Uitspraak
Rechtbank te 's-Gravenhage
zittinghoudende te Amsterdam
meervoudige kamer vreemdelingenzaken
reg. nr.: AWB 04/25345 BEPTDN
inzake: A, geboren op [...] 1974, burger van de (voormalige) Federale Republiek Joegoslavië, wonende te B, eiser,
gemachtigde: mr. V.W.J.M. Kuit, advocaat te Amsterdam,
tegen: de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, verweerder,
gemachtigde: mr. C.E. McLean-Laurman, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het ministerie van Justitie.
I. PROCESVERLOOP
1. Op 3 september 2003 heeft eiser verweerder verzocht om op grond van de zogenoemde Eenmalige Regeling, subsidiair om met toepassing van zijn inherente afwijkingsbevoegdheid, hem in verband met schrijnende humanitaire omstandigheden een verblijfsvergunning te verlenen. Bij brief van 4 november 2003 heeft verweerder eiser meegedeeld dat, nu de beslissing in rechte vaststaat, verweerder geen ruimte aanwezig acht om de zaak opnieuw te beoordelen. Hiertegen heeft eiser op 2 december 2003 gemotiveerd bezwaar gemaakt. Het bezwaar is bij besluit van 11 mei 2004 (kennelijk) niet-ontvankelijk verklaard.
2. Bij beroepschrift van 1 juni 2004 heeft eiser tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. De gronden van het beroep zijn ingediend bij brief van 6 juli 2004. Op 23 juli 2004 zijn de op de zaak betrekking hebbende stukken van verweerder ter griffie ontvangen. In het verweerschrift van 24 september 2004 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep.
3. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 oktober 2004. Eiser is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. I.D. Michel, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het ministerie van Justitie.
4. Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst en bepaald dat het onderzoek ter zitting wordt hervat op 14 oktober 2004.
5. Het onderzoek ter zitting is hervat op 14 oktober 2004. Eiser is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn voornoemde gemachtigde.
II. FEITEN
1. In dit geding gaat de rechtbank uit van de volgende feiten.
2. Eiser heeft op 26 maart 1998 aanvragen ingediend om toelating als vluchteling en om verlening van een vergunning tot verblijf. Deze procedure is geëindigd met de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, van 25 maart 2003 (AWB 01/19248 OVERIO), waarbij het (uiteindelijk) tegen de afwijzing van verweerder ingediende beroep ongegrond is verklaard.
3. Bij brief van 8 juni 2004 heeft eiser verzocht tot het treffen van een voorlopige voorziening die ertoe stekt de uitzetting te verbieden totdat op het onderhavige beroep is beslist. Vanwege zijn voorgenomen uitzetting heeft eiser de rechtbank op 21 september 2004 verzocht om spoedige behandeling van het verzoek dan wel de uitzetting te verbieden totdat op het verzoek zal zijn beslist. Het verzoek is ter zitting behandeld op 1 oktober 2004. Bij uitspraak van de voorzieningenrechter van 1 oktober 2004 (AWB 04/26386 BEPTDN) is het verzoek toegewezen, in die zin dat verweerder wordt verboden eiser uit Nederland te (doen) verwijderen zolang niet op zijn beroep, geregistreerd onder AWB 04/25345 BEPTDN, is beslist.
III. OVERWEGINGEN
1. Aan de orde is de vraag of verweerder het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
2. In dat kader ziet de rechtbank zich geplaatst voor de vraag of de brief van verweerder van 4 november 2003 is aan te merken als een appellabel besluit.
3. Verweerder heeft zich te dien aanzien onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 16 januari 2004 (JV 2004/84) op het standpunt gesteld dat de brief van eiser van 3 september 2003 niet is aan te merken als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Het antwoord van verweerder van 4 november 2003 op eisers brief is dan ook niet aan te merken als een besluit waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend.
4. Eiser heeft zich, onder verwijzing naar diverse uitspraken van deze rechtbank, op het standpunt gesteld dat zijn brief van 3 september 2003 wel degelijk is aan te merken als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De brief van verweerder van 4 november 2003 valt derhalve aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb.
5. Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Artikel 1:3, tweede lid, van de Awb bepaalt dat onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
Het derde lid van artikel 1:3 van Pro de Awb bepaalt dat onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
6. Ingevolge artikel 13 van Pro de Vw 2000 wordt een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning slechts ingewilligd indien met de aanwezigheid van de vreemdeling een wezenlijk Nederlands belang is gediend, dan wel indien internationale verplichtingen of klemmende redenen van humanitaire aard daartoe nopen.
7. Op grond van artikel 14, tweede lid, van de Vw 2000 wordt een verblijfsvergunning als bedoeld in dat artikel verleend onder beperkingen, verband houdende met het doel waarvoor het verblijf is toegestaan. Aan de vergunning kunnen voorschriften worden verbonden. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de beperkingen en voorschriften.
8. Bij brief van 3 september 2003 is namens eiser een beroep gedaan op de Eenmalige Regeling c.q. het specifiek pardon, gezien verweerders brief van 29 augustus 2003 aan de Tweede Kamer (kenmerk 5235205/03/DVB). Subsidiair is namens eiser een verzoek ingediend tot het gebruik van de inherente afwijkingsbevoegdheid voor schrijnende gevallen. Daarbij wordt met nadruk gewezen op het gestelde in de brief van de voormalige minister Nawijn aan mevrouw T. Wijn van Vluchtelingenwerk Nederland van 18 april 2003 (kenmerk HKUIT03-1905). Voorts zijn omstandigheden betreffende eisers situatie genoemd.
9.1. Op 14 januari 2003 heeft de voormalige minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie in zijn toespraak tijdens een landelijke manifestatie van Vluchtelingenwerk Nederland onder meer verklaard dat hij ten aanzien van de problematiek van uitgeprocedeerde asielzoekers in schrijnende gevallen zal ingrijpen en zijn discretionaire bevoegdheid zal gebruiken. Voorts heeft het Kabinet twee moties aanvaard, te weten de motie Varela, betreffende verweerders discretionaire bevoegdheid (motie van 18 februari 2003, TK 2002-2003, 19 637, nr. 723) en de motie Van Vroonhoven-Kok, betreffende verweerders inherente afwijkingsbevoegdheid (motie van 18 februari 2003, TK 2002-2003, 19 637, nr. 724).
9.2. In zijn brief van 18 april 2003 aan Vluchtelingenwerk Nederland (kenmerk HKUIT03-1905) heeft de minister vervolgens onder meer het volgende meegedeeld:
“Ad 2. “14-1”brieven en de motie Van Vroonhoven-Kok (CDA)
Op 14 januari 2003 heeft de Minister uitgesproken dat hij in “schrijnende gevallen” gebruik wenst te maken van zijn inherente afwijkingsbevoegdheid. Hierop heeft de Tweede Kamer een door kamerlid Van Vroonhoven-Kok (CDA) ingediende motie aangenomen, welke inhoudt dat de Minister zijn inherente afwijkingsbevoegdheid (tot het verlenen van een vergunning tot verblijf) gebruikt ten aanzien van een aantal asielzoekers dat al langere tijd in Nederland verblijft en waarbij sprake is van schrijnende humanitaire aspecten. Het kabinet heeft de motie Van Vroonhoven-Kok gezien als een ondersteuning van het door het kabinet gevoerde beleid. De duur van de “langere tijd” van verblijf in Nederland is niet gespecificeerd. Wèl is een voorwaarde dat de vreemdelingen die onder de werking van deze motie wensen te vallen, een brief hebben gestuurd aan de Minister waarin zij een beroep doen op diens inherente afwijkingsbevoegdheid, of zich hierop in andere bewoordingen beroepen. (...)”
9.3. Voorts heeft verweerder een eenmalige regeling opgesteld voor een beperkte groep asielzoekers, die vanwege inactiviteit van de overheid langer dan vijf jaar in één procedure zijn. In zijn brief van 29 augustus 2003 aan de Tweede Kamer (TK 2002-2003, 19 637, nr. 754) is verweerder ingegaan op de criteria die gelden voor de eenmalige regeling. De Eenmalige Regeling is vastgelegd in het Tussentijds Bericht Vreemdelingencirculaire (TBV) 2003/38 en gepubliceerd in de Staatscourant van 3 oktober 2003, nr. 191. Deze regeling, die ook ziet op eventueel gebruik van de inherente afwijkingsbevoegdheid in de zin van artikel 4:84 van Pro de Awb, heeft slechts betrekking op asielzoekers die in afwachting zijn van het onherroepelijke oordeel over hun (eerste) asielaanvraag. Blijkens de toelichting van verweerder in een brief aan de Tweede Kamer van 15 september 2003 (TK 2002-2003, 19 637, nr. 758) kan de inherente afwijkingsbevoegdheid geen soelaas bieden voor uitgeprocedeerde asielzoekers.
9.4. In het debat in de Tweede Kamer op 23 september 2003 (Handelingen 2003-2004, 23 september 2003, TK 4, p. 4-191) heeft verweerder het volgende verklaard:
“ (...) In een individueel geval kan ik alsnog besluiten om toestemming te verlenen om in het verblijf in Nederland te berusten. Daarbij maak ik dan gebruik van een discretionaire bevoegdheid in individuele gevallen. In het spraakgebruik wordt dat vaak de “schrijnende gevallen” genoemd. Het gaat dus niet, zoals bij de inherente afwijkingsbevoegdheid, om afwijking van de reeds bestaande beleidsregel. Mijn discretionaire bevoegdheid zou daarom in individuele gevallen ook toe te passen zijn op uitgeprocedeerden. Ik zeg dan ook toe dat ik van mijn discretionaire bevoegdheid gebruik zal maken indien zich onder uitgeprocedeerde asielzoekers personen in schrijnende situaties bevinden (...).”
9.5. Een verblijfsvergunning die verweerder op grond van zijn discretionaire bevoegdheid verleent, kan naar het oordeel van de rechtbank uitsluitend zijn gebaseerd op artikel 3.4, derde lid, van het Vreemdelingenbesluit (Vb) 2000, nu er geen andere bepaling bestaat op grond waarvan de minister bevoegd is een verblijfsvergunning te verlenen onder een beperking, die niet in het Vb 2000 is geregeld. Ook de minister heeft zijn discretionaire bevoegdheid aldus opgevat en heeft in dit kader, zo blijkt uit de vierentwintigste wijziging van het Voorschrift Vreemdelingen 2000, vreemdelingen de mogelijkheid geboden om een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd op grond van artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000 te doen. Niet in geschil is dat deze verblijfsvergunningen worden verleend onder de beperking “bijzonder onvoorzien geval”.
10. De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder in het bestreden besluit en in het verweerschrift slechts een standpunt heeft ingenomen ten aanzien van de vraag of eisers (subsidiaire) verzoek aan verweerder om gebruikmaking van zijn inherente afwijkingsbevoegdheid kan worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De rechtbank zal zich derhalve allereerst daarover uitlaten. In dat kader is de rechtbank van oordeel dat eiser in zijn brief van 3 september 2003 – in het licht van wat op dat moment in het kader van verweerders toezeggingen ten aanzien van “schrijnende gevallen” speelde – op adequate wijze kenbaar heeft gemaakt wat hij de minister verzoekt. Eiser heeft daarbij bovendien voldaan aan de voorwaarden die verweerder blijkens zijn (hiervoor deels geciteerde) brief van 18 april 2003 heeft gesteld aan vreemdelingen die onder de werking van de motie Van Vroonhoven-Kok wensen te vallen. De rechtbank wijst daartoe op de onder III.8 (zakelijk) weergegeven inhoud van het verzoek van eiser. Nu eiser in zijn brief van 3 september 2003 uitdrukkelijk heeft verwezen naar verweerders brief van 18 april 2003 aan Vluchtelingenwerk Nederland, had het voor verweerder duidelijk kunnen en daarom moeten zijn dat eiser een beroep deed op de discretionaire bevoegdheid, bedoeld in artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000. Het betreft derhalve een verzoek om een bepaald, naar strekking concreet geduid besluit te nemen. De vergelijking met de uitspraak van de AbRS van 16 januari 2004 gaat derhalve in ieder geval in zoverre niet op. Uit het voorgaande volgt dan ook dat eisers verzoek is aan te merken als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb.
11. De brief van verweerder van 4 november 2003, die strekt tot afwijzing van de aanvraag, is mitsdien, anders dan verweerder in het bestreden besluit heeft geoordeeld, aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, van de Awb, waartegen bezwaar open stond.
12. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit een draagkrachtige motivering ontbeert en is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Nu verweerder het bezwaar op onjuiste gronden niet-ontvankelijk heeft geacht, heeft bovendien geen heroverweging van het primaire besluit plaatsgevonden als bedoeld in artikel 7:11, eerste lid, van de Awb.
13. Ten aanzien van het beroep van eiser op de Eenmalige Regeling overweegt de rechtbank het volgende. In bezwaar heeft eiser (onder meer) aangevoerd dat de schriftelijke mededeling dat een vreemdeling niet voldoet aan de criteria van de Eenmalige Regeling (weergegeven in TBV 2003/38) wel degelijk een besluit is. Daarnaast heeft eiser gemotiveerd aangevoerd dat letterlijke toepassing van de beleidsregel vervat in TBV 2003/38 in dit geval leidt tot onevenredig nadeel. In het bestreden besluit is verweerder op deze bezwaren niet ingegaan. Derhalve is ook om die reden geen sprake van heroverweging van het primaire besluit op grondslag van het bezwaar, als bedoeld in artikel 7:11, eerste lid, van de Awb.
14. Met betrekking tot eisers beroep op de hoorplicht overweegt de rechtbank als volgt. Nu verweerder het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft geacht, heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is. Verweerder kon dan ook niet op grond van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb van het horen van eiser afzien. Derhalve is sprake van schending van artikel 7:2, eerste lid, van de Awb.
15. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de artikelen 7:2, eerste lid, 7:11, eerste lid en 7:12, eerste lid, van de Awb. Derhalve zal het beroep gegrond worden verklaard, het bestreden besluit worden vernietigd wegens strijd met de wet en bepaald worden dat verweerder binnen tien weken een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak.
16. Gelet op het voorgaande is er aanleiding om verweerder als in het ongelijk gestelde partij te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 805,-- als kosten van verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting; waarde per punt € 322,--, wegingsfactor 1).
17. Op grond van het bepaalde in artikel 8:74 van Pro de Awb wijst de rechtbank de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiser betaalde griffierecht.
IV. BESLISSING
De rechtbank
1. verklaart het beroep gegrond;
2. vernietigt het bestreden besluit;
3. bepaalt dat verweerder binnen tien weken een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
4. veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op € 805,-- (zegge: achthonderd vijf euro), te betalen door de Staat der Nederlanden aan de griffier;
5. wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiser betaalde griffierecht ad € 136,-- (zegge: honderd zesendertig euro).
Gewezen door mr. C. Klomp, voorzitter en mrs. J.C. Boeree en H.B. van Gijn, rechters, in tegenwoordigheid van mr. A.M.L. Huys, griffier, en openbaar gemaakt op: 7 december 2004
De griffier, De voorzitter,
Afschrift verzonden op: 7 december 2004
Conc: AH
Coll:
Bp: -
D: B
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (adres: Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC 's-Gravenhage). Ingevolge artikel 69, eerste lid, van de Vw 2000 bedraagt de termijn voor het instellen van hoger beroep vier weken. Naast de vereisten waaraan het beroepschrift moet voldoen op grond van artikel 6:5 van Pro de Awb (zoals het overleggen van een afschrift van deze uitspraak) dient het beroepschrift ingevolge artikel 85, eerste lid, van de Vw 2000 een of meer grieven te bevatten. Artikel 6:6 van Pro de Awb (herstel verzuim) is niet van toepassing.