Uitspraak
RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE
Nevenzittingsplaats ’s-Hertogenbosch
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 08/18778
Uitspraak van de meervoudige kamer van 5 januari 2009
inzake
[eiser],
geboren op [1969],
nationaliteit Turkse,
verblijvende te Rotterdam,
eiser,
gemachtigde mr. P.H. Hillen,
tegen
de staatssecretaris van Justitie,
te Den Haag,
verweerder,
gemachtigde mr. G.M.H. Hoogvliet.
Procesverloop
In deze uitspraak wordt waar nodig onder verweerder tevens verstaan de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie dan wel de minister van Justitie.
Bij besluit van 23 augustus 2006 heeft verweerder de aanvraag van eiser tot het wijzigen van de beperking "het verrichten van arbeid in loondienst bij Metin Transport B.V" van de aan hem verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in “het verrichten van arbeid in loondienst bij Speedy Transport” afgewezen.
Hiertegen heeft eiser op 5 september 2006 bezwaar gemaakt bij verweerder. Eiser is op 12 maart 2007 gehoord door een ambtelijke commissie.
Bij besluit van 15 mei 2007 heeft verweerder voornoemd bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft dit besluit echter op 27 februari 2008 weer ingetrokken.
Bij besluit van 22 mei 2008 heeft verweerder voornoemd bezwaar wederom ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder eiser medegedeeld dat hij de behandeling van een in te dienen beroepschrift niet in Nederland mag afwachten.
Eiser heeft op 22 mei 2008 tegen laatstgenoemd besluit beroep ingesteld.
De zaak is behandeld op de zitting van de meervoudige kamer van 23 oktober 2008, waar eiser is verschenen in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
Overwegingen
1. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
2. De rechtbank gaat bij de beantwoording van die vraag van het volgende uit. Eiser is op onbekende datum Nederland binnengekomen. Hij is op 5 juni 2003 in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking “het verrichten van arbeid in loondienst bij Metin Transport B.V.”, geldig van 5 juni 2003 tot 25 maart 2006. Op 6 september 2005 heeft eiser de onderhavige aanvraag om wijziging van de voormelde beperking van zijn verblijfsvergunning in “arbeid in loondienst bij Speedy Transport” ingediend.
3. Blijkens de gedingstukken heeft eiser het volgende arbeidsverleden – al dan niet legaal – opgebouwd:
- 1 juli 2002 – 14 december 2002 : bij Metin Transport met een tewerkstellingsvergunning;
- 15 december 2002 – 25 maart 2003 : bij Metin Transport zonder een tewerkstellingsvergunning;
- 26 maart 2003 – 1 oktober 2004 : bij Metin Transport met een tewerkstellingsvergunning (tewerkstellingsvergunning was verleend voor de periode 26 maart 2003 – 26 maart 2006);
- 1 oktober 2004 - 14 maart 2005 : geen arbeid verricht;
- 14 maart 2005 – 13 september 2005 : bij Metin Transport met tewerkstellingsvergunning (zie hierboven);
- met ingang van 3 oktober 2005 : is eiser in dienst getreden bij Speedy Transport, zonder een tewerkstellingsvergunning.
4. Verweerder stelt zich blijkens het bestreden besluit op het standpunt dat de gevraagde verblijfsvergunning onder de beperking ‘het verrichten van arbeid in loondienst bij Speedy Transport’ dient te worden geweigerd nu eiser niet beschikt over een daartoe strekkende geldige tewerkstellingsvergunning. Daarbij kan eiser geen aanspraken ontlenen aan artikel 6 van Pro het Associatiebesluit 1/80 (hierna: Besluit 1/80). Daarnaast is verweerder van mening dat eisers beroep op artikel 13 van Pro voornoemd besluit er niet toe leidt dat in eisers geval het vereiste van het beschikken over een geldige tewerkstellingsvergunning niet gesteld mag worden. Hiertoe wijst verweerder erop dat de invoering van deze eis voor internationale vrachtwagenchauffeurs niet in strijd is met voormelde bepaling. Naar de mening van verweerder is de invoering van voormelde eis juist een versoepeling van de regelgeving.
5. Eiser heeft zich, onder verwijzing naar jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof), op het standpunt gesteld dat hij wel degelijk aanspraken kan ontlenen aan het Besluit 1/80. Het vereiste van het beschikken over een geldige tewerkstellingsvergunning kan in eisers geval niet worden gesteld. Daarnaast had eiser reeds voorafgaand aan 5 juni 2003 verblijfsrecht, aangezien op 14 juni 2002 ten behoeve van hem een tewerkstellingsvergunning is afgegeven en er vanaf die datum verblijfsrecht is ontstaan op grond van het Besluit 1/80. Verder is in de periode tussen 1 oktober 2004 en 14 maart 2005 sprake geweest van onvrijwillige werkloosheid. Uit het arrest van het Hof van 10 januari 2006, in de zaak Sedef, C-230/03, (JV 2006, 91), vloeit voort dat een periode van onvrijwillige werkloosheid onder bijzondere omstandigheden meegeteld dient te worden bij het vaststellen van de periode van legale arbeid in de zin van artikel 6, eerste lid, van het Besluit 1/80. Daarnaast heeft eiser gewezen op het vermelde in paragraaf B5/5.3.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000) en gesteld dat verweerder zijn eigen beleid niet uitvoert. In dit verband heeft hij verwezen naar een tweetal in zijn ogen vergelijkbare zaken.
6. De rechtbank overweegt als volgt.
7. Bij de Overeenkomst, waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap (hierna: de Gemeenschap) en Turkije (hierna: de Associatieovereenkomst), is een Associatieraad ingesteld. Deze overeenkomst is op 12 september 1963 door de lidstaten van de Gemeenschap en de Gemeenschap enerzijds en Turkije anderzijds ondertekend en namens de Gemeenschap bij besluit 64/732/EEG van de Raad van de Gemeenschap van 23 december 1963 (PB 1964, 217) gesloten, goedgekeurd en bekrachtigd. De Associatieraad heeft op 19 september 1980 het eerdergenoemde Besluit 1/80 genomen.
8. Artikel 6 van Pro het Besluit 1/80 luidt:
“1 Behoudens het bepaalde in artikel 7 betreffende Pro de vrije toegang tot arbeid van de gezinsleden, heeft de Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een Lid-Staat behoort:
- na een jaar legale arbeid in die Lid-Staat recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever indien deze werkgelegenheid heeft;
- na drie jaar legale arbeid en onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de Lid-Staten van de Gemeenschap te verlenen voorrang, in die Lid-Staat het recht om in hetzelfde beroep bij een werkgever van zijn keuze te reageren op een ander arbeidsaanbod, gedaan onder normale voorwaarden en geregistreerd bij de arbeidsbureaus van die Lid-Staat;
- na vier jaar legale arbeid in die Lid-Staat vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze.
2 Jaarlijkse vakanties en perioden van afwezigheid wegens zwangerschap, arbeidsongeval of kortdurende ziekten worden gelijkgesteld met tijdvakken van legale arbeid. Tijdvakken van onvrijwillige werkloosheid die naar behoren zijn geconstateerd door de bevoegde autoriteiten, alsmede perioden van afwezigheid wegens langdurige ziekte worden niet gelijkgesteld met tijdvakken van legale arbeid, doch doen geen afbreuk aan de rechten die zijn verkregen uit hoofde van het voorafgaande tijdvak van arbeid.
3 De wijze van toepassing van leden 1 en 2 wordt geregeld in de nationale voorschriften.”
9. De rechtbank benadrukt allereerst dat het Hof sinds het arrest van 20 september 1990, Sevince, C-192/89, RV 1990, 91, r.o. 26, steeds heeft geoordeeld, dat artikel 6, eerste lid, van het Besluit 1/80 in de lid-staten rechtstreekse werking heeft, zodat Turkse onderdanen die aan de voorwaarden van dat artikel voldoen, zich rechtstreeks kunnen beroepen op de rechten die de drie onderdelen van deze bepaling hun geleidelijk verlenen, afhankelijk van de duur die zij in de lid-staat van ontvangst in loondienst werkzaam zijn geweest (zie onder meer arresten van 30 september 1997, Günaydin, C-36/96, Jurispr. blz. I-5143, r.o. 24, 30 september 1997, Ertanir, C-98/96, Jurispr. blz. I-5179, r.o. 24; 19 november 2002, Kurz, C-188/00, Jurispr. blz. I-10691, r.o. 26).
10. Paragraaf B5/5.3.2 “Houders van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd” van de 2000 Vc 2000 - ten tijde hier van belang - luidt:
“Werkloosheid kan wel van invloed zijn op de verblijfsrechtelijke positie van de buitenlandse werknemer die houder is van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd voor het verrichten van arbeid in loondienst.
De verblijfsvergunning voor bepaalde tijd van werkloze buitenlandse werknemers wordt niet ingetrokken wegens (onvrijwillige) werkloosheid, behalve in de onder B5/5.3.3 genoemde gevallen. De werkloze buitenlandse werknemers mogen met het oog op het verkrijgen van een nieuwe werkkring hun verblijf voortzetten voor de resterende geldigheidsduur van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd. Vindt de vreemdeling die niet vrij is op de arbeidsmarkt werk, dan wordt aan zijn werkgever zonder toets aan artikel 8, eerste lid, onder a, b en d, Wav een TWV verleend, doch slechts voor de duur dat zijn verblijfsvergunning voor bepaalde tijd nog geldig is. De verblijfsvergunning voor bepaalde tijd en de TWV worden niet verlengd.
Vindt de vreemdeling die vrij is op de arbeidsmarkt werk voor nog ten minste één jaar, dan wordt de geldigheidsduur van zijn vergunning met één jaar verlengd.
Vindt de vreemdeling die vrij is op de arbeidsmarkt werk voor kortere duur, dan wordt de geldigheidsduur van zijn vergunning verlengd voor de duur van de werkzaamheden.
Slaagt de vreemdeling er niet in werk te vinden, dan wordt de geldigheidsduur van zijn verblijfsvergunning voor bepaalde tijd niet verlengd.”
11. Ten aanzien van eisers gestelde aanspraken op grond van artikel 6 van Pro het Besluit 1/80 overweegt de rechtbank het volgende.
12. De rechtbank stelt vast dat eiser op basis van zijn arbeidsverleden geen aanspraken kan ontlenen aan artikel 6 van Pro het Besluit 1/80. Nog daargelaten of de periode van 15 december 2002 tot en met 25 maart 2003, waarin eiser zonder een tewerkstellingsvergunning heeft gewerkt bij Metin Transport, kan worden meegeteld als periode van legale arbeid en zelfs indien de periode van 1 oktober 2004 tot 14 maart 2005 zou kunnen worden aangemerkt als periode van onvrijwillige werkloosheid, zoals door eiser bepleit, dan nog voldoet eiser niet aan de in artikel 6 van Pro het Besluit 1/80 vermelde termijn van drie jaren legale arbeid bij dezelfde werkgever, in dit geval Metin Transport. Immers, eiser heeft in dat geval slechts twee jaren en negen maanden legale arbeid verricht. Daarbij wijst de rechtbank erop dat een periode van onvrijwillige werkloosheid ingevolge het tweede lid van artikel 6 voornoemd Pro weliswaar geen afbreuk doet aan de rechten die zijn verkregen uit hoofde van het voorafgaande tijdvak van arbeid, maar dat een periode van onvrijwillige werkloosheid niet kan worden gelijkgesteld met tijdvakken van legale arbeid, zodat een dergelijke periode niet kan worden meegeteld bij de berekening van de in het eerste lid van artikel 6 genoemde Pro termijn van drie jaren. Dat voornoemde periode op grond van het eerdergenoemde arrest Sedef wel meegeteld dient te worden, zoals door eiser gesteld, kan de rechtbank niet volgen, nu zulks in dat arrest niet is overwogen en evenmin daaruit volgt. Voorts overweegt de rechtbank ten aanzien van de arbeid die eiser bij Speedy Transport heeft verricht dat, ook indien het door eiser bepleite inzake het neergelegde in paragraaf B5/5.3.2 van de Vc 2000 wordt gevolgd - hetgeen betekent dat eisers arbeidsverleden bij deze werkgever van 3 oktober 2005 tot 26 maart 2006, zijnde de datum waarop de geldigheid van de tewerkstellingsvergunning afliep, zou worden meegeteld als legale arbeid - hij niet voldoet aan enige in artikel 6 van Pro het Besluit 1/80 vermelde relevante termijn van legale arbeid bij werkgever Speedy Transport.
13. Ten aanzien van eisers beroep artikel 13 van Pro het Besluit 1/80 overweegt de rechtbank het volgende.
14. Artikel 13 van Pro het Besluit 1/80 luidt:
“De Lid-Staten van de Gemeenschap en Turkije mogen geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn.”
15. Blijkens het eerdergenoemde arrest Sevince van het Hof van 20 september 1990 heeft artikel 13 in Pro de lid-staten rechtstreekse werking.
16. Tussen partijen is niet in geschil en de rechtbank stelt ook vast dat eiser onder het toepassingbereik van voornoemde bepaling valt, zodat hij een beroep op deze bepaling kan doen.
17. Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder f, en artikel 18, eerste lid, aanhef en onder g, van de Vw 2000 kan een aanvraag tot het verlenen respectievelijk verlengen van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning bepaalde tijd regulier worden afgewezen indien de vreemdeling voor een werkgever arbeid verricht, zonder dat aan de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) is voldaan.
18. Ingevolge artikel 3.31, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) wordt, met inachtneming van het tweede lid en de artikelen 3.33 en 3.99 tot en met 3.104 van het Vb 2000, een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, onder een beperking verband houdend met het verrichten van arbeid in loondienst, verleend aan de vreemdeling die in Nederland arbeid in loondienst verricht of gaat verrichten en waarvoor, na toetsing aan prioriteitgenietend aanbod op de Nederlandse arbeidsmarkt, een tewerkstellingsvergunning als bedoeld in artikel 1, onder e, van de Wav is afgegeven.
19. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wav – op 1 september 1995 in werking getreden -is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder een tewerkstellingsvergunning.
20. De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of het op 1 september 1995 ingevoerde vereiste dat moet worden beschikt over een geldige tewerkstellingsvergunning een beperking in de zin van artikel 13 van Pro het Besluit 1/80 is voor een Turkse in loondienst werkende internationale vrachtwagenchauffeur als eiser.
21. Verweerder heeft zich dienaangaande op het standpunt gesteld dat de invoering van het vereiste dat moet worden beschikt over een geldige tewerkstellingsvergunning voor internationale vrachtwagenchauffeurs, met de inwerkingtreding van de Wav op 1 september 1995, niet in strijd is met voormelde bepaling. Naar de mening van verweerder is de invoering van voormeld vereiste juist een versoepeling van de regelgeving omdat voorheen, onder de Wet arbeid buitenlandse werknemers (Wabw), weliswaar voor Turkse werknemers werkzaam in het internationaal transport niet het vereiste dat moet worden beschikt over een geldige tewerkstellingsvergunning, maar het voor hen niet mogelijk was om zich op basis van hun arbeid hier te lande te vestigen. Verblijf in Nederland was enkel mogelijk indien zij voldeden aan het bepaalde in artikel 6 van Pro het Besluit 1/80, waarbij verwezen wordt naar het eerdergenoemde arrest Bozkurt, of indien zij voldeden aan een ononderbroken arbeidsverleden van ten minste zeven jaar in het internationale transport in dienst van een Nederlandse werkgever. Vóór 1 september 1995 gold voor werknemers in het internationale wegtransport derhalve niet, aldus verweerder, de eis dat moest worden beschikt over een geldige tewerkstellingsvergunning, maar tegelijkertijd hadden die werknemers geen aanspraak op verlening van een verblijfsvergunning voor verblijf hier te lande in het kader van arbeid in loondienst. Zonder een tewerkstellingsvergunning kon in die periode niet direct een verblijfsvergunning worden verkregen. Nu vóór 1 september 1995 zich niet de situatie voordeed dat men een verblijfsvergunning kon krijgen zonder over een tewerkstellingsvergunning te beschikken, is het stellen van het vereiste dat moet worden beschikt over een geldige tewerkstellingsvergunning geen nieuwe beperking in de zin van artikel 13 van Pro het Besluit 1/80, aldus verweerder.
22. Eiser stelt zich in dit verband op het standpunt dat de invoering van het vereiste voor internationale vrachtwagenchauffeurs dat moet worden beschikt over een geldige tewerkstellingsvergunning in strijd is met artikel 13 voornoemd Pro. Naar de mening van eiser kon de Turkse werknemer/internationaal chauffeur zich zonder tewerkstellingsvergunning en zonder een verblijfsvergunning in Nederland vestigen en ook een verblijfsvergunning krijgen, omdat ook het verblijfsrecht rechtstreeks voortvloeit uit het Besluit 1/80. Ten aanzien van verweerders stelling dat dit vóór 1 september 1995 niet mogelijk was, verwijst eiser naar het meergenoemde arrest Bozkurt. Dat er sprake is van een aanscherping volgt ook uit de Nota van Toelichting bij het Besluit van 23 augustus 1995 ter uitvoering van de Wav, aldus eiser.
23. De rechtbank overweegt dienaangaande dat Turkse vrachtwagenchauffeurs vóór 1 september 1995 hun werkzaamheden in het internationaal transport konden verrichten zonder te beschikken over een tewerkstellingsvergunning of over een verblijfsvergunning. Met de inwerkingtreding van de Wav op voornoemde datum is voor deze chauffeurs het vereiste dat beschikt moet worden over een geldige tewerkstellingsvergunning ingevoerd. Het vereiste van het beschikken over een geldige tewerkstellingsvergunning vormt naar het oordeel van de rechtbank een nieuwe beperking met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers als bedoel in artikel 13 van Pro het Besluit 1/80. De omstandigheid dat een internationaal chauffeur vóór 1 september 1995 kennelijk pas na een ononderbroken arbeidsverleden van ten minste zeven jaar in het internationale transport in dienst van een Nederlandse werkgever verblijf in Nederland kon verkrijgen, doet niet af aan het belemmerende karakter van het vereiste van het beschikken over een geldige tewerkstellingsvergunning voor de toegang tot arbeid in loondienst als internationaal chauffeur.
24. De rechtbank zal voorts daarlaten of het beroep op strijd met artikel 13 van Pro het Besluit 1/80 – eerst dan wel tevens - zou moeten worden ingebracht in de procedure inzake de weigering om een tewerkstellingsvergunning te verstrekken, zoals door verweerder gesuggereerd. Het bestreden besluit tot afwijzing van eisers aanvraag om hem een verblijfsvergunning voor arbeid in loondienst bij een andere werkgever te verstrekken berust hoe dan ook op de afwijzingsgrond dat voor die arbeid geen tewerkstellingsvergunning is afgegeven. Daarmee raakt deze afwijzingsgrond de standstill bepaling van artikel 13 van Pro het Besluit 1/80 en is het beroep op die bepaling (ook) relevant in de onderhavige procedure.
25. Uit het vorenstaande vloeit voort dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt wegens strijd met het bepaalde in artikel 13 van Pro het Besluit 1/80.
26. Het beroep is reeds hierom gegrond, zodat het hetgeen overigens is aangevoerd onbesproken kan blijven.
27. Ter voorlichting van partijen wijst de rechtbank erop dat in deze uitspraak het beroep gegrond zal worden verklaard, met als gevolg dat het bestreden besluit zal worden vernietigd. Niettemin heeft de rechtbank bepaalde gronden van het beroep uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen. Om te voorkomen dat deze verwerping in rechte komt vast te staan, kan tegen deze uitspraak tijdig hoger beroep worden ingesteld.
28. De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 644,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
• 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
• waarde per punt € 322,00
• wegingsfactor 1.
29. Aangezien ten behoeve van eiser een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, dient ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de Awb de betaling van dit bedrag te geschieden aan de griffier van de rechtbank.
30. Tevens zal de rechtbank bepalen dat de Staat der Nederlanden aan eiser het door hem gestorte griffierecht ten bedrage van € 145,00 dient te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiser het door hem gestorte griffierecht dient te vergoeden ten bedrage van € 145,00;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten vastgesteld op € 644,00;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die de proceskosten dient te vergoeden;
- bepaalt dat het bedrag van de proceskosten moet worden voldaan aan de griffier.
Aldus gedaan door mr. A.B.M. Hent als voorzitter en mr. C.F.E. van Olden-Smit en mr. E.M. de Stigter als leden in tegenwoordigheid van mr. D.S. Arjun Sharma als griffier en in het openbaar uitgesproken op 5 januari 2009.