Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK ’S-GRAVENHAGE
sector bestuursrecht
tweede kamer, meervoudig
Reg. nr. AWB 01/587 BELEI
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
de stichting wonenCentraal, gevestigd te Alphen aan den Rijn, eiseres,
en
de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, verweerder.
Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 21 juli 2000 heeft verweerder in het kader van de zogenoemde prestatienormering huursubsidie voor het subsidiejaar 1 juli 1998 -1 juli 1999 op grond van artikel 44 van Pro de Huursubsidiewet bij de Stichting Woningbouw St. Jozef (hierna: St. Jozef) over dat jaar een bijdrage van f. 46.777,- in rekening gebracht.
De stichting van eiseres is sedert 1 januari 2000 rechtsopvolger van St. Jozef.
Tegen het besluit van 21 juli 2000 is namens eiseres bij schrijven van 23 augustus 2000 bezwaar gemaakt bij verweerder.
Naar aanleiding hiervan heeft op 10 oktober 2000 een hoorzitting plaatsgevonden.
Bij besluit van 4 januari 2001 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dat besluit is namens eiseres bij schrijven van 13 februari 2001, aangevuld bij schrijven van 7 maart 2001, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en bij schrijven van 22 maart 2001 een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting op 12 juli 2001.
Eiseres heeft zich daarbij laten vertegenwoordigen door mr. A.A.C. van Perlo-Krols en R.J. Helsloot, beiden werkzaam bij wonenCentraal. Namens verweerder zijn verschenen mr. R.F. Thunissen, advocaat te Den Haag en
dr. H.C.I. Rietman, werkzaam bij het departement van verweerder.
Motivering
In dit geding dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
In de HSW is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
Artikel 1, aanhef en onder i:
„In deze wet en de bepalingen die daarop berusten wordt verstaan onder Onze Minister: Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.„
Artikel 41:
„1. Onze Minister stelt telkenjare, voor 1 mei, de huursubsidie-uitgavennorm vast voor het daarop volgende subsidiejaar.
2. De huursubsidie-uitgavennorm geeft weer hoe het totaal van de uitgaven, voortvloeiend uit de uitvoering van deze wet, zich in dat subsidiejaar dient te verhouden tot het totaal van die uitgaven in het laatste subsidiejaar dat is geëindigd, uitgaande van een gelijkblijvend aantal huurders waaraan huursubsidie wordt toegekend.
3. De huursubsidie-uitgavennorm wordt in de Staatscourant bekendgemaakt.
4. Onze Minister maakt de uit de huursubsidie-uitgavennorm
voortvloeiende verplichtingen voor een gemeente uiterlijk 1 januari van het betreffende subsidiejaar bekend aan die gemeente.“
Artikel 42:
„1. Burgemeester en wethouders en de in de gemeente werkzame verhuurders bevorderen dat de ontwikkeling van het totaal van de uitgaven, voortvloeiend uit de uitvoering van deze wet, welke ten goede komen aan de in de gemeente woonachtige huurders, de huursubsdie-uitgavennorm niet overschrijdt.
2. Daartoe kunnen burgemeester en wethouders en in die gemeente werkzame vehuurders, dan wel in die gemeente werkzame huurders onderling, afspraken maken omtrent het gezamenlijk voldoen aan de huursubsdie-uitgavennorm door de betrokken verhuurders. Als de afspraken worden gemaakt door verhuurders onderling, delen zij uiterlijk 15 september aan burgemeester en wethouders mee welke verhuurders dat subsidiejaar aan de afspraken deelnemen. Uiterlijk 1 oktober delen burgemeester en wethouders aan Onze Minister mee welke verhuurders dat subsidiejaar aan de afspraken deelnemen.“
Artikel 43:
„1. Als Onze Minister constateert dat in een gemeente over enig subsidiejaar de huursubsidie-uitgavennorm wordt overschreden, stelt hij een nader onderzoek in, bij welk verhuurders deze overschrijding zich in het bijzonder heeft voorgedaan. Bij dit onderzoek worden slechts verhuurders betrokken die:
a. op de eerste dag van het betrokken subsdiejaar in de betrokken gemeente 25 of meer woningen beheerden ten aanzien waarvan huursubsidie werd toegekend, en
b. als zij zijn genoemd in een mededeling als bedoeld in artikel 42, tweede lid: als de in die mededeling genoemde verhuurders als groep de huursubsidie-uitgavennorm overschrijden.“
Artikel 44:
„1. De verhuurder, bedoeld in artikel 43, die met betrekking tot de door hem in de gemeente verhuurde woningen waarvoor huursubsidie werd toegekend de huursubsidie-uitgavennorm heeft overschreden, is aan het Rijk een financiële bijdrage verschuldigd, gelijk aan het bedrag der overschrijding. Daarbij is bepalend het aantal gevallen dat bij Onze Minister bekend is op
1 januari na afloop van het subsidiejaar.
2. Bij algemene maatregel van bestuur:
a. kunnen gevallen worden aangewezen waarin, in afwijking van het eerste lid, geen of een lagere financiële bijdrage verschuldigd is;
b. kunnen regels worden gesteld omtrent de te volgen procedure en de te verstrekken gegevens om in aanmerking te komen voor geen of een lagere financiële bijdrage, en
c. kunnen nadere regels worden gesteld over de berekening van de verschuldigde financiële bijdrage.“
Artikel 45:
„Het verschuldigd zijn van de financiële bijdrage, alsmede de hoogte daarvan, worden bij beschikking door Onze Minister vastgesteld, uiterlijk vijf jaren na afloop van het subsidiejaar waarop de bijdrage betrekking heeft.“
Ter uitvoering van onder meer het bepaalde in artikel 44, tweede lid, HSW is bij Besluit van 25 juni 1997, Stb. 1997, 270, vastgesteld het Besluit prestatienormering huursubsidie (hierna: Besluit).
Artikel 4 van Pro het Besluit luidt als volgt:
„1. De bijdrage, bedoeld in artikel 44, eerste lid, van de wet, wordt op nihil gesteld als deze f. 5000,- of minder zou bedragen.
2. Onze Minister kan, als in een bepaald geval de onverkorte toepassing van artikel 44, eerste lid, van de wet, gelet op het belang dat de wet beoogt te beschermen, tot een onbillijkheid van overwegende aard zou leiden, afzien van toepassing van dat artikellid, dan wel een lagere bijdrage vaststellen dan voortvloeit uit toepassing van dat artikellid.“
Krachtens artikel 41 HSW Pro heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) bij besluit van 24 april 1998 (Stcrt. 1998, 81) de uitgavennorm voor het subsidiejaar 1998-1999 vastgesteld op 103,3 % (verder: de norm).
Eiseres heeft gesteld dat de huursubsidie-uitgavennorm nauwelijks is onderbouwd en niet valt te controleren. Aangevoerd is dat deze norm is gebaseerd op ramingen die betrekking hebben op niet door de verhuurder te beïnvloeden factoren, en niet op daadwerkelijke realisaties. Eiseres is van mening dat verhuurders in redelijkheid niet aan een dergelijke irreële norm kunnen worden gehouden.
Eiseres heeft er verder op gewezen dat St. Jozef eerst op 26 januari 1999 is geïnformeerd over de definitieve vaststelling van de gemiddelde huursubsidiebijdrage voor het tijdvak 1997-1998. De hoogte van de maximale huursubsidiebijdrage waarop St. Jozef zou moeten sturen werd derhalve pas bekend gemaakt op een tijdstip waarop ruim de helft van het huursubsidietijdvak reeds was verstreken. Dit is volgens eiseres in strijd met het bepaalde in artikel 41, vierde lid, HSW. Bovendien was het door het late tijdstip van bekendmaking voor St. Jozef vrijwel onmogelijk om nog beleid te gaan voeren ten einde overschrijding tegen te gaan.
Ten slotte heeft eiseres aangevoerd dat de normoverschrijding is veroorzaakt door de slechte financiële positie waarin St. Jozef destijds verkeerde. Deze positie noopte St. Jozef ertoe om een boven het landelijk gemiddelde gelegen huurverhoging door te voeren ten einde haar inkomsten te verhogen. Hiertoe is op dringend verzoek van het Ministerie van VROM en het Centraal Fonds Woningcorporaties overgegaan.
Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat St. Jozef de voor het subsidiejaar 1 juli 1998 – 1 juli 1999 geldende norm heeft overschreden. Gelet op het bepaalde in artikel 44, eerste lid, HSW brengt dit met zich dat de stichting van eiseres als rechtsopvolger van St. Jozef op grond van die bepaling in beginsel aan het Rijk een financiële bijdrage, gelijk aan het bedrag van de overschrijding, is verschuldigd.
Hetgeen eiseres heeft aangevoerd met betrekking tot de rechtsgeldigheid van de norm als zodanig kan naar het oordeel van de rechtbank niet reeds leiden tot de conclusie dat het bestreden besluit onrechtmatig is. Hiertoe wordt overwogen dat de stelling van eiseres dat de norm onvoldoende onderbouwd en oncontroleerbaar is feitelijke grondslag mist, nu in de toelichting bij het besluit van de Minister van VROM van 24 april 1998 waarbij de norm is vastgesteld, is vermeld op basis waarvan de hoogte van de norm is bepaald en is aangegeven waaraan de daarbij gehanteerde parameters zijn ontleend. De rechtbank kan eiseres reeds daarom niet volgen in genoemde stelling. Voorts is gesteld noch gebleken dat de norm tot stand is gekomen op een wijze die in strijd moet worden geacht met het doel en de strekking van artikel 41, tweede lid, HSW. Hierbij wijst de rechtbank op het feit dat in de toelichting op artikel 40 van Pro het voorstel van wet houdende nieuwe regels over het verstrekken van huursubsidie, waarin aanvankelijk de thans in artikel 41 HSW Pro neergelegde regeling in gelijke bewoordingen was opgenomen, de belangrijkste in aanmerking te nemen factoren zijn genoemd. Er is geen grond om aan te nemen dat op deze factoren geen of onvoldoende acht is geslagen bij genoemd besluit van de Minister van VROM van 24 april 1998.
Naar aanleiding van hetgeen eiseres heeft aangevoerd met betrekking tot de toepassing van artikel 41, vierde lid, HSW overweegt de rechtbank verder als volgt.
Ter zitting is gebleken dat verweerder artikel 41, vierde lid, HSW aldus toepast dat de daarin genoemde informatieverplichting voor de Minister van VROM niet slechts geldt ten opzichte van gemeenten, maar eveneens voor verhuurders. Nu in het wettelijk systeem van prestatienormering de verantwoordelijkheid tot handhaving van de huursubsidie-uitgavennorm niet alleen bij gemeenten maar ook bij verhuurders is gelegd, acht de rechtbank dit geen onjuiste wetstoepassing.Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat de brief van de Directeur-Generaal van de Volkshuisvesting aan St. Jozef van 26 januari 1999 in dit kader moet worden geplaatst. In die brief is St. Jozef geïnformeerd over de definitieve resultaten met betrekking tot de uitgavennorm in het kader van de prestatienormering huursubsidie over het subsidiejaar 1997 – 1998. Blijkens deze brief is dit gedaan ten einde St. Jozef op basis van deze resultaten in staat te stellen te berekenen wat de maximum gemiddelde bijdrage mag zijn in het subsidiejaar 1998-1999.
Gelet op de datering van deze op het subsidiejaar 1998-1999 betrekking hebbende brief stelt de rechtbank vast dat hiermee niet is voldaan aan de ingevolge artikel 41, vierde lid, HSW geldende eis dat de daarin bedoelde bekendmaking met betrekking tot genoemd subsidiejaar uiterlijk vóór 1 januari 1999 had moeten plaatsvinden. Dit is door verweerder ter zitting ook erkend. Daarbij heeft verweerder er op gewezen dat de geldende uiterlijke bekendmakingsdatum in de praktijk onhaalbaar is gebleken om administratief-technische redenen in verband met de beschikbaarheid van bepaalde voor de bekendmaking van belang zijnde gegevens.
Het feit dat verweerder in dit geval heeft gehandeld in strijd met genoemde wettelijke bepaling leidt de rechtbank niet tot het oordeel dat het bestreden besluit zou moeten worden vernietigd. Hiertoe overweegt de rechtbank dat zij eiseres niet kan volgen in haar betoog dat St. Jozef door de te late bekendmaking als bedoeld in artikel 41, vierde lid, HSW nauwelijks meer kon sturen op de voor deze verhuurder uit de voor het subsidejaar 1998-1999 geldende norm voortvloeiende verplichtingen. Nu de voor dat jaar geldende norm in overeenstemming met het bepaalde in artikel 41, eerste lid, HSW vóór 1 mei 1998 was vastgesteld, vermag de rechtbank niet in te zien dat St. Jozef niet op de uit deze norm voor haar als verhuurder voor het subsidiejaar 1 juli 1998 – 1 juli 1999 voortvloeiende verplichtingen kon anticiperen op basis van eigen gegevens ten aanzien van haar huursubsidie-ontvangende huurders.
De rechtbank stelt verder vast dat eiseres in bezwaar een beroep heeft gedaan op de anti-hardheidsbepaling van artikel 4 van Pro het Besluit. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit echter op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een uitzonderlijk geval waarin toepassing van die bepaling op grond van het door hem ter zake gevoerde beleid is aangewezen.
Naar aanleiding hiervan heeft de rechtbank zich de vraag gesteld of het opleggen van een bijdrage op grond van artikel 44 HSW Pro moet worden aangemerkt als een punitieve sanctie. Het antwoord op die vraag is immers bepalend voor de intensiteit van de rechterlijke toetsing van het bestreden besluit. Indien de gestelde vraag bevestigend moet worden beantwoord kan de rechtbank, gelet op het bepaalde in artikel 3:4, tweede lid, Awb en de ter zake daarvan gevestigde jurisprudentie, niet volstaan met de beantwoording van de vraag of bij de toepassing van artikel 4 van Pro het Besluit door verweerder sprake is van een zodanige onevenwichtigheid van de afweging van de betrokken belangen, dat moet worden gezegd dat verweerder niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen, maar dient de rechtbank artikel 3:4 Awb Pro aldus toe te passen dat zij beoordeelt of evenredigheid bestaat tussen de ernst van de verweten overtreding en de zwaarte van de opgelegde sanctie. Hierbij wijst de rechtbank op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 juni 1996, gepubliceerd in JB 1996/172.
Bepalend voor de beantwoording van de vraag of sprake is van het opleggen van een punitieve sanctie acht de rechtbank of de maatregel bestraffend en preventief beoogt te werken. Dit criterium is ontleend aan de rechtspraak van het Europees Hof voor de bescherming van de Rechten van de Mens ter zake van de toepassing van artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden.
De rechtbank is van oordeel dat het opleggen van een bijdrage op grond van artikel 44 moet Pro worden aangemerkt als een punitieve, immers op bestraffing en preventie gerichte sanctie. Daarbij is van belang dat de verhuurder zelf geen huursubsidie ontvangt. De verhuurder staat immers buiten de uit hoofde van huursubsidieverstrekking krachtens de HSW bestaande rechtsbetrekking tussen verweerder en een huursubsidieontvangende huurder. Het opleggen van een bijdrage als hier in geding kan derhalve niet worden beschouwd als een verrekening van ten onrechte door de verhuurder genoten financieel voordeel of enige andere in een subsidierelatie wortelende nadeelcompensatie van verweerder door de verhuurder. Door het opleggen van de eigen bijdrage wordt een verhuurder financieel nadeel en daarmee leed berokkend in de vorm van de verplichting tot betaling van een geldsom aan verweerder als reactie op overschrijding van de huursubsidie-uitgavennorm. Dit rechtvaardigt naar het oordeel van de rechtbank de conclusie dat sprake is van een op bestraffing gerichte sanctie. Uit de aard van het in de HSW neergelegde stelsel van prestatienormering, waarbij de verantwoordelijkheid voor de naleving van de huursubsidie-uitgavennorm bij verhuurder (en gemeenten) is gelegd met het oog op de beheersing van de huursubsidie-uitgaven, volgt naar het oordeel van de rechtbank voorts dat het opleggen van een bijdrage als reactie op overschrijding van de norm op preventie is gericht. Het opleggen van deze bijdrage houdt immers een financiële prikkel voor de verhuurder in om de geldende huursubsidienorm na te leven.
Overigens verdient nog opmerking dat de in geding zijnde sanctie in de memorie van antwoord van de Regering aan de Eerste Kamer der Staten-Generaal en door de Staatssecretaris van VROM tijdens de beraadslagingen over het wetsvoorstel in Eerste Kamer is aangeduid met de term boete (Zie Eerste Kamer 25090, nr.197b, p.6 en Eerste Kamer 26-1213).
Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank dient te beoordelen of de door verweerder opgelegde sanctie onevenredig is met de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan eiseres als rechtsopvolger van St. Jozef kan worden verweten.
Bij deze beoordeling heeft de rechtbank tot uitgangspunt genomen dat het opleggen van de in geding zijnde sanctie een uitvloeisel is van de door de wetgever in het stelsel van prestatienormering aan verhuurders (en gemeenten) toebedachte verantwoordelijkheid voor de beheersing van de huursubsidie-uitgaven. Aan deze verantwoordelijkheid heeft de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis ten grondslag gelegd dat verhuurders (en gemeenten) door middel van het woningtoewijzings- en verhuurbeleid invloed kunnen uitoefenen op de gemiddelde huursubsidiebijdrage in een gemeente. Gelet op deze verantwoordelijkheid kan de verhuurder er naar het oordeel van de rechtbank in beginsel ten volle een verwijt van worden gemaakt indien hij de geldende huursubsidie-uitgavennorm heeft overtreden. Dit is slechts anders indien sprake is van bijkomende feiten en omstandigheden op grond waarvan aannemelijk is dat de overschrijding van genoemde norm niet of in verminderde mate aan de verhuurder is te wijten. Van dergelijke feiten en omstandigheden is de rechtbank in het voorliggende geval echter niet gebleken. Zoals hiervoor reeds in een ander verband is overwogen, vermag de rechtbank niet in te zien dat St. Jozef niet tijdig op de uit de voor het subsidiejaar 1998-1999 geldende norm anticiperend kon sturen. Hetgeen eiseres heeft aangevoerd met betrekking tot de in artikel 41, vierde lid, HSW bedoelde bekendmaking, levert derhalve geen grond op voor de conclusie dat de overschrijding van de norm niet of in mindere mate aan eiseres kan worden verweten. Hetgeen eiseres heeft aangevoerd met betrekking tot de financiële positie van St. Jozef kan evenmin tot die conclusie leiden. Eiseres heeft weliswaar gesteld dat destijds door geraadpleegde instanties zoals verweerders ministerie en het Centraal Fonds woningcorporaties aan St. Jozef zou zijn geadviseerd tot doorvoering van een bovengemiddelde huurverhoging, maar voor de juistheid van deze stelling heeft eiseres geen (begin van) bewijs geleverd. De rechtbank acht deze stelling derhalve niet aannemelijk. Nu de overschrijding van de norm ten volle aan eiseres kan worden verweten, ziet de rechtbank, gelet op de ernst van de gedraging zoals binnen het kader van het wettelijk stelsel van prestatienormering met overschrijding van de norm is gegeven, geen grond voor het oordeel dat de aan eiseres opgelegde boete onevenredig is in vorengenoemde zin.
Gelet op het vorenstaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Van omstandigheden op grond waarvan een van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten, is de rechtbank niet gebleken.
Beslissing
De Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep ongegrond.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mrs. S.C. Stuldreher, P.A. Koppen en E.J.M. Heijs en in het openbaar uitgesproken op 1 oktober 2001, in tegenwoordigheid van de griffier.
Voor eensluidend afschrift,
de griffier van de Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
Verzonden op: