Uitspraak
Raad van State 200104464/1.
Datum uitspraak: 8 november 2001
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Staatssecretaris van Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de president van de arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 31 augustus 2001 in het geding tussen:
[verzoeker]
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 augustus 2001 heeft appellant (hierna: de staatssecretaris) een aanvraag van [verzoeker] (hierna: de vreemdeling) om hem een verblijfsvergunning asiel te verlenen afgewezen. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 31 augustus 2001, verzonden op die dag, heeft de president van de arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem (hierna: de president), het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 7 september 2001, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij faxbericht van 16 september 2001 heeft mr. J. Wollenstein, advocaat te Castricum, namens de vreemdeling een reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 oktober 2001, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat te
's-Gravenhage en de vreemdeling, vertegenwoordigd door
mr. L. Vellenga-van Nieuwkerk, advocaat te Alkmaar, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Grief II klaagt dat de president ten onrechte heeft overwogen dat de AC-procedure zich niet leent voor beantwoording van de vraag of de staatssecretaris het banden-criterium kan loslaten bij de vraag of Noord-Irak als vestigingsalternatief kan gelden voor asielzoekers uit Centraal-Irak, die behoren tot de groep van de syrisch-orthodoxe christenen.
2.1.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 27 augustus 2001 in zaak nr. 200103491/1), kunnen asielaanvragen in de AC-procedure worden afgewezen, indien het daartoe strekkende besluit op zorgvuldige wijze binnen 48 uur kan worden genomen. Zulke besluiten worden gebaseerd op het bepaalde bij en krachtens de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) en het ter uitvoering van die regels gevoerde beleid.
2.1.2. De aan het bij de president bestreden besluit ten grondslag liggende beslissing dat van asielzoekers afkomstig uit Centraal-Irak, die geen aanspraak kunnen maken op een verblijfsvergunning, als bedoeld in artikel 28 van Pro de Vw 2000, op de in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a tot en met c van die wet neergelegde gronden, kan worden gevergd dat ze terugkeren naar hun land van herkomst, omdat ze in elk geval kunnen verblijven in Noord-Irak, ook indien ze geen familie-, politieke of gemeenschapsbanden hebben met dat gebied, is, anders dan de president heeft overwogen, niet genomen in de AC-procedure, doch bij een vanwege de staatssecretaris vastgestelde beleidsnotitie van 23 mei 2001 (TK 2000-2001, 19 637, nr. 588), die vervolgens voorwerp is geweest van overleg met de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Na de vaststelling kon het daarin neergelegde beleid de grondslag vormen voor besluiten op individuele asielaanvragen, die, indien de zaak zich daarvoor overigens leent, kunnen worden afgewezen in de AC-procedure.
2.1.3. De staatssecretaris draagt de verantwoordelijkheid voor de beleidsvorming op grond van de Vw 2000 en kan het eenmaal vastgestelde beleid voeren, ook als de rechter zich over de rechtmatigheid ervan nog niet heeft uitgelaten. In zoverre het aan een besluit ten grondslag liggend beleid in rechte wordt aangevochten, zal de rechtbank daarover aan de hand van de tegen dat besluit voorgedragen beroepsgronden een oordeel moeten geven.
2.1.4. De conclusie is dat de grief doel treft. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De overige tegen die uitspraak aangevoerde grieven behoeven derhalve geen bespreking.
2.2. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling vervolgens het bij de president bestreden besluit beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden.
2.2.1. Deze strekken, onder verwijzing naar onder meer een uitspraak van de rechtbank te 's-Gravenhage van 20 maart 2000 (gepubliceerd in JV 2000/83), ten betoge dat de onder 2.1.2 bedoelde beleidsbeslissing, waarop het bestreden besluit is gebaseerd, in zoverre deze strekt tot onthouding aan de vreemdeling van een verblijfsvergunning op de in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 neergelegde grond, de rechterlijke toets niet kan doorstaan.
Daartoe is aangevoerd dat die beslissing in het licht van voormelde uitspraak een kenbare en deugdelijke motivering ontbeert en voorts dat de staatssecretaris niet in redelijkheid tot die beslissing heeft kunnen komen, omdat het hem niet vrijstaat, wat betreft de kwaliteit van het aan asielzoekers tegengeworpen binnenlands beschermingsalternatief, onderscheid te maken tussen enerzijds Iraakse asielzoekers die in beginsel aanspraak zouden kunnen maken op een verblijfsvergunning op de in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a tot en met c van de Vw 2000 bedoelde gronden, waarbij de internationale ontwikkelingen met betrekking tot het binnenlands vluchtalternatief richtinggevend zijn en waartoe wordt bezien of sprake is van banden met Noord-Irak en anderzijds Iraakse asielzoekers die slechts aanspraak zouden kunnen maken op een verblijfsvergunning, als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d van de Vw 2000, ten aanzien van wie de aanwezigheid van zodanige banden niet van belang wordt geacht.
2.2.2. Dienaangaande overweegt de Afdeling als volgt.
2.2.3. Het bepaalde in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 vindt zijn voorgeschiedenis in het op basis van artikel 12b van de Vreemdelingenwet, die gold tot 1 april 2001, ontwikkelde beleid inzake de verlening van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf, waaromtrent op
18 december 1997 een brief aan de Tweede Kamer is gezonden
(TK 1997-1998, 19 637, nr. 308), de zogeheten vvtv-indicatorenbrief.
Uit deze brief en de nadere aan de Tweede Kamer toegezonden nota's blijkt dat de staatssecretaris steeds een onderscheid heeft gemaakt tussen enerzijds individuele gronden voor asielverlening, als thans neergelegd in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a tot en met c van de Vw 2000, voor de invulling waarvan de internationale verplichtingen, als neergelegd in het Vluchtelingenverdrag en het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, richtinggevend zijn en anderzijds de uitsluitend aan het nationale recht ontleende grond, als thans neergelegd in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d van de Vw 2000, waarop een verblijfsvergunning, los van de individuele situatie waarin een asielzoeker zich bevindt, wordt verleend wegens de algemene situatie in het land van herkomst.
2.2.4. De tekst van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d van de Vw 2000 stelt buiten twijfel dat de vraag of een asielzoeker op die grond voor toelating in aanmerking komt, moet worden beantwoord aan de hand van een beoordeling van de algemene situatie in het land van herkomst. Terzake daarvan komt de staatssecretaris een ruime beoordelingsmarge toe, waarvan de aanwending de toetsing in rechte slechts dan niet kan doorstaan, indien de staatssecretaris bij afweging van alle daarvoor in aanmerking komende belangen en gegeven de feitelijke grondslag ervan, niet in redelijkheid tot een bepaalde beoordeling heeft kunnen komen.
2.2.5. Voorts heeft de staatssecretaris zich steeds op het standpunt gesteld dat, indien in het land van herkomst sprake is van ernstig en willekeurig menselijk geweld, betekenis toekomt aan de mate van geografische spreiding van dat geweld en dat derhalve bij de weging van die factor ten volle rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid van een binnenlands beschermingsalternatief (zie voormelde vvtv-indicatorenbrief, p. 8). Hieruit vloeit voort dat het binnenlands beschermingsalternatief niet wordt tegengeworpen aan een individuele asielzoeker die in beginsel in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning asiel, zoals bij de verlening van verblijfsvergunningen op de in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a tot en met c van de Vw 2000 bedoelde gronden, maar fungeert als element in de beoordeling of sprake is van een zodanige situatie in het land van herkomst, dat terugkeer naar dat land van onevenredige hardheid zou zijn; een element dat derhalve deelt in de categoriale aard van die beoordeling.
Het onderscheid dat aldus bij de toepassing van het leerstuk van het binnenlands beschermingsalternatief wordt gemaakt, sluit aan op de individuele, dan wel categoriale aard van de betrokken asielgronden, waarop de toepassing betrekking heeft. Dit onderscheid vindt aldus grondslag in de wet. Niet kan voorts worden geoordeeld dat de staatssecretaris bij afweging van alle daarvoor in aanmerking komende belangen niet in redelijkheid tot het maken van dit onderscheid heeft kunnen komen, of dat het om andere redenen rechtens niet aanvaardbaar is.
2.3. Het bestreden besluit is gebaseerd op het in het op dat moment geldende Tussentijds Bericht Vreemdelingencirculaire 2001/17 en thans in de Vreemdelingencirculaire 2000 in deel C8, hoofdstuk "Beoordeling van asielaanvragen van personen van Iraakse nationaliteit", paragrafen 4.2 en 8.1, geformuleerde beleid, volgens hetwelk asielzoekers uit Noord en Centraal-Irak, die niet op individuele gronden in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning asiel, geen aanspraak kunnen maken op een verblijfsvergunning, als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000, ook niet indien de betrokken asielzoekers geen banden onderhouden met Noord-Irak.
Blijkens het vorenoverwogene, kan dit beleid de toetsing in rechte doorstaan, tenzij het niet zou berusten op genoegzaam onderzoek naar de algemene situatie in Noord-Irak of op grond van de beschikbare informatie moet worden geoordeeld dat de staatssecretaris zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat terugkeer naar, dan wel verblijf in, Noord-Irak niet van bijzondere hardheid is in verband met de algemene situatie aldaar.
2.3.1. Voor de beoordeling van de feitelijke situatie ter plaatse heeft de staatssecretaris zich gebaseerd op ambtsberichten van de Minister van Buitenlandse Zaken inzake Noord-Irak, in het bijzonder die van 12 april 2000 en 11 april 2001. Vervolgens heeft de staatssecretaris de in die berichten vermelde bevindingen getoetst aan de maatstaven, neergelegd in artikel 3.106 van het Vreemdelingenbesluit 2000 en de notitie over het beleid van categoriale bescherming van 23 mei 2001 (TK 2000-2001, 19 637, nr. 588), in het bijzonder aan de maatstaf of sprake is van een, naar plaatselijke maatstaven gemeten, categoriaal humanitaire noodsituatie, dat wil zeggen of in zijn algemeenheid een categoriaal risico voor lijf en leden bestaat ten gevolge van de algemene humanitaire situatie.
2.3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van
12 oktober 2001 in zaak nr. 200103977/1), kan een ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken omtrent de situatie in een land worden aangemerkt als een deskundigenadvies aan de staatssecretaris ten behoeve van de uitoefening van diens bevoegdheden. Daartoe dient het op een onpartijdige, objectieve en inzichtelijke wijze informatie te verschaffen, onder aanduiding - voor zover mogelijk en verantwoord - van de bronnen, waaraan deze is ontleend. Indien aan deze eisen is voldaan, mag de staatssecretaris bij de besluitvorming op asielaanvragen van de juistheid van die informatie uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan.
2.3.3. Niet gebleken is dat hieraan niet wordt voldaan wat betreft de voormelde ambtsberichten. Wat betreft de vraag of sprake is van een humanitaire noodsituatie, is in het ambtsbericht van 11 april 2001 (pag. 104 e.v.) onder meer het volgende te lezen:
Voedsel
De voedselvoorziening is mede dankzij de programma's en projecten van VN-organisaties en ngo's (non- gouvernementele organisaties) ook voor idp's (internally displaced persons) voldoende te noemen. Dit werd onder meer bevestigd door KDP-premier Nechirvan Barzani bij de presentatie van het jaarrapport van zijn regering in januari 2001: "(...) every single citizen in Kurdistan received his adequate share of food under the Program (...)". Het WFP (World Food Programme) meldde in februari 2001: "[The] food need [of the internally displaced persons] is fully met through the WFP safety food basket net. Hence, we can say that WFP feeds all 800.000 IDP's in Northern Iraq."
Onderdak
Veel ontheemden zijn in Noord-Irak ondergebracht in oude scholen, fabrieken en hotels, verlaten kazernes en forten, barakken, noodwoningen en tenten. Internationale organisaties hebben in de afgelopen jaren echter op verschillende plaatsen in Noord-Irak nieuwe onderkomens gebouwd om ontheemden beter onderdak te bieden. Zo heeft onder meer de koepelorganisatie voor Nederlandse ngo's in Noord-Irak, Dutch Consortium, huisvestingsprojecten opgezet. Ook de prominent in Noord-Irak aanwezige Zweedse organisatie Qandil is op dit gebied actief. UNCHS/Habitat is verantwoordelijk voor soortgelijke activiteiten in het kader van de 'Settlements Rehabilitation component' van het 'oil for food'-programma. De grote toename van beschikbare fondsen uit het Olie-voor-Voedsel-programma heeft in de afgelopen periode voor een hausse aan nieuwe bouwprojecten gezorgd. Op het terrein van onderdak kon derhalve in de afgelopen periode een substantiële vooruitgang worden geboekt. Er zouden in Noord-Irak thans nog nauwelijks idp's in tenten zijn ondergebracht.
Gezondheidszorg
Ontheemden hebben net als de lokale bevolking in toenemende mate toegang tot de gezondheidszorg. De meeste medicijnen zijn verkrijgbaar en voor ontheemden kosteloos. Idp's zijn voornamelijk aangewezen op de openbare ziekenhuizen. Privé-klinieken e.d. zijn voor de meesten niet of moeilijk betaalbaar.".
2.3.4. Er bestaat geen grond om te oordelen dat de staatssecretaris zich op basis van deze informatie niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in Noord-Irak geen sprake is van een humanitaire noodsituatie in vorenbedoelde zin. Nu evenmin gebleken is dat de situatie in Noord-Irak, als beschreven in voormelde ambtsberichten, niet voldoet aan de overige maatstaven, neergelegd in artikel 3.106 van het Vreemdelingenbesluit 2000 en de voormelde notitie over het beleid van categoriale bescherming van 23 mei 2001, bestaat evenmin grond om te oordelen dat de staatssecretaris niet in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat terugkeer naar, dan wel verblijf in, Noord-Irak niet in verband met de algemene situatie aldaar van bijzondere hardheid is.
2.4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, nu de voorgedragen beroepsgronden geen aanleiding geven voor een ander oordeel, het beroep ongegrond verklaren.
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de president van de arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 31 augustus 2001 in zaak nr. AWB 01/41016 en 01/41019;
III. verklaart het bij de arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, Voorzitter, en
mr. B. van Wagtendonk en mr. M. Vlasblom, Leden,
in tegenwoordigheid van mr. H.W. Groeneweg, ambtenaar van Staat.
w.g. Loeb w.g. Groeneweg
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 november 2001
32-359.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,