Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
zittinghoudende te Amsterdam
meervoudige kamer vreemdelingenzaken
reg. nr.: AWB 06/42074
V-nr: 912.021.0461, 912.021.0920 en 912.021.0925
inzake:
[eiseres sub 1], geboren op [geboortedatum] 1970, eiseres sub 1, mede ten behoeve van haar twee minderjarige kinderen,
en haar pleegdochters [eiseres sub 2] en [eiseres sub 3], beiden geboren op [geboortedatum] 1980, eiseressen sub 2 en 3,
allen van Ethiopische nationaliteit en wonende te [woonplaats], samen: eiseressen,
gemachtigde: mr. N.J.A. Hennipman-Karelse, advocaat te Utrecht,
tegen:
de Staatssecretaris van Justitie, voorheen de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, verweerder,
gemachtigde: mr. C. Brand, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie.
I. PROCESVERLOOP
1. Op 23 augustus 2004 hebben eiseressen verzocht om vergoeding van de door hen geleden schade als gevolg van, naar gesteld, onrechtmatig handelen of nalaten van verweerder. Bij besluiten van 26 februari 2005 en 24 augustus 2005 heeft verweerder deze aanvraag afgewezen. Bij bezwaarschriften van 8 april 2005 respectievelijk 4 oktober 2005 hebben eiseressen tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. De bezwaren zijn bij besluit van 3 augustus 2006 ongegrond verklaard.
2. Bij beroepschrift van 30 augustus 2006 hebben eiseressen tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. De gronden van het beroep zijn ingediend bij brief van 27 september 2006. Op 24 oktober en 16 november 2006 zijn de op de zaken betrekking hebbende stukken van verweerder ter griffie ontvangen. In het verweerschrift van 24 november 2006 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep.
3. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 november 2006. Eiseressen zijn aldaar vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn voornoemde gemachtigde. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
4. Bij beslissing van 20 april 2007 heeft de rechtbank het onderzoek heropend teneinde partijen in de gelegenheid te stellen te reageren op het arrest van de Hoge Raad van 13 april 2007 (C06/081HR, LJN: AZ8751). Eiseressen hebben bij brief van 4 mei 2007 hun reactie gegeven en verweerder de zijne bij brief van 23 mei 2007. Partijen hebben de rechtbank toestemming verleend om zonder nadere zitting uitspraak te doen. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
II. VOOR HET GEDING RELEVANTE GEGEVENS
1. Bij besluit van 16 november 2001 is de echtgenoot van eiseres sub 1 in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd asiel op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000.
2. Eiseressen hebben verzocht om afgifte van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) teneinde hier te lande een aanvraag om verlening van een afgeleide verblijfsgunning voor bepaalde tijd asiel in te kunnen dienen. Bij brief van 30 mei 2002 heeft de Visadienst bericht geen bezwaar te hebben tegen de afgifte van een mvv ten behoeve van eiseres sub 1 en haar twee minderjarige kinderen. Op 29 augustus 2002 is eiseres sub 1 met haar twee kinderen Nederland ingereisd. Op 23 oktober 2002 heeft zij, mede ten behoeve van haar kinderen, een aanvraag ingediend om verlening van een afgeleide verblijfsvergunning voor bepaalde tijd asiel. Bij besluit van 1 juni 2004 is deze aanvraag ingewilligd.
3. Bij brief van 19 maart 2003 heeft de Visadienst bericht geen bezwaar meer te hebben tegen de afgifte van een mvv ten behoeve van eiseressen sub 2 en 3. Op 8 mei 2003 zijn eiseressen sub 2 en 3 Nederland ingereisd. Op 28 augustus 2003 hebben zij een aanvraag ingediend om verlening van een afgeleide verblijfsvergunning voor bepaalde tijd asiel. Bij besluit van 1 juni 2004 is deze aanvraag ingewilligd.
4. Op 10 november 2004 zijn eiseressen in het bezit gesteld van een verblijfsdocument.
III. STANDPUNTEN VAN PARTIJEN
1. Eiseressen hebben verweerder verzocht om vergoeding van materiële en immateriële schade ontstaan door toerekenbaar onrechtmatig handelen van de zijde van verweerder. Verweerder heeft niet conform de wettelijke termijn binnen zes maanden beslist op hun aanvragen om verblijfsvergunningen. Verweerder heeft dit pas na twintig respectievelijk tien maanden gedaan. Als gevolg hiervan heeft het gezin in de periode gedurende welke beslissingen uitbleven, geen bijstandsuitkering voor een gezin kunnen genieten, maar moest het gezin rondkomen van de enkele bijstandsuitkering van de echtgenoot van eiseres sub 1. Daarnaast heeft eiseres sub 1 in die periode kosten gemaakt door de aanschaf van studieboeken voor haar minderjarige dochter. Ondanks herhaaldelijk verzoek heeft het Centraal orgaan Opvang Asielzoekers (COA) deze kosten niet willen vergoeden. Eiseressen hebben daarnaast spanning en stress ervaren door het uitblijven van beslissingen. Zij menen daarom ook in aanmerking te komen voor immateriële schadevergoeding. Tot slot hebben eiseressen verzocht om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand.
Ter zitting bij de rechtbank is namens eiseressen desgevraagd naar voren gebracht dat het verzoek om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand en het verzoek om immateriële schadevergoeding niet langer worden gehandhaafd.
2. Verweerder heeft in het bestreden besluit de afwijzing van het verzoek om vergoeding van schade gehandhaafd. Hoewel niet binnen zes maanden op de aanvragen van eiseressen is beslist en deze overschrijding van de termijn kan worden aangemerkt als toerekenbaar onrechtmatig overheidshandelen is verweerder van mening dat de geschonden norm er niet toe strekt de vermogensrechtelijke positie van eiseressen te beschermen.
3. Eiseressen hebben verweerders standpunt gemotiveerd bestreden.
IV. BEOORDELING VAN HET GESCHIL
Wettelijk en jurisprudentieel kader
1. In artikel 6:162, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) is bepaald dat hij die jegens een ander een onrechtmatige daad pleegt, welke hem kan worden toegerekend, verplicht is de schade die de ander dientengevolge lijdt, te vergoeden.
In het tweede lid van genoemd artikel is bepaald dat als onrechtmatige daad worden aangemerkt een inbreuk op een recht en een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht of met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, een en ander behoudens de aanwezigheid van een rechtvaardigingsgrond.
In het derde lid van genoemd artikel is bepaald dat een onrechtmatige daad aan de dader kan worden toegerekend, indien zij te wijten is aan zijn schuld of aan een oorzaak welke krachtens de wet of de in het verkeer geldende opvattingen voor zijn rekening komt.
2. Ingevolge artikel 6:163 van Pro het BW bestaat geen verplichting tot schadevergoeding wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden.
3. Artikel 4:13, eerste lid, van de Awb schrijft voor dat een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn.
4. Volgens artikel 42, eerste lid, van de Vw 2000 wordt op een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag een beschikking gegeven.
5. Voor de beantwoording van de vraag of verweerder gehouden is tot schadevergoeding in verband met het gestelde onrechtmatige handelen dient aansluiting te worden gezocht bij het civielrechtelijke aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht. Voor aansprakelijkheid op grond van onrechtmatige daad is vereist dat een daad van de overheid te kwalificeren is als onrechtmatig en deze de overheid is toe te rekenen. Voorts moet er sprake zijn van schade en moet er (voldoende) causaal verband bestaan tussen de schadeveroorzakende gebeurtenis en de geleden schade. Tot slot dient de geschonden norm ertoe te strekken het belang van de benadeelde te beschermen (relativiteitsvereiste).
Beoordeling van het geschil
6. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting stelt de rechtbank vast dat tussen partijen niet in geschil is dat verweerder niet binnen de wettelijke termijn van zes maanden op de aanvragen van eiseressen heeft beslist en daardoor en daarmee onrechtmatig jegens eiseressen heeft gehandeld. Evenmin is in geschil dat dit onrechtmatig handelen aan verweerder is toe te rekenen, dat sprake is van (enige) vermogensrechtelijke schade en dat deze schade verband houdt met het niet tijdig beslissen door verweerder. In geschil is uitsluitend de vraag of voldaan is aan het zogenoemde relativiteitsvereiste, dat wil zeggen, of de hier geschonden norm ertoe strekt de vermogensrechtelijke positie van eiseressen te beschermen.
7. Blijkens de Parlementaire Geschiedenis van artikel 4:13 van Pro de Awb gaat het niet om een termijn van orde, maar is bedoeld een rechtsplicht te scheppen voor het bestuursorgaan. Volgens diezelfde Parlementaire Geschiedenis zal uit de jurisprudentie moeten blijken of overschrijding van de wettelijke beslistermijn leidt tot een vordering tot schadevergoeding uit onrechtmatige daad. Daarbij is opgemerkt dat het vereiste dat schade moet zijn veroorzaakt, wel met zich mee brengt dat vast moet staan dat indien de beschikking op tijd zou zijn genomen, deze ook positief zou zijn geweest voor de aanvrager (MvT, Parl. Gesch. Awb I, p. 264). Uit dit laatste leidt de rechtbank af dat artikel 4:13 van Pro de Awb (ook) strekt tot bescherming van de aanvrager tegen de vertragingsschade die hij of zij lijdt doordat de voor hem of haar positieve beslissing te laat is genomen.
8. Artikel 42 van Pro de Vw 2000 is een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:13 van Pro de Awb. Tenzij van het tegendeel blijkt uit de bedoeling van de wetgever, moet worden aangenomen dat artikel 42 van Pro de Vw 2000 op dezelfde wijze als artikel 4:13 van Pro de Awb (ook) strekt tot bescherming van de aanvrager. Dit volgt uit de bedoeling van de wetgever om de Awb voor het gehele bestuursrecht te laten gelden en alleen daarvan uitdrukkelijk af te wijken in bijzondere wetten.
9. De Parlementaire Geschiedenis van artikel 42 van Pro de Vw 2000 wijst voor de betekenis van dit artikel terug naar zijn voorganger in de oude vreemdelingenwet, te weten artikel 15e van de Vw (oud), welk artikel van kracht was tot 1 april 2001. Artikel 15e van de Vw (oud) bepaalde dat een beschikking omtrent de inwilliging van een aanvraag om toelating dient te worden gegeven binnen de bij of krachtens deze wet bepaalde termijn, of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag. In de Memorie van Toelichting bij de wetswijziging waarvan artikel 15e deel uitmaakte (TK 1991-1992, 22735, nr. 3 en TK 1992-1993, 22735, nr. 11) is opgenomen dat in procedureel opzicht zoveel mogelijk is bedoeld aan te sluiten bij de Awb en dat afwijkingen van de Awb in de formele wettekst als zodanig worden aangeduid. De rechtbank stelt vast dat de tekst van artikel 15e niet vermeldt dat beoogd is af te wijken van de Awb.
10. Uit het voorgaande volgt dat artikel 42 van Pro de Vw 2000 volgens de bedoeling van de wetgever (ook) strekt tot bescherming van de materiële belangen van asielaanvragers in verband met schade geleden door een te late beslissing.
11.1 Aan het voorgaande kan het oordeel van de Hoge Raad in zijn arrest van 13 april 2007 (C06/081HR, LJN: AZ8751) niet afdoen. De geschonden norm die in de casus die in dat arrest aan de orde was is immers niet vergelijkbaar met de norm die in het onderhavige geval geschonden is. Een vergelijking tussen de twee geschonden normen gaat mank omdat het een vergelijking tussen twee verschillende grootheden zou inhouden.
11.2 In de casus die ten grondslag lag aan het arrest van de Hoge Raad was na een bezwaar- en beroepsprocedure gebleken dat verweerder de norm verkeerd had toegepast en dat eiseres alsnog als vluchteling moest worden toegelaten. Verweerder had in dat geval een materiële norm verkeerd toegepast. Bezwaar- en beroepsprocedures zijn ervoor bedoeld om verkeerde toepassing van een materiële norm te herstellen, hetgeen ook in dat geval is geschied. In de onderhavige casus is geen sprake van een materiële norm die verkeerd is toegepast, en waarin een bezwaar- en beroepsprocedure verandering kon brengen. Verweerder heeft namelijk wel een juiste beslissing genomen, maar heeft dit niet tijdig gedaan en daarmee een rechtsregel geschonden die voorschrijft dat beslissingen binnen een bepaalde termijn moeten worden genomen. Anders dan in de casus die ten grondslag lag aan het arrest van de Hoge Raad is in dit geval sprake van schending van een formele norm die bovendien niet voor tweeërlei uitleg vatbaar is. Dit terwijl vooraf, in het land van herkomst, reeds getoetst en vastgesteld was dat eiseressen in aanmerking kwamen voor afgeleide asielvergunningen en de gevraagde vergunningen alleen in zeer bijzondere omstandigheden niet zouden zijn verleend. De rechtsplicht om tijdig te beslissen op de aanvraag volgend uit artikel 42, eerste lid, van de Vw 2000 strekt in ieder geval in het hier aan de orde zijnde geval tot bescherming van de materiële belangen van de aanvrager in verband met schade geleden door een te late beslissing.
12. In dit geval is niet in geschil dat indien de beschikkingen op tijd waren genomen, deze ook inwilligend waren geweest.
13. Al het voorgaande leidt tot de slotsom dat verweerders standpunt dat niet voldaan is aan relativiteitsvereiste en eiseressen deswege geen recht op schadevergoeding hebben, geen stand kan houden. Dit standpunt moet geacht worden in strijd te zijn met artikel 6:163 van Pro het BW.
Het beroep zal dan ook gegrond worden verklaard en het bestreden besluit worden vernietigd.
14. Gelet op het voorgaande is er aanleiding om verweerder als de in het ongelijk gestelde partij te veroordelen in de kosten die eiseressen in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs hebben moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-- als kosten van verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt € 322,--, wegingsfactor 1).
15. Op grond van het bepaalde in artikel 8:74 van Pro de Awb wijst de recht¬bank de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter ver¬goeding van het door eiseressen betaalde griffierecht.
16. Met het oog op het nieuw door verweerder te nemen besluit geeft de rechtbank partijen nog de volgende aandachtspunten in overweging.
17.1 Zoals reeds overwogen in IV.6, is niet in geschil dat eiseressen enige vermogensrechtelijke schade hebben geleden. Eiseressen hebben hun vordering opgebouwd uit twee concrete schadeposten die kort samengevat kunnen worden aangeduid als 1) misgelopen gezinsbijstand en 2) schoolboeken. De gedingstukken inzake beide schadeposten roepen de hieronder genoemde vragen op, die door verweerder in samenspraak met eiseressen zullen moeten worden beantwoord in het kader van de nieuwe besluitvorming.
17.2 Ten aanzien van schadepost 1, misgelopen gezinsbijstand, zijn de volgende vragen gerezen.
De onder de gedingstukken aanwezige brief van de echtgenoot/vader van eiseressen aan de gemachtigde van 16 juni 2004 geeft aanleiding te veronderstellen dat door de echtgenoot/vader van eiseressen en door eiseressen zelf COA-leefgelden (wekelijkse bijdragen in de leefkosten van het COA) zijn ontvangen, althans dat er recht bestond op dergelijke bijdragen.
De exacte omvang van schadepost 1 zal in dat geval dienen te worden bepaald door het totale bedrag aan gezinsbijstandsuitkering dat zou zijn ontvangen in geval van tijdige beslissingen te verrekenen met de door alle leden van het gezin daadwerkelijk van het COA ontvangen bijdragen in de leefkosten. Teneinde de exacte omvang van schadepost 1 te kunnen bepalen dient dan ook te worden opgehelderd of, en zo ja, hoe lang, en tot welk totaalbedrag, bijdragen in de leefkosten van het COA zijn ontvangen, waarbij van belang is vast te stellen wanneer aan de echtgenoot van eiseres sub 1 een verblijfsvergunning is verleend en wanneer de opvang voor hem is geëindigd, zodat kan worden vastgesteld vanaf welk moment hij recht had op een bijstandsuitkering, alsmede per wanneer eiseressen het asielzoekerscentrum hebben verlaten.
17.3 Ten aanzien van schadepost 2 zijn de volgende vragen gerezen.
Kent het COA een regeling voor vergoeding van schoolboeken; met andere woorden, kunnen kosten gemaakt in verband met de aanschaf van schoolboeken worden vergoed als zijnde bijzondere kosten in de zin van Regeling verstrekkingen asielzoekers (Rva), of is/zijn er (een) andere regeling(en) op basis waarvan genoemde kosten kunnen worden vergoed?
Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, waarin was dan de reden gelegen voor de door eiseressen gestelde weigering door het COA om deze kosten te vergoeden?
Het door verweerder ingenomen standpunt ten aanzien van deze schadepost is dat eiseressen bij weigering door het COA om deze kosten te vergoeden bijzondere bijstand hadden kunnen en moeten vragen. In aanmerking genomen dat in beginsel rechtmatig verblijf is vereist om een beroep te kunnen doen op bijzondere bijstand, is de vraag gerezen in hoeverre dit standpunt reëel en houdbaar is.
V. BESLISSING
De rechtbank:
1. verklaart het beroep gegrond;
2. vernietigt het bestreden besluit;
3. draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen;
4. veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op € 644,-- (zegge: zeshonderd vierenveertig euro), te betalen door de Staat der Nederlanden aan eiseressen;
5. wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiseressen betaalde griffierecht ad € 141,-- (zegge: honderd een en veertig euro).
Deze uitspraak is gedaan op 4 maart 2008 door mr. H.J.M. Baldinger, voorzitter, mrs. O.L.H.W.I. Korte en G.S. Crince Le Roy, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.E. Kolk, griffier, en uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2008.
De voorzitter
De griffier is buiten staat deze uitspraak
te ondertekenen
Afschrift verzonden op:
Conc: MvK/OK/GCR/DB
Coll: JvdV
D: B
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (adres: Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC 's-Gravenhage). De termijn voor het instellen van hoger beroep bedraagt vier weken. Naast de vereisten waaraan het beroepschrift moet voldoen op grond van artikel 6:5 van Pro de Awb (zoals het overleggen van een afschrift van deze uitspraak) dient het beroepschrift ingevolge artikel 85, eerste lid, van de Vw 2000 een of meer grieven te bevatten. Artikel 6:6 van Pro de Awb (herstel verzuim) is niet van toepassing.