidingshandeling in de zin van artikel 6:3 Awb Pro, heeft eiser het volgende naar voren gebracht.
Tot de groep van beslissingen in de zin van artikel 6:3 Awb Pro, waartegen niet afzonderlijk bezwaar of beroep openstaat, horen processuele voorbereidingsbesluiten. Eiser heeft in dit verband benadrukt dat artikel 15e, tweede lid, Vw door de wetgever is toegevoegd om gespreid te kunnen beslissen op een groot aantal gelijktijdige aanvragen, kortom: om organisatorische redenen. Door eiser wordt dan ook betwist dat de beslissing tot opschorting om die reden is te beschouwen als een processueel voorbereidingsbesluit als bedoeld door de wetgever. Voorts is de beslissing tot opschorting niet aan te merken als andersoortig voorbereidingsbesluit, aldus eiser.
Vervolgens heeft eiser gesteld dat, indien de brief van 17 mei 1999 wél moet worden aangemerkt als een procedurebeslissing in de zin van artikel 6:3 Awb Pro, van belang is dat ingevolge het zinsdeel achter de komma van dat artikel een dergelijke beslissing wél vatbaar is voor bezwaar of beroep, indien deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft. In de visie van eiser is daarvan in zijn geval sprake. Daartoe heeft eiser er op gewezen dat door verweerder niet binnen een redelijke termijn is beslist op zijn aanvraag. Op zichzelf ontstaat er een fictief besluit tot weigering waartegen bezwaar of beroep zal kunnen worden ingesteld. Eiser zou dan wel een instantie missen. Daarin is zijn belang gelegen.
Eiser is van mening dat de beslissing tot opschorting voor hem rechtsgevolg heeft (gehad) en dat daarom een daartegen gerichte afzonderlijke procedure mogelijk is. Ook kan in casu het opschorten een rechtstreeks gevolg hebben voor de inhoud van het daaropvolgende besluit, al was het maar doordat de situatie in Kosovo verandert door tijdsverloop.
De rechtbank overweegt als volgt:
5. De rechtbank stelt allereerst vast dat het bezwaar van eiser van 9 augustus 1999 uitsluitend is gericht tegen de beslissing van verweerder van 17 mei 1999 tot opschorting van de (primaire) beslissing op eisers aanvraag om toelating van 6 augustus 1998.
In dit verband merkt de rechtbank op dat de gemachtigde van eiser ter zitting van 26 februari 2001, desgevraagd, met zoveel woorden heeft verklaard dat het bezwaar niet is aan te merken als mede te zijn gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag om toelating.
De rechtbank stelt vervolgens vast dat de gemachtigde van eiser ter zitting van 26 februari 2001 voorts, desgevraagd, met zoveel woorden heeft verklaard dat het bezwaar evenmin is aan te merken als mede te zijn gericht tegen de verlening van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf.
6. Naar het oordeel van de rechtbank is de beslissing van verweerder van 17 mei 1999 tot opschorting van de beslissing op eisers aanvraag om toelating aan te merken als een procedurebeslissing, genomen in het kader van de voorbereiding van de beslissing op bedoelde aanvraag.
Daartoe overweegt de rechtbank het volgende. Verweerder heeft met ingang van 21 april 1999 een vvtv-beleid voor personen afkomstig uit Kosovo ingevoerd. Verweerder heeft daarbij tevens gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid als gegeven in artikel 15e, tweede lid, Vw en bepaald dat de beslistermijn met één jaar wordt verlengd. De bevoegdheid als bedoeld in dit artikellid is gegeven voor de situatie waarin het verweerder niet mogelijk is tijdig een inhoudelijk besluit te nemen; uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat hierbij met name is gedacht aan de situatie waarin er sprake is van een massale instroom. Een besluit om de besluitvormingstermijn te verlengen op grond van een praktische onmogelijkheid om tijdig tot een inhoudelijke besluitvorming te komen, is aan te merken als een voorbereidingsbeslissing als bedoeld in artikel 6:3, eerste volzin, Awb. Het enkele feit dat er sprake is van een categorale toepassing van de verlenging van de beslistermijn maakt dit niet anders.
Derhalve is de beslissing van 17 mei 1999 tot opschorting ingevolge artikel 6:3 Awb Pro in beginsel niet vatbaar voor bezwaar.
7. Eiser heeft evenwel gesteld dat hij, los van de voor te bereiden beslissing op zijn aanvraag om toelating, door de beslissing van 17 mei 1999 tot opschorting rechtstreeks in zijn belang is getroffen.
Ten aanzien van eisers betoog dat zijn belang daarin is gelegen dat onterechte toepassing van artikel 15e, tweede lid, Vw, mogelijk nadelige consequenties zou kunnen hebben voor een toekomstige aanspraak van eiser op toelating op grond van het driejarenbeleid, merkt de rechtbank op dat zij dit belang niet aanwezig acht. Een onjuiste toepassing van artikel 15e, tweede lid, Vw - bijvoorbeeld omdat geen sprake is van „buitengewone omstandigheden“ waardoor de beschikking omtrent de aanvraag om toelating niet binnen de in artikel 15e, eerste lid, Vw genoemde termijn van zes maanden kan worden gegeven - sluit op zichzelf niet uit dat verweerder terecht een voorwaardelijke vergunning tot verblijf heeft verleend. Dat laatste is het geval indien verweerder heeft kunnen oordelen dat zich een situatie voordoet als waarop artikel 12b Vw doelt.
Overigens kan de vraag naar een mogelijke aanspraak op toelating op grond van het driejarenbeleid aan de orde komen in een eventueel beroep tegen een besluit van verweerder waarbij aan eiser een dergelijke aanspraak wordt ontzegd.
Eisers betoog dat zijn belang ook hierin is gelegen dat het uitstellen van de beslissing mee kan brengen dat er intussen een verandering van de omstandigheden in het land van herkomst kan optreden op grond waarvan eiser dan niet meer voor een vluchtelingenstatus in aanmerking zou kunnen komen terwijl daarvan nu wel sprake is, volgt de rechtbank evenmin. Gedurende de periode van besluitvorming kan er, ook als er geen sprake is van verlenging van een beslistermijn, sprake zijn van verandering van omstandigheden die meegewogen dient te worden bij de besluitvorming. Een dergelijke wijziging van omstandigheden kan zowel ten voordele als ten nadele van betrokkene uitwerken en brengt niet mee dat er een bijzonder belang van eiser ontstaat bij een besluit tot verlenging van de beslistermijn.
Ten slotte heeft eiser betoogd dat bij een bezwaar tegen het niet tijdig nemen van een beslissing - waarvan de gemachtigde van eiser ter zitting expliciet heeft aangegeven dat eisers bezwaar niet aldus moet worden geduid - verlies van instantie zou optreden. Dienaangaande merkt de rechtbank op dat de rechtbank zich bij een beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing, ingevolge de uitspraak van de rechtseenheidskamer van 11 juli 1996, RV 1996/60 op verzoek van eiser zou hebben dienen te beperken tot de beantwoording van de vraag of inderdaad sprake was van het niet tijdig nemen van een beslissing, zodat van instantieverlies geen sprake zou zijn geweest.
Ook overigens is de rechtbank niet gebleken dat eiser, los van de voor te bereiden beslissing op zijn aanvraag om toelating, door de beslissing van 17 mei 1999 tot opschorting rechtstreeks in zijn belang is getroffen.
8. Zoals hiervoor is overwogen, heeft de gemachtigde van eiser ter zitting expliciet aangegeven dat het bezwaar van 9 augustus 1999 zich niet richt tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op de aanvraag om toelating, doch tegen de opschorting van de (primaire) beslissing op zijn aanvraag om toelating. Niettegenstaande deze expliciete keuze van eiser, overweegt de rechtbank, mede naar aanleiding van het ter zitting door verweerder meer subsidiair ingenomen standpunt, nog het volgende, zij het ten overvloede.
Vast staat dat verweerder niet heeft beslist op eisers aanvraag binnen de in artikel 15e, eerste lid, Vw genoemde normale beslistermijn van zes maanden en dat deze termijn later, na ommekomst van deze beslistermijn, pas is verlengd.
Indien sprake is van „buitengewone omstandigheden“ als bedoeld in artikel 15e, tweede lid, Vw, en de beslistermijn is verlengd vóór ommekomst van de geldende beslistermijn, is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van het niet tijdig nemen van een besluit in de zin van artikel 6:2, aanhef en onder b, Awb juncto artikel 6:12 Awb Pro.
Ten aanzien van de vraag naar het al dan aanwezig zijn van „buitengewone omstandigheden“ als bedoeld in artikel 15e, tweede lid, Vw, wordt als volgt overwogen. De rechtbank is van oordeel dat uit de brief van de Staatssecretaris van Justitie van 21 april 1999 afdoende blijkt dat het verlengen van de beslistermijn inzake aanvragen om toelating van etnische Albanezen uit Kosovo is ingegeven door bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 15e, tweede lid, Vw, nu daarin wordt gesteld: „In het licht van de vluchtelingenstromen als gevolg van de situatie in Kosovo is er naar het oordeel van het kabinet sprake van buitengewone omstandigheden in de zin van dit artikel.“ Terwijl door de Staatssecretaris in het kamerdebat van 21 april 1999 over deze brief wordt gezegd (TK 22-04-1999, 73 4278): „Gegeven de huidige situatie is er op dit ogenblik al sprake van buitengewone omstandigheden. Alleen al het feit dat wij op zeer korte termijn ten minste 2000 mensen in Nederland verwachten maakt dat die omstandigheden er zijn.“ Derhalve kon verweerder naar het oordeel van de rechtbank in beginsel op grond van deze omstandigheden de beslistermijn verlengen op basis van artikel 15e, tweede lid, Vw.
Vervolgens is echter wel de vraag aan de orde of dit verweerder nog vrijstond op het moment dat de normale beslistermijn reeds was verstreken. Door verweerder is (meer subsidiair) aangevoerd dat een bezwaar tegen het niet tijdig nemen van een besluit in elk geval niet meer kan worden gehonoreerd indien dit bezwaar pas wordt ingediend nadat het besluit tot verlenging van de termijn reeds is genomen, omdat op dat moment al verlenging van de beslistermijn heeft plaatsgevonden en er dus geen sprake meer is van een niet tijdig genomen besluit. Dit argument volgt de rechtbank niet.
Verlenging van de beslistermijn dient te geschieden binnen de normale beslistermijn, bij gebreke waarvan er op dat moment sprake is van een niet tijdig genomen besluit. Dat er later alsnog een verlenging van de reeds overschreden termijn plaatsvindt, heft deze niet-tijdigheid niet op.
9. Uit hetgeen hierboven is overwogen in de rechtsoverwegingen II.5 tot en met II.7 volgt dat het beroep gegrond is, nu verweerder eiser ten onrechte in zijn bezwaar heeft ontvangen.
De rechtbank ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 8:72, vierde lid, Awb.
10. De rechtbank ziet eveneens aanleiding om in verband met het vorenoverwogene verweerder te veroordelen in de proceskosten en te bepalen dat het betaalde griffierecht aan eiser dient te worden vergoed.
III. BESLISSING
De rechtbank:
a. verklaart het beroep gegrond, in voege als vorenoverwogen;
b. vernietigt de bestreden beslissing;
c. verklaart het bezwaar niet-ontvankelijk;
d. wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon om het betaalde griffierecht ad f 50,- te vergoeden;
e. veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser ad f 1420,-, onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten aan eiser dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F. Sijens, voorzitter, en mrs. B.I. Klaassens en R. Depping, rechters, en in het openbaar uitgesproken door mr. Sijens in tegenwoordigheid van mr. T.H.G. Schuringa als griffier op 21 mei 2001.
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep open (artikel 33e Vw).
Afschrift verzonden: 6 juni 2001