Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
sector bestuursrecht
derde afdeling, meervoudige kamer
Reg. nr. AWB 06/8226 BESLU en AWB 06/8230 BESLU
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
de stichting Stichting Hoger Onderwijs Nederland (Hogeschool Inholland), gevestigd te Den Haag, eiseres,
en
1. de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de Staatssecretaris), en
2. de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de Minister), verweerders.
I. Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 24 oktober 2005 heeft de Staatssecretaris de vastgestelde bekostiging over de jaren 2000 tot en met 2003 ten nadele van eiseres gewijzigd vastgesteld en de aldus te veel betaalde bekostiging ten bedrage van € 2.630.137,-- teruggevorderd.
Bij besluit van 7 november 2005 heeft de Minister de vastgestelde bekostiging over de jaren 2000, 2001 en 2003 ten nadele van eiseres gewijzigd vastgesteld en de aldus te veel betaalde bekostiging ten bedrage van € 606.875,-- teruggevorderd.
Tegen deze besluiten heeft eiseres bij brieven van 5 respectievelijk 19 december 2005 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 18 augustus 2006, verzonden op 21 augustus 2006, heeft de Staatssecretaris, overeenkomstig het advies van 26 juli 2006 van de Commissie voor de bezwaarschriften van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, doch met een gedeeltelijk daarvan afwijkende motivering, het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard met vergoeding van de kosten die eiseres redelijkerwijs in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken.
Het bedrag van de herziening van de bekostiging werd daardoor met € 138.427,-- verminderd waardoor het bedrag van de terugvordering werd verminderd tot € 2.491.710,--.
Bij besluit van 22 augustus 2006, verzonden op 24 augustus 2006, heeft de Minister, overeenkomstig het advies van 26 juli 2006 van de Commissie voor de bezwaarschriften van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in deze adviserend aan de Minister, de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten heeft eiseres bij brief van 27 september 2006, ingekomen bij de rechtbank op 28 september 2006, beroep ingesteld.
Verweerders hebben ieder de op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is op 2 juli 2008 ter zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.E. Pors, advocaat te Den Haag en [A]. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J. Boorsma en mr. J. Bootsma, advocaten te Den Haag.
II. Motivering
1.1. Ingevolge artikel 4:49, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten; of
c. (...).
Ingevolge artikel 4:57 van Pro de Awb, voor zover hier van belang, kunnen onverschuldigd betaalde subsidiebedragen worden teruggevorderd voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld nog geen vijf jaren zijn verstreken
Ingevolge artikel 2.9, eerste lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: de WHW), voor zover thans van belang, dient het instellingsbestuur jaarlijks voor 1 juli bij de Minister een verslag in. Het verslag bestaat uit de jaarrekening met bijbehorende begroting, het jaarverslag en overige financiële gegevens. Uit het verslag dient te blijken in hoeverre sprake is van een behoorlijke uitvoering van de werkzaamheden ten behoeve waarvan de rijksbijdrage is verleend en van een doelmatige aanwending van de rijksbijdrage, mede in het licht van het instellingsplan.
Ingevolge het vierde lid kan de Minister, indien uitgaven zijn geschied in strijd met het bepaalde bij of krachtens de wet, dan wel indien werkzaamheden ten behoeve waarvan de rijksbijdrage is verleend, niet behoorlijk zijn uitgevoerd of de rijksbijdrage ondoelmatig is aangewend, bepalen, dat de daarmee gemoeide bedragen in mindering worden gebracht op de rijksbijdrage. Hij maakt dit binnen een jaar na de ontvangst van de jaarrekening bekend aan het instellingsbestuur.
1.2 Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder e, van de WHW, zoals deze wet luidde ten tijde hier van belang, wordt in deze wet onder 'initieel onderwijs' verstaan: hoger onderwijs dat aansluit op de tweede fase van het voortgezet onderwijs. Ingevolge het bepaalde onder m wordt onder 'opleiding' verstaan: een opleiding als bedoeld in artikel 7.3 van de WHW.
Ingevolge artikel 1.9, eerste lid, van de WHW, voor zover hier van belang, hebben instellingen aanspraak op bekostiging uit 's Rijks kas ten behoeve van het verzorgen van initieel onderwijs.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder d, is voorwaarde voor het bepaalde in het eerste en tweede lid dat de desbetreffende instelling in acht neemt hetgeen bij of krachtens deze wet is bepaald ten aanzien van:
het onderwijsaanbod, de registratie, het onderwijs, de examens en de promoties.
Ingevolge artikel 6.13, eerste lid, van de WHW, voor zover hier van belang, is het Centraal register opleidingen hoger onderwijs (hierna: CROHO) een systematisch geordende verzameling gegevens met betrekking tot de opleidingen die door de instellingen voor hoger onderwijs verzorgd worden.
Ingevolge artikel 7.3, eerste lid, van de WHW wordt het initiële onderwijs door de instelling aangeboden in de vorm van opleidingen. Ingevolge het tweede lid, voor zover hier van belang, is een opleiding een samenhangend geheel van onderwijseenheden, gericht op de verwezenlijking van welomschreven doelstellingen op het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden waarover degene die de opleiding voltooit, dient te beschikken. Ingevolge het vierde lid, voor zover hier van belang, kan een student die is ingeschreven voor een opleiding in het wetenschappelijk onderwijs, onder goedkeuring van de examencommissie die daarvoor het meest in aanmerking komt, zelf uit onderwijseenheden die door een instelling worden verzorgd, een programma samenstellen waaraan een examen is verbonden.
Ingevolge het zesde lid, voor zover hier van belang, wordt elke opleiding, met uitzondering van de opleidingen, bedoeld in het vierde lid, geregistreerd in het CROHO.
Ingevolge artikel 7.17, eerste lid, van de WHW, zoals dat ten tijde van belang luidde, wordt, onverminderd het bepaalde in het tweede lid, het onderwijs, verzorgd door de bekostigde universiteiten en hogescholen, aangeboden in de gemeente waarin de instelling is gevestigd.
Ingevolge het tweede lid staat de minister, indien een doelmatige spreiding van voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs zich daartegen niet verzet, Onze minister, na overleg als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, ten aanzien van één of meer opleidingen al dan niet voor een bepaalde periode, toe dat het onderwijs geheel of gedeeltelijk wordt gegeven buiten de gemeente van vestiging.
2.1. In de periode vanaf maart 2002 tot en met september 2002 heeft de Staatssecretaris, mede namens de Minister, alle instellingen in het hoger beroepsonderwijs (HBO), het wetenschappelijk onderwijs (WO) en het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie (BVE) uitgenodigd een zogenoemd "Zelfreinigend Onderzoek" te doen teneinde inzicht te verkrijgen in de wijze van omgang van de instellingen met de bekostigingsregels. De uitkomsten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Ruimte voor Rekenschap" (eindrapport Zelfreinigend Onderzoek naar de handelwijzen van onderwijsinstellingen ten aanzien van de bekostigingsregels in de BVE, HBO en WO sector) dat bij brief van 13 december 2002 aan de Tweede Kamer is aangeboden. Naar aanleiding van dit onderzoek is op 2 mei 2003 opdracht gegeven aan de daartoe ingestelde Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap (hierna: Commissie Schutte) een onderzoek uit te voeren naar onregelmatigheden in de bekostiging van het hoger onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs.
2.2. Op 2 maart 2004 heeft de accountant in opdracht van de Commissie Schutte zijn rapport van bevindingen uitgebracht. De Commissie Schutte heeft daarover op 1 april 2004 zijn eindoordeel vastgesteld. Bij een aantal scholen, waaronder de Hogeschool Inholland, bleek nader onderzoek nodig, dat door de Commissie Schutte II is verricht. Op 21 december 2004 heeft de accountant in opdracht van de Commissie Schutte II een nader rapport van bevindingen uitgebracht. De Commissie Schutte II heeft daarover op 23 mei 2005 haar eindoordeel vastgesteld.
2.3. Naar aanleiding van deze rapporten heeft de Staatssecretaris bij primair besluit van 24 oktober 2005, mede gelet op de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb, de aan eiseres, dan wel haar rechtsvoorgangsters, verleende rijksbijdrage:
voor 2000 nader vastgesteld op:
€ 36.636.630,-- (voormalige Hogeschool Holland),
€ 19.878.535,-- (voormalige Hogeschool Alkmaar) en
€ 27.874.815,-- (voormalige Hogeschool Haarlem),
voor 2001 nader vastgesteld op:
€ 38.536.080,-- (voormalige Hogeschool Holland) en
€ 22.554.711,-- (voormalige Hogeschool Alkmaar),
voor 2002 nader vastgesteld op:
€ 44.518.962,-- (voormalige Hogeschool Holland),
€ 24.208.930,-- (voormalige Hogeschool Alkmaar)
€ 34.714.449,-- (voormalige Hogeschool Haarlem), en
voor 2003 nader vastgesteld op:
€ 150.921.310,-- (Hogeschool Inholland)
en besloten een bedrag van in totaal € 2.630.137,-- terug te vorderen te verrekenen met de in september 2006 te ontvangen rijksbijdrage.
De Minister heeft naar aanleiding van deze rapporten bij primair besluit van 7 november 2005, mede gelet op de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb, de aan eiseres, dan wel haar rechtsvoorgangsters, verleende rijksbijdrage:
voor 2000 nader vastgesteld op:
€ 6.889.764,-- (voormalige Hogeschool Delft)
voor 2001 nader vastgesteld op:
€ 5.990.972,-- (voormalige Hogeschool Delft)
voor 2003 nader vastgesteld op:
€ 4.583.695,-- (voormalige Hogeschool Delft)
en besloten een bedrag van in totaal € 606.875,-- terug te vorderen en te verrekenen met de in september 2006 te ontvangen rijksbijdrage.
2.4. Bij besluit van 18 augustus 2006 heeft de Staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 24 oktober 2005 gegrond verklaard, voor zover het betreft de 40 studenten van de voormalige Hogeschool Alkmaar die een opleiding Biologie en Medisch Laboratoriumonderzoek volgden (casus 2 uit het eindoordeel van 23 mei 2005 van de Commissie Schutte II), het bedrag van de herziening van de bekostiging met € 138.427,-- verminderd, het terug te vorderen bedrag vastgesteld op € 2.491.710,--, een vergoeding voor de kosten van rechtsbijstand in bezwaar toegekend en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij besluit van 22 augustus 2006 heeft de Minister het bezwaar tegen het besluit van 7 november 2005 ongegrond verklaard.
3. De Staatssecretaris en de Minister hebben bij de besluiten op bezwaar aan de herziening en terugvordering een aantal uiteenlopende feitencomplexen ten grondslag gelegd op grond waarvan zij hebben vastgesteld dat in strijd met de regelgeving rijksbijdragen zijn toegekend. Deze feitencomplexen zijn te verdelen in een negental casus, te weten de casus 3 uit het eindoordeel van de Commissie Schutte II van 23 mei 2005 en de casus 1 en 5 tot en met 11 uit het eindoordeel van de Commissie Schutte van 1 april 2004.
4. De beroepsgronden van eiseres vallen uiteen in algemene beroepsgronden die betrekking hebben op alle negen casus en specifieke gronden die betrekking hebben op casus 3 en 11. Met betrekking tot deze beroepsgronden overweegt de rechtbank het volgende.
5.1 Eiseres heeft allereerst aangevoerd dat haar beroep tegen het besluit van de Minister van 22 augustus 2006 gegrond verklaard dient te worden, reeds omdat de Minister bij besluiten van 8 november 2006 alsnog heeft afgezien van terugvordering.
Dit betoog faalt. De Minister heeft bij besluiten van 15 januari 2007 de besluiten van 8 november 2006, voorzover deze inhoudelijk afwijken van het op 22 augustus 2006 genomen besluit op bezwaar, ingetrokken omdat de besluiten van 8 november 2006 in zoverre op een kennelijke vergissing berusten. Voor zover bij de besluiten van 15 januari 2007 opnieuw is beslist, is daarbij niet afgeweken van de inhoud van het besluit op bezwaar van 22 augustus 2008. Weliswaar is tegen de besluiten van 15 januari 2007 door eiseres bezwaar gemaakt, maar daarop is nog niet beslist. Naar de huidige stand van zaken heeft de Minister derhalve niet afgezien van terugvordering.
5.2 Niet in geschil is dat verweerders aan de herziening van de bekostiging in ieder geval artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb ten grondslag hebben gelegd. Aan de terugvordering is artikel 4:57 van Pro de Awb ten grondslag gelegd. De rechtbank zal eerst beoordelen of de herziening en terugvordering op deze grondslagen stand houdt. Daaraan dient te worden toegevoegd dat voordat de subsidietitel op 11 mei 2001 van overeenkomstige toepassing werd op bekostiging van het hoger onderwijs en onderzoek, aan verweerders een gelijke bevoegdheid toekwam tot herziening van bekostiging en tot terugvordering op grond van de toenmalige jurisprudentie. De rechtbank verwijst naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 2 augustus 2006, LJN: AY5511 en 18 april 2007, LJN:BA3216.
5.3 Het standpunt van eiseres dat met artikel 2.9 van de WHW een uitputtende regeling is gegeven voor het wijzigen en terugvorderen van rijksbijdragen zodat het verweerder niet vrij stond toepassing te geven aan artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 4:57 van Pro de Awb, is inmiddels achterhaald door constante jurisprudentie van de Afdeling. De rechtbank verwijst naar de uitspraken van de Afdeling van 18 april 2007, LJN: BA3216 en 21 november 2007, LJN: BB8404.
5.4.1 Eiseres heeft aangevoerd dat de Staatssecretaris en de Minister al vóór de vaststellingsbesluiten van 11 december 2002 en 16 december 2003 van de Minister en 12 december 2003 van de Staatssecretaris door het verschijnen op 23 oktober 2002 van de uitkomsten van het "Zelfreinigend Onderzoek" op de hoogte waren van alle relevante feiten en omstandigheden met betrekking tot de wijze waarop eiseres is omgegaan met de bekostigingsregels. Verweerders hadden derhalve bij de vaststelling van de rijksbijdragen bij genoemde besluiten reeds met deze feiten en omstandigheden rekening kunnen houden. Aan de in artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb neergelegde voorwaarde voor herziening, dat verweerders bij de vaststelling van de subsidie redelijkerwijs niet op de hoogte konden zijn van genoemde feiten en omstandigheden is derhalve niet voldaan.
5.4.2 De rechtbank acht dit standpunt - eveneens op grond van inmiddels constante jurisprudentie van de Afdeling - juist. Verweerders hebben dit ook ter zitting erkend. Evenwel is in genoemde vaststellingsbesluiten van 11 december 2002, 16 december 2003 en 12 december 2003 medegedeeld dat in verband met het nog lopende onderzoek inzake de vermeende onregelmatigheden met betrekking tot de bekostiging een voorbehoud geldt. In zoverre hebben deze besluiten een voorwaardelijk karakter. Nu tegen deze besluiten geen bezwaar is gemaakt, moet worden uitgegaan van de rechtmatigheid van het daarin gemaakte voorbehoud. Gelet hierop heeft tussen partijen te gelden dat verweerders bevoegd waren om de bij de genoemde besluiten vastgestelde rijksbijdragen te wijzigen overeenkomstig de in de rapporten van de Commissie Schutte I en II neergelegde resultaten. De rechtbank verwijst naar de uitspraken van de Afdeling van 14 februari 2007, LJN: AZ8495, 18 april 2007, LJN: BA3216, 21 november 2007, LJN: BB8404, 23 januari 2008, LJN: BC2502 en 21 mei 2008, LJN: BD2138.
5.5 De beroepsgronden vermeld in het beroepschrift onder E begrijpt de rechtbank aldus dat eiseres van mening is dat de bestreden besluiten niet in stand kunnen blijven omdat zij onzorgvuldig zijn voorbereid en dat deze onzorgvuldigheid is gelegen in de handelwijze van de Commissie Schutte.
Voor zover eiseres beoogt te betogen dat zij door feitelijk handelen van de Commissie Schutte, bijvoorbeeld onrechtmatige openbaarmaking van onderzoeksresultaten, schade heeft geleden, staat voor haar de weg naar de burgerlijke rechter open.
De rechtbank heeft geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de Commissie Schutte haar onderzoek onzorgvuldig zou hebben verricht. Van schending van het beginsel van hoor en wederhoor is geen sprake. Eiseres is telkens in de gelegenheid geweest op de voorlopige oordelen van de Commissie te reageren waarna deze reacties in de definitieve beoordeling zijn betrokken. Verweerder heeft zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat eiseres zowel in de voornemenfase als in de bezwaarprocedure in de gelegenheid is geweest haar standpunt kenbaar te maken.
Dat eiseres het niet eens is met de feitelijke gang van zaken bij het onderzoek - zo zou de commissie te laat zijn begonnen met het onderzoek - maakt dit onderzoek niet onzorgvuldig. Evenmin leiden het bestaan van verschil van opvatting over feiten en conclusies en het feit dat in de loop van het onderzoek, al dan niet naar aanleiding van zienswijzen van eiseres, bepaalde conclusies niet zijn gehandhaafd, tot het oordeel dat sprake is geweest van een onzorgvuldig onderzoek. Dit is namelijk inherent aan de toepassing van hoor- en wederhoor in een complex onderzoek als het onderhavige. Evenmin is een administratieve onvolkomenheid aan te merken als een onzorgvuldigheid die het onderzoek in zijn totaliteit onzorgvuldig doet zijn. Tot slot is niet gebleken van overschrijding door de Commissie Schutte van haar onderzoeksopdracht. In materiële zin had de Commissie Schutte de opdracht de onderste steen boven te halen en was er voor haar geen reden deze taak beperkt op te vatten in die zin dat onregelmatigheden die niet reeds waren gesignaleerd in het "Zelfreinigend Onderzoek, onvermeld zouden moeten blijven. Daaraan voegt de rechtbank toe dat, ook al zou de Commissie Schutte onregelmatigheden hebben gerapporteerd die niet expliciet onder haar in de Regeling instelling commissie vervolgonderzoek rekenschap (Stcrt, 2 mei 2003, nr. 84, pag. 11) neergelegde onderzoeksopdracht vielen, daaruit niet volgt dat aan verweerders vervolgens niet meer de bevoegdheid zou toekomen op grond van deze onregelmatigheden over te gaan tot herziening en terugvordering van de bekostiging.
5.6.1 Eiseres heeft met betrekking tot casus 3 uit het eindoordeel van de Commissie Schutte II aangevoerd dat zij duidelijk heeft aangetoond dat de betreffende 14 studenten van de voormalige Hogeschool Alkmaar een CROHO-opleiding Management en Economisch Recht (MER) volgden. Aan deze studenten waren reguliere vrijstellingen verleend. Voor het voltooien van deze opleiding werd een HBO-diploma verkregen en niet een certificaat.
Hoe lang deze studenten ingeschreven hebben gestaan en wat de intentie van de betrokken leerlingen en van de school was, is niet van belang, zolang het onderwijsprogramma tot een diploma zou kunnen leiden, aldus eiseres.
5.6.2 De Staatssecretaris heeft zich op basis van het verrichte onderzoek en de eigen verklaring van eiseres in het "Zelfreinigend Onderzoek", op het standpunt gesteld dat de onderhavige leergang MER geen initieel onderwijs inhield, maar dat het ging om een programma dat speciaal was ontwikkeld voor cursisten uit het bankwezen en dat werd aangeboden als een op zichzelf staand, kort durend programma van twee jaar. Het programma was bovendien samengesteld uit onderdelen van twee verschillende in het CROHO geregistreerde opleidingen (Bedrijfseconomie en Commerciële economie). Het programma was niet gericht op het behalen van een HBO-diploma maar een certificaat.
5.6.3 Onder deze omstandigheden lag het naar het oordeel van de rechtbank op de weg van eiseres om haar standpunt dat de leergang MER initieel onderwijs betrof met stukken te onderbouwen. Nu eiseres dat heeft nagelaten, bestaat geen grond voor het oordeel dat het op basis van het verrichte onderzoek onderbouwde standpunt van verweerder dat de onderhavige opleiding MER geen initieel onderwijs betrof onjuist is.
5.7.1 De herziening en terugvordering op grond van casus 11 betreft:
- onderwijs aan 282 studenten van de voormalige Hogeschool Holland te Diemen en 100 studenten van de Hogeschool Inholland, vestiging Diemen, buiten de plaats van vestiging, zonder daarvoor verkregen ontheffing. Deze studenten volgden het programma Kaderopleiding gezondheidszorg overwegend in Eindhoven aan de Fontys Hogescholen; Fontys Hogescholen was zelf niet bevoegd deze opleiding aan te bieden;
- onderwijs aan 34 studenten van de Hogeschool Inholland, waarvan de desbetreffende instellingen zijn gevestigd te Diemen en Alkmaar, buiten de plaats van vestiging. Twaalf studenten volgden het programma Vrijetijdsmanagement overwegend in de regio Haarlem en 22 studenten Deeltijd Werktuigbouwkunde kregen overwegend in de regio IJmuiden onderwijs;
- onderwijs aan 46 studenten van de voormalige Hogeschool Delft buiten de plaats van vestiging. Deze studenten volgden de opleiding Bedrijfkunde en Agribusiness, waarvan het onderwijs overwegend werd verzorgd te Den Bosch.
5.7.2 Verweerders hebben zich op het standpunt gesteld dat, gelet op het bepaalde in artikel 1.9, derde lid, aanhef en onder d, van de WHW voor dit buiten de plaats van vestiging gegeven onderwijs geen recht op bekostiging bestaat.
5.7.3 De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat artikel 7.17 van de WHW niet ziet op de situatie waarin binnen een bestaande opleiding een deel van het onderwijs op een andere locatie wordt verzorgd, hetzij door uitbesteding van een deel van het onderwijs, hetzij door het verzorgen van een deel van het onderwijs op locatie van de werkgever van de studenten. De wetgever is ervan uitgegaan (Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991,
21 073, nr. 17 blz. 45) dat de verplichting onderwijs te geven in de plaats van vestiging niet ziet op onderdelen van de opleiding zoals praktijkonderdelen. Niet is gebleken dat daarvan in de onderhavige gevallen sprake is. Door eiseres is immers niet weersproken dat het onderwijs overwegend buiten de plaats van vestiging heeft plaatsgevonden.
5.7.4 Naar het oordeel van de rechtbank is niet aannemelijk gemaakt dat verweerders een gedoogbeleid hebben gevoerd ten aanzien van het geven van onderwijs buiten de plaats van vestiging. Verweerders hebben er in dit verband op gewezen dat jaarlijks een toetsingskader werd vastgesteld met betrekking tot verlening van ontheffingen. Uit de enkele omstandigheid dat het zich in bepaalde gevallen wellicht feitelijk heeft voorgedaan dat onderwijs werd gegeven op andere locaties dan de vestigingsplaats zonder ontheffing, kan niet worden afgeleid dat er een gedoogbeleid is geweest. Het kan immers gaan om een niet geconstateerde overtreding van genoemde regel. Overigens is niet in te zien waarom verweerders naast een beleid met betrekking tot de verlening van ontheffingen een gedoogbeleid zouden hanteren. Dit is alleen zinvol indien een ontheffingsmogelijkheid ontbreekt.
5.7.5 Eiseres heeft voorts argumenten aangedragen op grond waarvan naar haar mening destijds toestemming zou zijn verleend voor het geven van onderwijs buiten de plaats van vestiging indien daarom zou zijn verzocht, dan wel op grond waarvan deze toestemming achteraf alsnog zou moeten worden verleend. Verweerder heeft betwist dat, indien destijds ontheffing zou zijn gevraagd voor de onderhavige situaties, deze ontheffing verleend zou zijn. De rechtbank is van oordeel dat, nu eiseres noch haar voorgangsters destijds ontheffing hebben verzocht, niet achteraf behoeft te worden onderzocht of deze ontheffing destijds had moeten worden verleend. Ook indien juist zou zijn dat destijds ontheffing verleend had moeten worden, is aan eiseres te verwijten dat zij deze niet heeft aangevraagd. De stelling van eiseres dat door het elders aanbieden van onderwijs geen verstoring van de macrodoelmatigheid heeft plaatsgevonden, had dan betrokken kunnen worden bij de beoordeling van de aanvraag om ontheffing.
Niet is in te zien dat het zogenoemde moratorium en de zogenoemde operatie "Wissen en witten" rechtvaardigen dat eiseres of haar voorgangsters hebben nagelaten toestemming te vragen om buiten de plaats van vestiging onderwijs te mogen geven. Zij bevestigen eerder dat ten aanzien van het verlenen van die toestemming een restrictief beleid is gevoerd.
5.7.6 Eiseres heeft zich beroepen op het gelijkheidsbeginsel. Zij stelt dat de bekostiging bij de Hogeschool Utrecht niet is herzien in een gelijk geval aan dat van de casus van eiseres met betrekking tot de opleiding deeltijd werktuigbouwkunde (Corus IJmuiden). Nu verweerder heeft gesteld dat, indien uit onderzoek volgt dat zich ten aanzien van de Hogeschool Utrecht hetzelfde heeft voorgedaan als ten aanzien van Inholland, ook zal worden overgegaan tot herziening en terugvordering van bekostiging, is van een schending van het gelijkheidsbeginsel geen sprake.
5.8 De rechtbank concludeert dat verweerders op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb en mede in aanmerking genomen de gemaakte voorbehouden, de bekostiging ten nadele van eiseres mochten vaststellen op een lager bedrag.
Gelet hierop kan buiten beschouwing blijven of verweerders tevens artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb aan de gewijzigde vaststelling ten grondslag hebben mogen leggen.
5.9 Eiseres heeft aangevoerd dat de (volledige) terugvordering, voor zover deze betrekking heeft op casus 3 en casus 11 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, omdat er wel een volwaardige onderwijsinspanning is geleverd gericht op het behalen van een HBO-diploma door de desbetreffende studenten.
De rechtbank volgt deze stelling van eiseres niet. Het gaat hier om herstel van een rechtmatige situatie, zodat geen beslissende betekenis kan worden toegekend aan de stelling dat met de - naar verweerder terecht heeft vastgesteld - ten onrechte verkregen rijksbijdragen wel een onderwijsprestatie is geleverd.
5.10 Eiseres heeft eerst ter zitting aangevoerd dat zowel de herziening als de terugvordering van de bekostiging op grond van de onvoorzienbaarheid daarvan wegens de algemene en vage regelgeving omtrent bekostiging in strijd is met artikel 1 van Pro het (eerste) Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het Protocol). Dit betoog slaagt evenmin. Voor zover verweerders, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, mochten overgaan tot lagere vaststelling van de bekostiging is dit geschied op basis van regelgeving die niet onduidelijk is en die in het algemeen belang noodzakelijk is om te bewerkstelligen dat voor het geven van onderwijs beschikbaar gestelde gemeenschapsgelden worden aangewend voor het geven van onderwijs op een wijze als door de wetgever is bedoeld. Bovendien is bij een aantal van de vaststellingsbesluiten, zoals hiervoor reeds overwogen, in verband met het nog lopende onderzoek naar vermeende onregelmatigheden met betrekking tot de vastgestelde rijksbijdragen een voorbehoud gemaakt, zodat reeds om die reden niet kan worden gezegd dat er sprake is van het ontnemen van eigendom.
Ten aanzien van de terugvordering geldt dat niet staande kan worden gehouden dat de terugvordering van wat onverschuldigd aan eiseres is betaald het ontnemen van eigendom is als bedoeld in artikel 1 van Pro het Protocol.
5.11 Het standpunt van eiseres dat verweerders niet mochten volstaan met het per student toebedeelde bekostigingbedrag terug te vorderen, maar gelet op de bekostigingssystematiek, hadden dienen over te gaan tot herverdeling van de van alle onderwijsinstellingen teruggevorderde rijksbijdragen, gaat de omvang van dit geding te buiten. Voorzover ten onrechte bekostiging is ontvangen voor een ingeschreven student, is deze onverschuldigd betaald en mocht verweerder deze bekostiging terugvorderen.
5.12 De conclusie van het voorgaande is dat het beroep tegen het bestreden besluit van de Staatssecretaris en dat van de Minister ongegrond dient te worden verklaard.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
III. Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep tegen het besluit van 18 augustus 2006 van de Staatssecretaris en tegen het besluit van 22 augustus 2006 van de Minister ongegrond.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mr. C.C. Dedel-van Walbeek, mr. A.L. Frenkel en mr. G.P.I.M. Wuisman en in het openbaar uitgesproken op 10 juli 2008, in tegenwoordigheid van de griffier mr. J.A. Leijten.