Uitspraak
Rechtbank te 's-Gravenhage
nevenzittingsplaats Alkmaar
meervoudige kamer
reg. nr.: AWB 00/76752 VRWET
inzake: A, geboren op [...] 1962, van Irakese nationaliteit, wonende te B, eiseres,
gemachtigde: mr. M.E.Th. Hogervorst, advocaat te Maastricht,
tegen: de Staatssecretaris van Justitie, verweerder,
gemachtigde: mr. M.A. de Leeuw, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van verweerders ministerie.
I. PROCESVERLOOP
1. Bij besluit van 19 juni 1998 heeft verweerder aan eiseres een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (vvtv) verleend met ingang van 17 oktober 1997, geldig tot 18 oktober 1998. Deze vergunning is laatstelijk verlengd tot 18 oktober 1999. Op 12 oktober 1999 heeft eiseres bij de korpschef van politieregiokorps Limburg-Zuid te Maastricht verzocht om verlenging van de geldigheidsduur van de aan haar verleende vvtv. Bij besluit van 8 november 1999, aan eiseres in persoon uitgereikt op 6 december 1999, heeft verweerder de aanvraag niet ingewilligd. Bij bezwaarschrift van 29 december 1999 heeft eiseres tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Het bezwaar is bij besluit van 20 november 2000 ongegrond verklaard.
2. Bij beroepschrift van 14 december 2000 heeft eiseres tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. De gronden van het beroep zijn ingediend bij brief van 24 januari 2001. Op 18 december 2001 zijn op de zaak betrekking hebbende stukken van verweerder ter griffie ontvangen. Er is geen verweerschrift ontvangen.
3. Bij brief van 24 april 2002 heeft verweerder verzocht om uitstel van de zitting van 22 mei 2002, aangezien hij zich nog beraadde over de eventuele beleidsconsequenties van een recent ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken over de mogelijke aanpassing van de modaliteiten inzake terugkeer van Irakese asielzoekers, daar waar het de KDP betrof. Bij brief van 8 mei 2002 heeft de rechtbank verweerder meegedeeld geen aanleiding te zien aan het verzoek te voldoen.
4. Bij brief van 15 mei 2002 heeft de rechtbank verweerder op grond van artikel 8:45, eerste lid, Awb verzocht uiterlijk 21 mei 2002 het ambtsbericht waaraan in de brief d.d. 24 april 2002 van verweerder werd gerefereerd over te leggen. Verweerder heeft de rechtbank meegedeeld niet bereid te zijn het betreffende ambtsbericht over te leggen, aangezien dit nog niet openbaar was gemaakt.
5. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 mei 2002. Eiseres is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn voornoemde gemachtigde. Gelijktijdig zijn ter zitting behandeld het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening onder de nummers AWB 01/16461 en 01/16453, gericht tegen de beslissing op bezwaar van 26 maart 2001, waarbij eiseres toelating als vluchteling en de verlening van een vergunning tot verblijf is geweigerd. In deze zaken werd heden eveneens uitspraak gedaan.
II. FEITEN
1. In dit geding gaat de rechtbank uit van de volgende feiten. Eiseres is geboren in Kirkuk, welke plaats gelegen is in het gebied dat verweerder aanduidt als Centraal-Irak.
III. STANDPUNTEN PARTIJEN
1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres niet in aanmerking komt voor een voorwaardelijke vergunning tot verblijf. In de brief van 20 november 1998 van de Staatssecretaris van Justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer (TK 1998-1999, 19637, nr. 395) is kenbaar gemaakt dat Irakese asielzoekers niet langer in aanmerking komen voor een voorwaardelijke vergunning tot verblijf. De Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken van deze rechtbank heeft in haar uitspraken van 13 september 1999 en 20 maart 2000 geoordeeld dat deze beleidswijziging de rechterlijke toets kan doorstaan.
2. Eiseres is van mening dat de besluitvorming van verweerder onzorgvuldig is, aangezien haar aanspraak op een voorwaardelijke vergunning tot verblijf gelijktijdig met haar aanspraken op toelating als vluchteling en een vergunning tot verblijf beoordeeld had moeten worden. Het bezwaarschrift tegen de weigering van toelating als vluchteling en verlening van een vergunning tot verblijf stond ten tijde van de bestreden beschikking nog open.
Voorts is eiseres ten onrechte een vestigingsalternatief in Noord-Irak tegengeworpen.
3. Ter zitting is verweerder gevraagd zich uit te laten over zijn brief van 21 mei 2002, waarin de Tweede Kamer is geïnformeerd dat met onmiddellijke ingang voor rechtmatig verwijderbare asielzoekers afkomstig uit Centraal-Irak een vertrekmoratorium wordt ingesteld, alsmede van het bij deze brief openbaar gemaakte ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken van 9 april 2002 inzake de terugkeer van afgewezen asielzoekers naar Irak. Gevraagd is welke gevolgen deze nieuwe informatie in de ogen van verweerder diende te hebben voor de beoordeling van het onderhavige beroep. Verweerder heeft hierover geen standpunt in willen nemen, en zich gerefereerd aan het oordeel van de rechtbank.
IV. OVERWEGINGEN
1. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
2. Op grond van artikel 83 Vw Pro 2000 houdt de rechtbank bij de beoordeling van het beroep rekening met feiten en omstandigheden die na het nemen van het bestreden besluit zijn opgekomen, tenzij de goede procesorde zich daartegen verzet of de afdoening van de zaak daardoor ontoelaatbaar wordt vertraagd. De rechtbank acht de hiervoor genoemde brief d.d. 21 mei 2002 van verweerder, alsmede het ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken d.d. 9 april 2002 van belang voor de beoordeling van het onderhavige beroep. Nu niet is gebleken dat de goede procesorde zich hiertegen verzet of de afdoening van de zaak hierdoor ontoelaatbaar wordt vertraagd, zal de rechtbank deze informatie bij de beoordeling van het beroep betrekken.
3. Gelet hierop zal de rechtbank het bestreden besluit toetsen aan het thans geldend recht. Ofschoon dat niet uitdrukkelijk in artikel 83 Vw Pro 2000 is bepaald, strekt de ex-nunctoetsing, vervat in dat artikel, zich uit over het toepasselijke recht. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat met dit artikel is beoogd herhaalde asielaanvragen te voorkomen. Nu de na het bestreden besluit opgekomen feiten en omstandigheden, indien artikel 83 Vw Pro 2000 geen toepassing vindt, bij een herhaalde aanvraag beoordeeld moeten worden naar het dan geldende recht, dient de rechtbank bij toepassing van dat artikel dezelfde maatstaf aan te leggen.
4. Ter toetsing ligt voor of verweerder de vvtv van eiseres terecht niet heeft verlengd. Aangezien het bestreden besluit zal worden getoetst aan het thans geldend recht, zal de rechtbank beoordelen of verweerder eiseres (verlenging van) een verblijfsvergunning op grond van artikel 29, eerste lid, sub d, Vw 2000 heeft mogen weigeren.
5. Ingevolge artikel 29, eerste lid, sub d, Vw 2000 kan een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 Vw Pro 2000, voor zover hier van belang, worden verleend aan de vreemdeling voor wie terugkeer naar het land van herkomst naar het oordeel van de Minister van Justitie van bijzondere hardheid zou zijn in verband met de algehele situatie aldaar.
6. Artikel 3.106 Vb 2000 luidt, voor zover hier van belang:
"De indicatoren die in ieder geval zullen worden betrokken in de beoordeling of er sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 29, eerste lid, onder d, van de Wet zijn:
a. de aard van het geweld in het land van herkomst, met name de ernst van de schendingen van de mensenrechten en het oorlogsrecht, de mate van willekeur, de mate waarin het geweld voorkomt en de mate van geografische spreiding van het geweld;
b. (...);
c. (...)."
Zoals in de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 8 november 2001 (JV 2002/12) is bepaald fungeert het binnenlands beschermingsalternatief "als element in de beoordeling of sprake is van een zodanige situatie in het land van herkomst, dat terugkeer naar dat land van onevenredige hardheid zou zijn; een element dat derhalve deelt in de categoriale aard van die beoordeling".
7. Ter beoordeling staat derhalve de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat aan de categorie asielzoekers waartoe eiseres behoort, en daarmee aan eiseres, wegens het bestaan van een binnenlands verblijfsalternatief geen categoriale bescherming toekomt. De rechtbank stelt voorop dat verweerder terzake een ruime beoordelingsmarge toekomt, waarvan de aanwending de toetsing in rechte slechts dan niet kan doorstaan, indien verweerder bij de afweging van alle daarvoor in aanmerking komende belangen en gegeven de feitelijke grondslag er van, niet in redelijkheid tot zijn beoordeling heeft kunnen komen. Het besluit tot (handhaving van de) weigering categoriale bescherming te verlenen dient evenwel te berusten op een deugdelijke motivering.
8. De rechtbank merkt op dat zij in het navolgende de term "verblijfsalternatief" gebruikt voor het alternatief dat wordt tegengeworpen bij de beoordeling of iemand in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000. Daartoe wordt onder meer verwezen naar de brief van verweerder van 1 juni 2001 (TK 2000-2001, 19 637, nr. 588), alsmede naar voornoemde uitspraak van de ABRS.
Voor de volledigheid merkt de rechtbank voorts op dat de term "vluchtalternatief" wordt gebruikt in het kader van de beoordeling van vluchtelingschap (artikel 29, aanhef en onder a, van de Vw 2000) en de term "vestigingsalternatief" in het kader van de beoordeling van artikel 3 EVRM Pro (artikel 29, aanhef en onder b, van de Vw 2000).
De rechtbank gebruikt als overkoepelende term voor alle alternatieven samen de term "beschermingsalternatief".
9. Verweerder heeft in zijn brief van 20 november 1998 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer (TK 1998-1999, 19 637, nr. 395) geconcludeerd dat een vvtv-beleid voor Irakese asielzoekers niet langer noodzakelijk is. In deze brief is, voor zover hier van belang, gesteld:
"In het licht van de brief aan Uw Kamer over de vvtv-indicatoren (TK 1997-1998, 19 637, nr. 308) is er, gelet op de algehele situatie in Noord-Irak zoals hierboven beschreven, geen aanleiding meer om Iraakse asielzoekers nog langer in aanmerking te laten komen voor een voorwaardelijke vergunning tot verblijf. (...).Irakezen die niet in aanmerking komen voor toelating als vluchteling of verlening van een vergunning tot verblijf om klemmende redenen van humanitaire aard, kunnen, gelet op de inhoud van het ambtsbericht van de minister van Buitenlandse Zaken, terugkeren naar Noord-Irak."
10. Bij uitspraak van 8 november 2001 (nr. 200104464/1) heeft de ABRS geoordeeld dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ten aanzien van Centraal-Irakese asielzoekers geen categoriaal beschermingsbeleid is geïndiceerd, aangezien aan hen een binnenlands verblijfsalternatief in Noord-Irak kan worden tegengeworpen.
11. Zoals hiervoor reeds aan de orde is gekomen heeft verweerder de Tweede Kamer bij brief van 21 mei 2002 geïnformeerd dat met onmiddellijke ingang voor rechtmatig verwijderbare asielzoekers afkomstig uit Centraal-Irak, een vertrekmoratorium wordt ingesteld. Daarbij heeft verweerder te kennen gegeven het begrip "afkomstig uit Centraal-Irak" te definiëren als "geboren in Centraal-Irak". Verweerder heeft dit besluit gebaseerd op een ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken van 9 april 2002 inzake de terugkeer van afgewezen asielzoekers naar Irak. Dit ambtsbericht bevat, voor zover hier van belang, de volgende passages:
"(...)
In november 2001 hebben KDP- en PUK-vertegenwoordigers te Ankara desgevraagd aangegeven positief te staan tegenover vrijwillige terugkeer van uitgeprocedeerde Irakese asielzoekers vanuit Nederland naar de gebieden in Noord-Irak onder hun controle. Ten opzichte van november is het standpunt van de PUK ongewijzigd gebleven; recentelijk kreeg het Ministerie van Buitenlandse Zaken aanwijzingen dat het standpunt van de KDP/KRG nader zou zijn bepaald. Op 20 maart jl. werd met de KDP/KRG in Ankara daarom overleg over de modaliteiten van terugkeer gevoerd. Op basis van dit overleg is hieronder het standpunt van de KDP/KRG terzake geformuleerd. Volledigheidshalve is vervolgens ook het standpunt van de PUK weergegeven.
Standpunt KDP/KRG
(...)
C. Voor alle op basis van vrijwilligheid terugkerende Irakese asielzoekers vindt een justitiële- en/of veiligheidscontrole plaats. Met het oog hierop dienen de volgende persoonsgegevens twee tot drie weken voorafgaande aan vertrek door IOM-Nederland aan de KRG-vertegenwoordiging te Brussel te worden voorgelegd:
-volledige naam (d.w.z. voornaam, namen van vader en grootvader, en familie- of stamnaam);
-volledige naam van de moeder;
-geboortedatum en geboorteplaats;
-beroep, werkgever en werklocatie vóór vertrek uit Irak;
-volledige adresgegevens vóór vertrek uit Irak;
-naam en adres van een naastverwante woonachtig in Noord-Irak/Iraaks Koerdistan;
-geschreven verklaring van vrijwilligheid van terugkeer.
Op basis van deze persoonsgegevens wordt op individuele basis beslist over al dan niet toelating van de terugkerende asielzoekers. De toetsing is niet gebaseerd op religieuze, linguïstische of etnische gronden.
(...)
Uitgeprocedeerde asielzoekers afkomstig uit Centraal- en/of zuid-Irak worden niet toegelaten tot KDP/KRG-gebied en kunnen evenmin terugkeren naar Centraal- en/of Zuid-Irak via KDP/KRG-gebied.
D. Afgewezen Irakese asielzoekers die in PUK-gebied hebben gewoond en diegenen die naar PUK-gebied willen reizen op vrijwillige basis, zullen door de autoriteiten van de KDP/KRG worden toegelaten om door KDP/KRG-gebied naar PUK-gebied te reizen. Ook voor hen geldt dat een justitiële- en/of veiligheidscontrole plaatsvindt. Voor hen geldt evenzeer dat tijdig persoonsgegevens aan de KRG-vertegenwoordiger te Brussel dienen te worden voorgelegd.
De KDP/KRG behoudt zich het recht voor naar PUK-gebied doorreizende Irakese asielzoekers tegen wie na de justitiële- en/of veiligheidscontrole door de KDP/KRG-autoriteiten bezwaren blijken te bestaan, toestemming voor een dergelijke transit te weigeren.
Naast bovengenoemde terugkeermodaliteiten, gaf de KDP/KRG aan dat van deportatie van teruggekeerde of terugkerende Irakese asielzoekers van KDP/KRG-gebied naar Centraal-Irak geen sprake is.
(...)
Standpunt PUK"
(...)
C. Persoonsgegevens van de terugkerende asielzoekers dienen voor vertrek aan de PUK te worden doorgegeven. De PUK laat, wanneer het vrijwillige terugkeer betreft, alle afgewezen Irakese asielzoekers in PUK-gebied toe. De PUK zal geen verantwoordelijkheid nemen voor het levensonderhoud van de teruggekeerde asielzoekers.
(...)."
12. Bovengenoemde brief van verweerder van 21 mei 2002 bevat, voor zover hier van belang, de volgende passages:
"(...)
Op basis van de informatie in het ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken van 9 april jl. heeft eind april overleg plaatsgevonden met de betrokken partijen. Dit heeft niet geleid tot een wijziging in het standpunt van de betrokken partijen ten aanzien van de terugkeer van asielzoekers afkomstig uit Centraal-Irak zoals hierboven en in bedoeld ambtsbericht weergegeven. Daarom heeft het Kabinet besloten, op basis van artikel 45 vierde Pro lid van de Vreemdelingenwet 2000, om met onmiddellijke ingang voor rechtmatig verwijderbare asielzoekers afkomstig uit Centraal-Irak, een vertrekmoratorium in te stellen. Het begrip "afkomstig uit Centraal-Irak" wordt in het licht van dit vertrekmoratorium gedefinieerd als "geboren in Centraal-Irak".
(...)
De duur van het ingestelde vertrekmoratorium zal afhangen van de uitkomst van besprekingen die de komende zes weken samen met het Ministerie van Buitenlandse Zaken zullen worden gevoerd met de betreffende partijen voor wat betreft de toegang tot het KDP/KRG-gebied en het nader onderzoek dat zal worden gedaan naar de modaliteiten van terugkeer naar PUK-gebied. Ik verwacht binnen twee maanden uw Kamer nader te kunnen informeren over de voortgang van deze besprekingen. Dit betekent dat ik uw Kamer nog voor het zomerreces nader zal kunnen berichten.
(...)
Bij deze beslissing heeft het kabinet meegewogen dat de wijziging van het standpunt van de KDP/KRG niet alleen geldt ten aanzien van terugkeerders vanuit Nederland, maar algemene gelding heeft."
13. In eerdergenoemde brief van 21 mei 2002 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de nu ontstane situatie geen enkele relatie heeft met de (veiligheids-)situatie in Noord-Irak en dat geen aanleiding bestaat het toelatingsbeleid ten aanzien van asielzoekers uit Centraal-Irak te wijzigen.
14. De rechtbank acht deze beoordeling zonder nadere motivering niet inzichtelijk. Gelet op de hiervoor genoemde informatie rijst de vraag of voor asielzoekers afkomstig uit Centraal-Irak nog een binnenlands verblijfsalternatief kan worden aangenomen in Noord-Irak. Blijkens genoemd ambtsbericht is toelating tot KDP-/KRG-gebied immers niet meer aan de orde. Toelating tot PUK-gebied is volgens het ambtsbericht nog immer gewaarborgd. Uit het ambtsbericht blijkt echter onvoldoende op welke wijze dit gebied toegankelijk is. Daarbij is van belang dat blijkens het ambtsbericht weliswaar afgewezen asielzoekers die op vrijwillige basis naar PUK-gebied willen reizen door de autoriteiten van de KDP/KRG worden toegelaten om naar dit gebied te reizen, maar ten aanzien van deze personen wel een justitiële- en/of veiligheidscontrole plaatsvindt. Onvoldoende duidelijk is wat deze controle ten aanzien van Centraal-Irakese asielzoekers inhoudt. Derhalve bestaat niet alleen gerede twijfel of het PUK-gebied bereikbaar is voor Centraal-Irakese asielzoekers, maar tevens of hun veiligheid bij terugkeer is gewaarborgd, welke factoren beide van belang zijn bij de beoordeling van het binnenlands verblijfsalternatief.
15. Verweerder heeft in het ambtsbericht aanleiding gezien een vertrekmoratorium in te stellen voor Centraal-Irakese asielzoekers. Verweerder heeft echter niet kenbaar gemaakt wat voor hem hiertoe redengevend was. Voor zover verweerder van oordeel mocht zijn dat op basis van het ambtsbericht moet worden aangenomen dat van Centraal-Irakese asielzoekers niet kan worden gevergd naar Noord-Irak te reizen, hetzij naar PUK-, hetzij naar KDP-/KRG-gebied, rijst de vraag waarom verweerder niet heeft besloten opnieuw een categoriaal beschermingsbeleid te voeren voor Centraal-Irakese asielzoekers. Voor zover verweerder van oordeel mocht zijn dat van Centraal-Irakese asielzoekers nog steeds kan worden gevergd naar PUK-gebied te reizen, rijst de vraag waarom het vertrekmoratorium is ingesteld.
16. Gelet op deze onduidelijkheid bestaat gerede twijfel omtrent de feitelijke grondslag van verweerders beoordeling dat aan asielzoekers afkomstig uit Centraal-Irak een binnenlands verblijfsalternatief kan worden tegengeworpen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gezien de open gebleven vragen, noch in eerdergenoemde brief van 21 mei 2002, noch ter zitting, voldoende heeft gemotiveerd dat hij in redelijkheid zijn beoordeling, en daarmee het bestreden besluit, heeft kunnen handhaven.
17. Nu eiseres is geboren in Centraal-Irak, en derhalve gelet op bovengenoemde brief van verweerder van 21 mei 2002 afkomstig is uit Centraal-Irak, is onvoldoende gemotiveerd waarom haar een binnenlands verblijfsalternatief kan worden tegengeworpen. Het bestreden besluit berust derhalve op een onvoldoende draagkrachtige motivering, en kan niet in stand blijven.
18. Het bestreden besluit komt derhalve voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb. Verweerder zal worden opgedragen een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van deze uitspraak.
19. De rechtbank ziet aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening op de voet van artikel 8:72 vijfde Pro lid Awb, zoals gewijzigd per 1 april 2002 bij de Eerste Evaluatiewet Awb (Stb. 2002, 53), als in het dictum vermeld.
20. Gelet op het voorgaande is er aanleiding om verweerder als in het ongelijk gestelde partij te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn begroot op € 644 ,-- euro als kosten van verleende rechtsbijstand.
21. Op grond van het bepaalde in artikel 8:74 Awb Pro wijst de rechtbank de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiseres betaalde griffierecht.
IV. BESLISSING
De rechtbank
1. verklaart het beroep gegrond;
2. vernietigt het bestreden besluit;
3. bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
4. verbiedt verweerder eiseres uit Nederland te verwijderen zolang niet opnieuw op het bezwaarschrift is beslist;
5. veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op € 644,-- euro (zegge: zeshonderd en vierenveertig euro), te betalen door de Staat der Nederlanden aan de griffier;
6. wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiseres betaalde griffierecht ad € 102,10 (zegge: honderdtwee euro en tien eurocent).
Deze uitspraak is gedaan door mr. O.L.H.W.I. Korte, voorzitter, mr. M. Lolkema en mr. A.J. Dondorp, leden van de meervoudige kamer, en uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2002, door voornoemde voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. R. Heringa, griffier.
Afschrift verzonden op: 29 augustus 2002
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep open.