Uitspraak
RECHTBANK ‘S-GRAVENHAGE
nevenzittingsplaats Groningen, vreemdelingenkamer
Zaaknummer: Awb 05/25048
Uitspraak in het geschil tussen:
[vreemdeling],
geboren op [geboortedatum],
van Iraanse nationaliteit,
V-nummer: [V-nummer]
eiser,
gemachtigde: mr. U.H. Hansma, advocaat te Groningen,
en
DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE,
voorheen de Minister voorVreemdelingenzaken en Integratie,
(Immigratie-en Naturalisatiedienst),
te 's-Gravenhage,
verweerder,
gemachtigde: mr. G.J. Douma, ambtenaar ten departemente.
1. Ontstaan en loop van het geding
1.1. Op 22 september 2004 heeft eiser verweerder verzocht om vergoeding van door hem geleden schade als gevolg van, naar gesteld, onrechtmatig handelen of nalaten van verweerder. Bij besluit van 18 januari 2005 heeft verweerder het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
1.2. Eiser heeft daartegen op 15 februari 2005 op nader aan te voeren gronden bezwaar gemaakt. De gronden van bezwaar zijn op 7 maart 2005 ingediend. Bij besluit van 29 april 2005 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
1.3. Op 2 juni 2005 heeft eiser tegen het hiervoor genoemde besluit van verweerder op nader aan te voeren gronden beroep ingesteld bij de rechtbank. De gronden van beroep zijn ingediend op 24 juni 2005.
1.4. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank toegezonden. De griffier heeft de van verweerder ontvangen stukken aan eiser toegezonden en hem in de gelegenheid gesteld nadere gegevens te verstrekken. Bij brief van 24 augustus 2006 heeft de rechtbank eiser verzocht een specificatie van de gestelde schade in te zenden. Bij brief van 5 oktober 2006 heeft eiser een specificatie, met bijlagen, ingezonden. Op deze specificatie, met bijlagen, heeft verweerder desgevraagd bij brief van 18 oktober 2006 gereageerd.
1.5. Bij brief van 13 november 2007 heeft de rechtbank eiser verzocht een reactie in te dienen op de uitspraken van de Hoger Raad van 13 april 2007, JV 2007/322 en op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 20 juni 2007, JV 2007/348. Deze reactie heeft eiser bij brief van 30 november 2007 gegeven. Verweerder heeft desgevraagd op 20 december 2007 ook op dit schrijven van eiser gereageerd.
1.6. Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 7 maart 2008. Eiser is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen.
2. Rechtsoverwegingen
Ontvankelijkheid
2.1. Ingevolge artikel 6:7 Algemene Pro wet bestuursrecht bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift zes weken.
Ingevolge artikel 69 Vreemdelingenwet Pro (Vw) 2000 bedraagt in afwijking van artikel 6:7 Algemene Pro wet bestuursrecht de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift vier weken.
Ingevolge artikel 6:11 Algemene Pro wet bestuursrecht blijft ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
2.2. Eiser heeft het onderhavige beroep niet binnen vier weken na verzending van het besluit in bezwaar waartegen het beroep is gericht, ingediend, doch wel binnen zes weken nadien. Zoals ook in de uitspraak van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Maastricht van 18 april 2007 (LJN: BA3544) is geoordeeld, gaat de rechtbank er vanuit dat voor de beroepstermijn ten aanzien van een besluit als het onderhavige bepalend is de termijn van vier weken als neergelegd in artikel 69 Vw Pro 2000. De rechtbank acht hiertoe redengevend dat de bevoegdheid van deze rechtbank om van het onderhavige beroep tegen het aan de orde zijnde schadebesluit kennis te nemen, is gelegen in de omstandigheid dat op grond van de Vw 2000 tegen het schadeveroorzakende besluit, te weten de aanvankelijke weigering een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 14 Vw Pro 2000 te verlenen, beroep openstaat bij deze rechtbank (de zogenoemde processuele connexiteit). De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 mei 1997 (AB 1997/229). Nu de beroepstermijn ten aanzien van het schadeveroorzakende besluit zelf op grond van artikel 69 Vw Pro 2000 vier weken is, geldt deze termijn ook voor het beroep tegen het schadebesluit.
Door verweerder is echter onderaan het bestreden besluit een beroepstermijn vermeld van zes weken. Gezien deze mededeling en in aanmerking nemend dat er geen uitdrukkelijke beroepstermijn tegen schadebesluiten als de onderhavige in de wet is neergelegd, is de overschrijding van de termijn redelijkerwijs verschoonbaar.
Feiten
2.3. De rechtbank gaat uit van de navolgende feiten en omstandigheden.
2.4. Eiser is afkomstig uit Iran en verblijft sedert 1994 in Nederland. Eiser heeft verweerder (meermalen) verzocht om toelating als vluchteling, maar deze asielaanvragen zijn afgewezen. Een op 16 december 1999 door eiser ingediende aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning wegens tijdsverloop ingevolge TBV 1999/22, is door verweerder bij besluit van 30 januari 2002 afgewezen. Nadat het bezwaar hiertegen aanvankelijk bij besluit van 13 september 2002, ongegrond was verklaard, heeft verweerder bij besluit op bezwaar van 10 november 2003 eisers bezwaar alsnog gegrond verklaard en eiser met ingang van 16 december 1999 in aanmerking gebracht voor de gevraagde verblijfsvergunning met beperking “verblijf op grond van het driejarenbeleid inzake Iran TBV 1999/22”. Het bezwaar is gegrond verklaard omdat de weigering van de vergunning niet overeenkomstig Werkinstructie 215 was geweest aangezien alleen de voor de vreemdeling negatieve uitkomst van een individueel ambtsbericht in de asielprocedure mocht worden tegengeworpen als contra-expertise en in dit geval het ambtsbericht niet tijdens de asielprocedures van eiser is gevraagd.
2.5. In het kader van de afhandeling van vorengenoemde aanvraag heeft verweerder eiser verzocht om overlegging van het originele exemplaar van (onder meer) een opsporingsbevel van 18 oktober 1994, waarvan eiser in een eerdere procedure reeds de kopie had overgelegd. Bij brief van 2 maart 2000 heeft eisers gemachtigde de gevraagde stukken aan verweerder verstrekt en verzocht om teruggave na afhandeling van de aanvraag. Het originele opsporingsbevel is op verzoek van verweerder vanwege de Minister van Buitenlandse zaken onderzocht op authenticiteit. Blijkens een individueel ambtsbericht van deze Minister van 1 mei 2000 is het originele opsporingsbevel van 18 oktober 1994 niet authentiek bevonden. Deze uitkomst heeft geleid tot het afwijzende besluit van 30 januari 2002. In de daarop volgende beroepsprocedure heeft eisers gemachtigde verweerder bij brief van 2 oktober 2002 verzocht om teruggave van het originele opsporingsbevel, teneinde een contra-expertise te kunnen laten uitvoeren. Bij brief van 24 juli 2003 heeft verweerder aan eisers gemachtigde meegedeeld het betreffende document niet te kunnen verstrekken, daar het was zoekgeraakt.
Standpunten van partijen
2.6. Bij brief van 22 september 2004 is verweerder door eiser aansprakelijk gesteld voor de door eiser als gevolg van onrechtmatigheid aan de kant van verweerder geleden schade. Aan deze brief wordt hier het volgende ontleend:
“(…) Voor de goede orde wijs ik u voorts op het feit dat een ingediende klacht bij de Nationale Ombudsman, doorgestuurd aan de IND, gegrond is verklaard door uw dienst. Deze klacht had betrekking op een origineel document van betrokkene wat in het ongerede is geraakt bij uw dienst of bij Buitenlandse Zaken. Brieven hierover en verzoeken om toezending van het document in verband met een contra expertise bleven onbeantwoord.
(…)Het moge duidelijk zijn dat de beslissing op de aanvraag van betrokkene (kennelijk) onrechtmatig was. Betrokkene heeft hierdoor schade geleden, schade waarvoor hij de Minister, dan wel uw dienst aansprakelijk heeft gesteld. De schade bestaat hierin dat betrokkene (minimaal) recht zou hebben gehad op een bijstandsuitkering in de periode van 16 december 1999 tot en met 10 november 2003 als het juiste besluit zou zijn genomen.
Daarnaast heeft betrokkene al die tijd niet kunnen studeren en is er een verkering op de klippen gelopen mede in verband met de onduidelijke situatie waarin betrokkene zo lang heeft verkeerd. Tot slot is het zeer waarschijnlijk dat betrokkene werk zou hebben gehad, waaruit hij inkomen zou hebben gegenereerd. Diverse malen heeft betrokkene aanbiedingen gehad van potentiële werkgevers om betaald werk te gaan doen. Iedere keer moest hij hen en zichzelf teleurstellen. Laatstgenoemde schadeposten zijn lastig te onderbouwen. De gemiste bijstandsuitkering is evenwel evident.(…)”
Eisers gemachtige heeft in de brief van 22 september 2004 aan verweerder voorgehouden dat specificatie van de geleden schade zou volgen indien verweerder in een beslissing zijn standpunt zou hebben bepaald inzake schadeplichtigheid.
2.7. In het besluit tot afwijzing van het verzoek om schadevergoeding van 18 januari 2005 heeft verweerder overwogen dat het verzoek van eiser moest worden afgewezen omdat niet is voldaan aan de zogeheten relativiteitseis. De door verweerder geschonden norm strekte niet tot bescherming tegen inkomensschade, zoals eiser die stelt te hebben geleden. Volgens verweerder is de geschonden norm in dit geval de norm dat verweerder zorgvuldig dient te beslissen. Het te beschermen belang is echter het creëren van rechtszekerheid over de verblijfspositie van vreemdelingen en niet het beschermen van de vermogensrechtelijke positie van vreemdelingen in het algemeen en van eiser in het bijzonder.
In bezwaar heeft eiser –kort samengevat- gesteld dat uit recente jurisprudentie van de rechtbank blijkt dat aan de relativiteitseis weinig gewicht wordt toegekend.
In het bestreden besluit op bezwaar heeft verweerder zijn standpunt met betrekking tot het ontbreken van relativiteit als vorenbedoeld echter gehandhaafd. Ook in de reacties op in beroep door eiser ingebrachte (nadere) standpunten heeft verweerder zijn standpunt gehandhaafd niet schadeplichtig te zijn jegens eiser in verband met het ontbreken van relativiteit.
2.8. In reactie op het eerder genoemde arrest van de Hoge Raad van 13 april 2007 en de uitspraak van de ABRS van 20 juni 2007 heeft eisers gemachtigde de rechtbank bij brief van 30 november 2007 meegedeeld dat de in deze jurisprudentie gebezigde woorden “in beginsel” aangeven dat er blijkbaar toch nog omstandigheden zijn waaronder recht bestaat op vergoeding van materiële schade. Deze bijzondere omstandigheden zijn in het geval van eiser dat sprake is van (grove) overschrijding van de beslistermijn, in het feit dat verweerder een document heeft zoekgemaakt en dit feit lange tijd heeft verdoezeld. Zelfs toen de fout door verweerder werd toegegeven, duurde het nog lange tijd voor de negatieve verblijfsbeschikking door verweerder werd omgezet in een positieve. Dergelijke omstandigheden, te weten grove schuld en/of grove nalatigheid maken verweerder schadeplichtig, in weerwil van vorengenoemde uitspraken van de Hoge Raad en de ABRS, volgens eisers gemachtigde. Voorts heeft eisers gemachtigde gewezen op het immateriële schadeonderdeel, waarvoor verweerder aansprakelijk is gesteld en voor toewijzing waarvan de jurisprudentie van de Hoge Raad en de ABRS wel ruimte laten, indien sprake is van overschrijding van de redelijke beslistermijn. De gemachtigde heeft dit verzoek als volgt onderbouwd:
“(…)De langdurige onzekerheid, de teleurstellingen omdat het leven bijkans stilstond en er geen duidelijke vooruitzichten waren, de stukgelopen relatie, het zijn stuk voor stuk elementen die raken aan de immateriële schadevergoeding. Hoewel het zwaartepunt van de procedure heeft gelegen op de berekening van de materiële schadevergoeding, vormen de ontwikkelingen in de jurisprudentie aanleiding voor het verleggen van dat zwaartepunt.
Voor zover eiser bekend, is er nog geen beleid ten aanzien van het vaststellen van de hoogte van immateriële schadevergoeding. Als de onrechtmatigheid speelt in een procedure tot verlening van een verblijfsvergunning, lijkt het logisch aan te knopen bij de duur van de onrechtmatigheid (hoe ver is de redelijke beslistermijn overschreden), bij de ernst van de onrechtmatigheid (het enkele overschrijden van de beslistermijn is minder ernstig dan het zoekmaken van een cruciaal document en dat feit vervolgens te negeren) en de proceshouding van het bestuursorgaan. Al deze aanknopingspunten leiden tot de conclusie dat in de zaak van eiser sprake is van een substantiële immateriële schade. Hoewel het mijns inziens aan verweerder is om hieromtrent een besluit te nemen, lijkt het niet onredelijk om de stilstand in het leven en de teleurstellingen en frustraties gedurende lange tijd te waarderen op enkele duizenden euro’s. (…)”
2.9. Verweerder heeft zich in een brief van 20 december 2007 aan de rechtbank en ter zitting op het standpunt gesteld dat de weigering tot vergoeding van immateriële schadevergoeding buiten het geschil om gaat, gelet op de gronden van bezwaar. Eiser heeft dit evenwel ter zitting bestreden. In het oorspronkelijke verzoek om schadevergoeding van 22 september 2004 zit volgens eisers gemachtigde reeds een immateriële component en gelet op de afwijzingsgrond in het besluit van 18 januari 2005 (niet voldaan aan de relativiteitseis) richtten de gronden van bezwaar zich met name daarop en bestond geen reden om in bezwaar nog expliciet op de immateriële schadevergoeding in te gaan.
Verweerders subsidiaire standpunt met betrekking tot de immateriële schadevergoeding is, blijkens het verhandelde ter zitting, dat eiser moet worden tegengeworpen dat hij geen rechtsmiddelen heeft aangewend om de besluitvorming te bespoedigen. De complexiteit van de zaak rechtvaardigde bovendien een langere duur van besluitvorming. De verleende verblijfsvergunning wegens tijdsverloop is voorts in de visie van verweerder al een compensatie voor de trage besluitvorming. Voor verdere compensatie ziet verweerder geen aanleiding, aldus de gemachtigde ter zitting.
Beoordeling van het beroep
2.10. Ingevolge artikel 6:162, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) is hij die jegens een ander een onrechtmatige daad pleegt, welke hem kan worden toegerekend, verplicht de schade die de ander dientengevolge lijdt, te vergoeden. In het tweede lid van genoemd artikel is bepaald dat als onrechtmatige daad worden aangemerkt een inbreuk op een recht en een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht of met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, een en ander behoudens de aanwezigheid van een rechtvaardigheidsgrond. In het derde lid van genoemd artikel is bepaald dat een onrechtmatige daad aan de dader kan worden toegerekend, indien zij te wijten is aan zijn schuld of aan een oorzaak welke krachtens de wet of de in het verkeer geldende opvattingen voor zijn rekening komt.
Ingevolge artikel 6:163 van Pro het BW bestaat geen verplichting tot schadevergoeding wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade die de benadeelde heeft geleden, de zogeheten relativiteitseis.
2.11. De rechtbank stelt allereerst vast dat het verzoek van eiser om schadevergoeding zowel een materiele als een immateriële component bevat. Dit blijkt reeds uit het verzoek van 22 september 2004. Waar verweerder in het besluit tot afwijzing van het verzoek om schadevergoeding iedere vorm van schadeplicht heeft afgewezen op grond van de relativiteitseis, kan het, naar het oordeel van de rechtbank, eiser niet verweten worden dat hij in bezwaar niet nog expliciet op de (weigering van) immateriële schadevergoeding is ingegaan. Met een weerlegging van verweerders standpunt ten aanzien van de relativiteitseis, en stellende dat aan deze eis, gelet op de jurisprudentie van verschillende rechtbanken, weinig gewicht zou toekomen, heeft eiser immers zijn vordering van immateriële schadevergoeding niet laten varen. Recente jurisprudentie van de Hoge Raad en de ABRS, zoals vorengenoemd, noopten eiser - en ook verweerder- ertoe beide schadeonderdelen apart te benaderen. De rechtbank ziet dan ook geen beletsel om ook de immateriële component van de gevorderde schade te beoordelen.
2.12. Vaststaat in dit geding dat verweerder toerekenbaar onrechtmatig heeft gehandeld door eiser aanvankelijk de gevraagde reguliere vergunning te weigeren. In geding is de vraag of de relativiteitseis de gevraagde schadevergoeding in de weg staat.
2.13. In de meergenoemde uitspraak van 20 juni 200 heeft de ABRS geoordeeld onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 13 april 2007 dat de regels uit de Vw 2000 op grond waarvan de vreemdeling recht had op de verblijfsvergunning die haar uiteindelijk ook is verleend, tot doel hebben haar een recht op bestendig verblijf in Nederland te verlenen en niet strekken tot bescherming van vermogensrechtelijke belangen van de vreemdeling. Verlening van een verblijfsvergunning strekt er niet toe de vreemdeling in staat te stellen inkomen (uit voorzieningen, verstrekkingen en uitkeringen) te verwerven. Als de Staat in het kader van een procedure tot verlening van een verblijfsvergunning een voor die procedure geldende regel heeft geschonden, heeft de aanvrager toegang tot de rechter om deze schade te doen herstellen. Deze schending geeft in beginsel echter geen recht op vergoeding van schade als in die zaak gevorderd, te weten materiële schade door het mislopen van een bijstandsuitkering, kinderbijslag en heffingskorting.
2.14. Het voorgaande betekent ook voor eiser dat hij geen recht heeft op vergoeding door verweerder van de door hem gestelde materiële schade tengevolge van het mislopen van inkomen. Net als bij eiser was immers in de situatie waar de uitspraak van de ABRS alsmede het arrest van de Hoge Raad betrekking op had, sprake van een aanvankelijk ten onrechte geweigerde verblijfsvergunning, ten gevolge waarvan een tijd lang inkomen is misgelopen. Gezien voornoemde uitspraak van de ABRS in samenhang gelezen met het arrest van de HR moet worden aangenomen dat de door verweerder geschonden norm door ten onrechte aanvankelijk de verblijfsvergunning te weigeren, niet strekt tot bescherming van deze schade.
De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat de woorden “in beginsel” maken dat bij grove schuld of grove nalatigheid, waarvan volgens eiser sprake is door het zoekmaken van een cruciaal document van eiser en dit lange tijd te negeren, wel ruimte zou bestaan voor een dergelijke materiële schadevergoeding. De rechtbank gaat er vanuit dat met de woorden “in beginsel” wordt gedoeld op het feit dat een (geschreven) norm die is geschonden niet strekt tot bescherming van de gelaedeerde belangen, niet uitsluit dat een andere norm is geschonden die wèl strekt tot bescherming van die belangen. De genoemde uitspraak van de ABRS en het arrest van de HR bieden echter geen aanknopingspunt om het door eiser bedoelde onderscheid te maken. Voor zover al moet worden aangenomen dat verweerder toerekenbaar onrechtmatig heeft gehandeld door in het kader van de vergunningprocedure een document van eiser zoek te maken, strekt ook de aldus geschonden zorgvuldigheidsnorm niet tot bescherming van de hier aan de orde zijnde vermogensbelangen van eiser.
2.15. Ten aanzien van immateriële schadevergoeding dient de beoordeling echter anders uit te vallen. In de hiervoor genoemde uitspraak van de ABRS is geoordeeld dat immateriële aspecten als spanning en frustratie bij niet tijdige besluitvorming worden verondersteld als grond voor schadevergoeding. De ABRS heeft daarbij aansluiting gezocht bij het arrest van 29 maart 2006 van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Riccardi Pizatti tegen Italië, gepubliceerd in JB, 2006,134. Dit betekent dat immateriële schade, voortvloeiend uit de door verweerder geschonden norm van tijdige besluitvorming, anders dan in het bestreden besluit is overwogen, wel voor vergoeding in aanmerking kan komen. Aangenomen moet worden dat deze norm wel strekt tot bescherming van het hier aan de orde zijnde belang, te weten de aanvrager tijdig duidelijkheid te geven over zijn rechtspositie waardoor onnodige spanning en frustratie wordt voorkomen. Nu verweerder op dit schade onderdeel in het geheel niet is ingegaan, is het bestreden besluit in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd en aldus in strijd met artikel 7:12, eerste lid Awb.
2.16. Het beroep is gegrond voor zover dat betrekking heeft op de immateriële schade. Het bestreden besluit wordt in zoverre vernietigd. Het beroep is voor het overige ongegrond.
2.17. Verweerder dient veroordeeld te worden in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Daarbij gaat de rechtbank uit van 3 punten in het kader van het Besluit proceskosten bestuursrecht (één punt voor het indienen van het beroepschrift; twee halve punten voor het tweemaal geven van schriftelijke inlichtingen en één punt voor het verschijnen ter zitting). Ook dient verweerder het griffierecht aan eiser te vergoeden.
3. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond voor zover dit betrekking heeft op de immateriële schade;
- vernietigt het bestreden besluit van 29 april 2005 voor zover dit betrekking heeft op de immateriële schade;
- bepaalt dat verweerder opnieuw een besluit dient te nemen op het bezwaar van eisers voor zover dat betrekking heeft op het verzoek om vergoeding van immateriële schade, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten ad € 966=, onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten en het griffierecht ad € 138,= aan eiser dient te voldoen.
Aldus gegeven door mr. S.M. Schothorst en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. H.W. Wind als griffier op 14 april 2008.
Tegen de uitspraak kunnen partijen binnen vier weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, onder vermelding van “hoger beroep vreemdelingenzaken”, postbus 16113, 2500 BC ’s-Gravenhage. Ingevolge artikel 85 Vw Pro 2000 dient het beroepschrift, in aanvulling op de vereisten gesteld in artikel 6:5 Algemene Pro wet bestuursrecht, één of meer grieven tegen de uitspraak te bevatten. Artikel 6:6 is Pro niet van toepassing.
Afschrift verzonden: