Uitspraak
vonnis
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 293236 / HA ZA 07-2545
Vonnis van 13 mei 2009
in de zaak van
1. de vereniging met volledige rechtspersoonlijkheid
LANDELIJKE VERENIGING VAN ARBEIDSONGESCHIKTEN (L.V.A.),
gevestigd te Utrecht, en
2. de stichting
STICHTING CORV,
gevestigd te Venraij,
eiseressen,
advocaat mr. L.S.J. de Korte, te ’s-Gravenhage,
tegen
1. de publiekrechtelijke rechtspersoon
UITVOERINGSINSTITUUT WERKNEMERSVERZEKERINGEN (UWV),
gevestigd te Amsterdam, en
2. de publiekrechtelijke rechtspersoon
de STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid),
zetelend te 's-Gravenhage,
gedaagden,
advocaat mr. M.B. de Witte-van den Haak, te ’s-Gravenhage.
Partijen worden hierna ook de LVA, CORV, het UWV respectievelijk de Staat genoemd.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de gelijkluidende exploten van dagvaarding, van 30 juli 2007;
- de akte overlegging producties, aan de zijde van eiseressen, van 15 augustus 2007;
- de conclusie van antwoord, van 26 september 2007;
- de conclusie van repliek, van 19 december 2007;
- de conclusie van dupliek, van 27 februari 2008;
- de pleidooien ter zitting van 9 maart 2009, waarbij aan de zijde van eiseressen is gepleit door mr. W.A. van Veen, advocaat te Utrecht, mede aan de hand van enkele fragmenten van tv-uitzendingen, en aan de zijde van gedaagden door hun advocaat.
1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.
1.3. Voorafgaand aan de procedure heeft voor deze rechtbank op verzoek van de LVA een voorlopig getuigenverhoor plaatsgevonden. Als verweerders traden daarbij het UWV en de Staat op. Eiseressen hebben de processen-verbaal van deze verhoren (van 23 november 2006 en 2 februari 2007) in het geding gebracht bij hun onder 1.1 vermelde akte van 15 augustus 2007. Ter voldoening aan het voorschrift van artikel 155 lid 2 van Pro het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) vermeldt de rechtbank dat de rechter ten overstaan van wie de getuigen in het voorlopig getuigenverhoor zijn gehoord, niet aan dit vonnis meewerkt. De oorzaak daarvan is dat deze rechter geen deel meer uitmaakt van de sector civiel recht van de rechtbank.
2. Enkele relevante wettelijke bepalingen
2.1. Het UWV is op grond van artikel 30 van Pro de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen belast met de uitvoering van onder meer de wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekeringen.
2.2. Artikel 18 van Pro de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen (WAO) luidt, voor zover thans van belang, als volgt:
1. Arbeidsongeschikt, geheel of gedeeltelijk, is hij die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebreken, zwangerschap of bevalling geheel of gedeeltelijk niet in staat is om met arbeid te verdienen, hetgeen gezonde personen, met soortgelijke opleiding en ervaring, ter plaatse waar hij arbeid verricht of het laatst heeft verricht, of in de omgeving daarvan, met arbeid gewoonlijk verdienen.
[…]
8. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen met betrekking tot het bepaalde in dit artikel nadere en zo nodig afwijkende regels worden gesteld.
Het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten (hierna ook: het Schattingsbesluit) is een algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van dit lid 8.
2.3. Met ingang van 1 oktober 2004 is, als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet wijziging systematiek herbeoordelingen arbeidsongeschiktheidswetten (Wet van 9 juli 2004, Stb. 2004, 416, hierna ook te noemen: de Wet Herbo), artikel 34 lid 4 van Pro de WAO als volgt komen te luiden:
Onverminderd het in deze wet terzake van herziening of intrekking van de arbeidsongeschiktheidsuitkering bepaalde wordt ten aanzien van personen die na 1 juli 1949 zijn geboren, op een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur bepaald tijdstip door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen bezien of er in verband met wijziging van de mate van arbeidsongeschiktheid gronden zijn voor herziening of intrekking van de arbeidsongeschiktheidsuitkering. Het tijdstip kan voor verschillende groepen van personen verschillend worden vastgesteld. […]
Bij de Wet van 1 december 2005 (Stb. 2005, 624) is, met terugwerkende kracht vanaf 1 oktober 2004, de in artikel 34 lid 4 van Pro de WAO vermelde leeftijdsgrens gewijzigd in 1 juli 1954.
2.4. Bij algemene maatregel van bestuur (koninklijk besluit van 18 augustus 2004 tot wijziging van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten met betrekking tot de te duiden functies alsmede in verband met de introductie van een maatmaninkomensgarantie en enkele andere onderwerpen, Stb. 434) is het Schattingsbesluit met ingang van 1 oktober 2004 op diverse onderdelen gewijzigd. De strekking van deze wijzigingen is in de nota van toelichting bij dit koninklijk besluit onder meer als volgt verwoord:
De regering is van mening dat het arbeidsongeschiktheidsstelsel anders moet worden ingericht, om te bereiken dat de nadruk meer ligt op arbeidsgeschiktheid dan op arbeidsongeschiktheid. Mensen moeten meer worden aangesproken op wat zij nog kunnen en gestimuleerd worden al hun capaciteiten voor werk in te zetten voordat zij een beroep kunnen doen op een uitkering. Het nieuwe arbeidsongeschiktheidsstelsel zal meer dan het huidige gericht zijn op werk.
[…]
In het nieuwe stelsel moeten bij de beoordeling van arbeidsongeschiktheid de mogelijkheden van mensen meer gewicht krijgen. Deze doelstelling kan ook voor de bestaande arbeidsongeschikten bereikt worden. Daartoe is het Schattingsbesluit voor de huidige arbeidsongeschiktheidswetten gewijzigd. Het Schattingsbesluit bracht deze mogelijkheden onvoldoende naar voren omdat het vaak voorkwam dat er bij de theoretische schatting onvoldoende functies te duiden waren voor iemand, terwijl deze persoon ondanks zijn beperkingen door ziekte wel degelijk nog zou kunnen werken. Dit was een onbevredigende gang van zaken die leidde tot een te hoge mate van arbeidsongeschiktheid voor betrokkenen. Dit leidde weer tot onnodige of onnodig hoge uitkeringen, te hoge kosten en maatschappelijke inactiviteit. Om deze reden was het wenselijk de claimbeoordeling aan te passen zodat het makkelijker wordt functies te vinden die degene die een arbeidsongeschiktheidsuitkering claimt met zijn mogelijkheden nog kan vervullen. Dit besluit, dat betrekking heeft op de huidige WAO, […] strekt daartoe.
De nota van toelichting voorziet een nettobesparing als gevolg van de voorgestelde maatregelen ten bedrage van € 20 miljoen in 2004, oplopend tot € 380 miljoen in 2007.
Op grond van artikel 12a van het door dit besluit gewijzigde Schattingsbesluit gelden, voor zover thans relevant, de nieuwe maatstaven niet voor degene die vóór of op 1 juli 1949 is geboren. In 2005 is deze datum gewijzigd in 1 juli 1954 (zie ook onder 2.3, slot).
2.5. De belangrijkste wijzigingen van het Schattingsbesluit ingevolge het onder 2.4 genoemde koninklijk besluit van 18 augustus 2004 betreffen het volgende:
a. het zogeheten realiteitsvereiste is gewijzigd in deze zin dat de duiding minimaal drie functies die elk drie arbeidsplaatsen vertegenwoordigen dient te omvatten (was: drie soorten geschikte functies die voldoende voorkomen op de Nederlandse arbeidsmarkt en elk ten minste zeven en tezamen ten minste 30 arbeidsplaatsen vertegenwoordigen);
b. ook functies met andere of meer werkuren dan de werknemer vroeger placht te werken mogen als functies worden geduid;
c. in bepaalde gevallen kunnen ook functies worden geduid waarvoor men zich de bekwaamheden nog eigen moet maken;
d. de urenomvang van de voor schatting in aanmerking te nemen functies hoeft niet meer te bedragen dan 38 uur.
Daarnaast is in het Schattingsbesluit een zogeheten “garantie van het maatmaninkomen” opgenomen. Dit houdt in dat degene die na arbeidsongeschikt te zijn geweest een lager betaalde functie aanvaardt maar binnen vijf jaar opnieuw arbeidsongeschikt raakt, het maatmaninkomen van de eerste, hoger betaalde, functie behoudt.
Na een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 2 maart 2007 (LJN AZ9652) is de onder d vermelde urenmaximering gewijzigd (zie Stb. 2007, 324).
2.6. Bij de wijziging van het Schattingsbesluit per 1 oktober 2004 is tevens voorzien in een opvang van de gevolgen van een eventuele verlaging van de uitkering en in overgangsrecht. Bij verlaging of stopzetting van de regeling ontstaat een recht op re-integratieondersteuning. Hiertoe is de Tijdelijke regeling inkomensgevolgen herbeoordeelde arbeidsongeschikten (een ministeriële regeling van 8 december 2004, die hierna wordt aangeduid als TRI en is gepubliceerd in de Staatscourant 2004, 242) in werking getreden. De TRI voorzag in een tijdelijke tegemoetkoming gedurende maximaal zes maanden die even hoog is als de uitkering vóór de herbeoordeling. Nadien is de TRI nog op enkele punten gewijzigd, telkens in voor de betrokkenen gunstige zin.
3. De feiten
3.1. De LVA heeft blijkens artikel 3 van Pro haar statuten onder meer ten doel:
“het behartigen van belangen van arbeidsgehandicapten (voortkomende uit ziekte of gebrek), alsmede het versterken van hun positie in het stelsel van sociale zekerheid, alles in de ruimste zin. Onder belangenbehartiging wordt verstaan: […] het ondernemen van activiteiten die redelijkerwijs geacht kunnen worden bij te dragen aan de doelstelling van de vereniging”.
Volgens artikel 4 van Pro de statuten tracht zij dit doel te verwezenlijken door – samengevat – samenwerking met publiekrechtelijke en privaatrechtelijke organisaties en personen, het geven van informatie en adviezen over regelingen en procedures die van belang zijn voor uitkeringsgerechtigden en hun organisaties en alle overige haar ten dienste staande mogelijkheden.
3.2. CORV heeft als statutaire doelstelling:
“De behartiging van de belangen van (groepen van) mensen die nadeel ondervinden van het handelen van de overheid, instellingen, bedrijven, of andere (rechts)personen waaronder – zo nodig – het instellen van (collectieve) rechtsvorderingen voor deze (groepen van) mensen.”
Volgens haar statuten tracht zij haar doel onder meer te verwezenlijken
“door het bijeenbrengen van mensen die een gelijk(soortig) rechtsprobleem hebben.”
4. Het geschil
4.1. Eiseressen vorderen, samengevat:
I. de verklaring voor recht dat de eenmalige herbeoordelingen van WAO-gerechtigden vanaf 1 oktober 2004 op grond van het op die datum in werking getreden Schattingsbesluit onrechtmatig zijn;
II. de veroordeling van gedaagden – hoofdelijk en ieder van hen individueel voor zover dat in zijn vermogen ligt – tot herstel van de WAO-gerechtigden die reeds een herbeoordeling op grond van de Wet Herbo hebben ondergaan, in hun (rechts)positie zoals die bestond voordat de beslissing vanwege de keuring op grond van de Wet Herbo werd genomen, zulks binnen drie maanden na het uitspreken van dit vonnis en op straffe van een dwangsom van € 1 miljoen voor elk van de gedaagden.
4.2. De vordering van eiseressen richt zich dus, kort gezegd, tegen de toepassing van het Schattingsbesluit, zoals dit sinds 1 oktober 2004 luidt, ten opzichte van degenen voor wie het verzekerde WAO-risico voordien is ingetreden. Aan deze vordering leggen eiseressen, samengevat, het volgende ten grondslag. Door het per 1 oktober 2004 gewijzigde Schattingsbesluit wordt aan veel WAO-gerechtigden het ongestoorde genot van hun WAO-uitkering onthouden of wordt hun deze uitkering zelfs geheel of gedeeltelijk ontnomen. Dit is een ontneming van eigendom in de zin van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol (hierna: het EP) bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Deze eigendomsontneming is niet “bij wet voorzien” en ook niet gerechtvaardigd op grond van het algemeen belang. Ook is niet voldaan aan de eisen van rechtszekerheid en gewekt vertrouwen. De maatregelen voldoen evenmin aan de proportionaliteitseis van artikel 1 EP Pro. Op individueel niveau leggen zij op WAO-gerechtigden een “excessive burden”. Er is voorts strijd met artikel 12 van Pro het Europees Sociaal Handvest (ESH), welke bepaling mede van belang is bij de toepassing van artikel 1 EP Pro. De maatregelen discrimineren naar geslacht en naar leeftijd en zijn tevens in strijd met artikel 6 van Pro het EVRM. Het UWV voert de regeling daarenboven op onrechtmatige wijze uit.
Gegeven hun doelstellingen zijn eiseressen ontvankelijk in deze collectieve vordering.
4.3. Gedaagden voeren verweer. Op de (verdere) stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
5. De beoordeling
De bevoegdheid van de rechtbank en de ontvankelijkheid van gedaagden
5.1. Eiseressen leggen aan hun vorderingen ten grondslag – zoals zij ook in de formulering van onderdeel I van de vordering tot uiting brengen – dat gedaagden jegens hen onrechtmatig handelen. Hiermee is de bevoegdheid van de burgerlijke rechter tot kennisneming van de vordering gegeven.
5.2. Gedaagden betogen dat CORV niet kan worden ontvangen in haar vordering, nu deze vordering huns inziens niet (met voldoende scherpte) binnen de doelstelling van deze eiseres past. Zij stellen bovendien dat de beide eiseressen niet kunnen worden ontvangen in hun collectieve actie tegen de Staat, doordat zij ten opzichte van (in elk geval) deze gedaagde niet hebben voldaan aan de in artikel 3:305a van het Burgerlijk Wetboek (BW) vermelde eis van voorafgaand overleg.
5.3. Bij de beoordeling van het eerste hier vermelde ontvankelijkheidsverweer stelt de rechtbank voorop dat de wet door de voorziening van artikel 3:305a BW de mogelijkheid biedt van een collectieve actie. Hierdoor kunnen gelijksoortige belangen in rechte worden gebundeld, hetgeen een doelmatige procesvoering bevordert. Dit algemene belang rechtvaardigt op zichzelf een ruime uitleg van artikel 3:305a BW. Dit betekent echter niet dat elke stichting of vereniging met volledige rechtsbevoegdheid op deze basis toegang tot de rechter heeft. Nodig is dat de rechtspersoon in kwestie de beoogde belangen ingevolge haar statuten moet behartigen. Dit vereist een zeker verband tussen die statutaire doelomschrijving en de vordering in kwestie. Bij de vraag of dit verband in voldoende mate aanwezig is kan tevens worden gelet op de wijze waarop in de praktijk uitvoering wordt gegeven aan de statutaire doelomschrijving.
5.4. De doelomschrijving van CORV is heel algemeen. Enerzijds laat zich vrijwel geen actie, tegen wie ook gericht, denken die daarbuiten valt, anderzijds wijst niets in deze omschrijving in enigszins gespecificeerde vorm op een collectieve actie ter zake van de sociale zekerheid of in het belang van uitkeringsgerechtigden. Ook de praktijk van CORV wijst – buiten het voeren van deze procedure – niet op dergelijke activiteiten. De stichting is opgericht met het oog op deze zaak, maar zij heeft niet gesteld dat zij buiten deze procedure enige activiteit heeft ondernomen. De in artikel 3:305a BW gestelde eis van behartiging van belangen ingevolge de statuten zou vrijwel een lege huls worden als rechtspersonen zoals CORV toegang tot de rechter zouden hebben met een collectieve rechtsvordering als de onderhavige. Op grond van dit een en ander, in samenhang bezien, concludeert de rechtbank dat aan de hier besproken wettelijke eis niet is voldaan. Daarom zal CORV niet-ontvankelijk worden verklaard in haar vordering, in beide onderdelen.
5.5. Anders ligt dit met de ontvankelijkheid van eiseressen (thans dus alleen de LVA) in verband met de wettelijke eis van voorafgaand overleg. In de conclusie van antwoord hebben gedaagden gesteld dat dit overleg met geen van hen heeft plaatsgevonden. Ook als zou worden aangenomen dat beide gedaagden dit verweer hebben gehandhaafd – en zij het later in de procedure dus niet hebben herhaald enkel voor de vordering tegen de Staat –, treft het geen doel. Uit de proceshouding van gedaagden blijkt dat voorafgaand overleg geen enkel resultaat zou hebben gehad. Desgevraagd heeft hun advocaat ook geen voorbeeld van enig mogelijk effect van zodanig overleg genoemd. Het ligt ook niet voor de hand dat het UWV en de Staat (in zijn wetgevende functie), na de totstandkoming van de hier aan de orde zijnde wetgeving, als gevolg van overleg met enige belangenorganisatie zouden hebben afgezien van naleving van deze wetgeving. De hier besproken wettelijke eis ziet op zinvol overleg, niet op overleg waarvan tevoren vaststaat dat het niets kan opleveren. Op grond van dit een en ander is de LVA in dit opzicht dus ontvankelijk in haar vordering tegen beide gedaagden.
5.6. Bespreking behoeft voorts het (bij pleidooi gevoerde) verweer van de Staat tegen onderdeel II van de vordering van de LVA. Met de Staat oordeelt de rechtbank dat toewijzing van dit onderdeel niet zou zijn te rijmen met de formele rechtskracht van reeds genomen beslissingen (primaire besluiten, beslissingen op bezwaar of rechterlijke uitspraken) op grond van de wetgeving die onderwerp van deze procedure is. Het is niet aan de burgerlijke rechter om, door een veroordeling zoals hier wordt gevraagd, te treden in beslissingen in afgedane of nog bij de (bestuurs)rechter in behandeling zijnde zaken. De LVA heeft tegenover dit verweer niets aangevoerd dat tot een andere conclusie kan leiden. Dit betekent dat zij niet-ontvankelijk zal worden verklaard in haar vordering onder II.
5.7. De LVA kan wel worden ontvangen in onderdeel I van haar vordering. Voor haar staat geen andere rechtsgang open om het daarin omschreven doel te bereiken. Ook voor individuele uitkeringsgerechtigden bestaat deze mogelijkheid niet. De vordering strekt niet tot vernietiging van een besluit in de zin van artikel 1:3 lid 1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voor zover de vordering de rechtmatigheid van het koninklijk besluit van 18 augustus 2004 (zie onder 2.4) bestrijdt, staat artikel 8:2 eraan Pro in de weg dat daartoe de rechtsbescherming van de bestuursrechter wordt ingeroepen. Dit alles betekent dat de rechtbank thans toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van het hier besproken onderdeel.
De aard van de vordering en de toetsingsmaatstaf daarvoor
5.8. In de kern strekt onderdeel I van de vordering ertoe dat aan een wettelijke regeling, te weten die van onderdelen van het Schattingsbesluit, haar effect wordt ontnomen. Hiervoor is alleen plaats als de gewraakte regeling in strijd is met hogere regelgeving, zoals een ieder verbindende verdragsbepalingen of de wet in formele zin, of met fundamentele beginselen van behoorlijke wetgeving. Aan de hand van deze maatstaf zal de rechtbank de aangevoerde grondslagen van onderdeel I beoordelen. Zij oriënteert zich hierbij mede op de (recente) rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep, de hoogste bodemrechter in bestuursrechtelijke zaken betreffende de wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekeringen, waaronder diens uitspraak van 10 juli 2008 (LJN BD8561), waarvan de beslissing in latere uitspraken is bevestigd.
Eigendomsontneming (artikel 1 EP Pro)?
5.9. Zoals vermeld, stelt de LVA dat het Schattingsbesluit ten opzichte van degenen die op 1 oktober 2004 een WAO-uitkering hadden, strijdig is met artikel 1 EP Pro. Op basis van het debat van partijen zal de rechtbank de hier relevante elementen van dit artikel bespreken.
5.10. Met partijen is de rechtbank van oordeel dat de gewraakte wijziging van het Schattingsbesluit heeft geleid tot een inbreuk op het eigendomsrecht van de onder 5.9 bedoelde groep personen, zoals dit recht bescherming heeft gevonden in artikel 1 EP Pro.
5.11. In geschil is dan allereerst of in dit geval is voldaan aan de eis van artikel 1 EP Pro dat deze eigendomsontneming “in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet” geschiedt. Op dit punt stelt de rechtbank vast dat het Schattingsbesluit een algemeen verbindend voorschrift vormt, dat zijn formele grondslag vindt in de wet in formele zin, te weten artikel 18 lid 8 van Pro de WAO. Hiermee is aan de eis van “voorziening in de wet” voldaan. Naar vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) verlangt artikel 1 EP Pro niet dat de inbreuk op het eigendomsrecht rechtstreeks in een wet in formele zin is neergelegd (zie onder meer EHRM 9 november 1999, EHRC 1999, 8, inzake Spacek tegen Tsjechië). Materieel strookt de hier besproken wijziging van het Schattingsbesluit met de onder 2.3 aangehaalde wijziging van artikel 34 lid 4 van Pro de WAO.
5.12. Ook is voldaan aan de eis ten aanzien van het algemeen belang. Van belang is dat de wijziging van artikel 34 lid 4 van Pro de WAO is geschied bij een wet in formele zin en dus berust op de wens van de formele wetgever. Nu de door de LVA bestreden wijziging van het Schattingsbesluit, gelet op het onder 2.4 weergegeven citaat, daarvan een uitwerking is, moet de rechtbank het ervoor houden dat de regering in zoverre uitvoering heeft gegeven aan de wens van de formele wetgever, en daarbij dus van de meerderheid van de Staten-Generaal als medewetgever, om in de arbeidsongeschiktheidswetgeving de nadruk te verleggen van arbeidsongeschiktheid naar arbeidsgeschiktheid (het stimuleren van mensen om weer aan het werk te gaan indien daartoe voor hen reële mogelijkheden bestaan) en om de kosten van de wetgeving op dit vlak beter beheersbaar te houden. Naar het oordeel van de rechtbank voldoet deze motivering aan de vereisten die in een rechtsstaat mogen worden gesteld aan de motivering van een wet. Hierbij is mede van belang dat aan de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid (“margin of appreciation”) toekomt bij de keuzen die hem uit het oogpunt van algemeen belang nodig of gewenst voorkomen. Deze vrijheid om (politieke) keuzen te maken beperkt dienovereenkomstig de vrijheid van de rechter in zijn toetsing aan de hier besproken eis. Bij een en ander verdient nog opmerking dat de LVA niet heeft gesteld dat de nieuwe criteria niet geschikt en passend zouden zijn om de aangehaalde doelstellingen te verwezenlijken.
5.13. Het enkele feit dat degenen die per 1 oktober 2004 een WAO-uitkering hadden, met nieuwe, voor hen mogelijk zwaardere, criteria van (her)beoordeling te maken hebben gekregen levert geen strijd met artikel 1 EP Pro op. Dit artikel verzet zich er op zichzelf immers niet tegen dat bestaande, reeds tot uitkering gekomen, aanspraken op sociale zekerheid worden gewijzigd. Het door eiseressen aangehaalde arrest van het EHRM inzake Ásmundsson tegen IJsland (EHRM 12 oktober 2004, LJN AR7300) behelst op dit punt niet een andere regel, zoals mede blijkt uit de latere arresten van het EHRM inzake Hoogendijk tegen Nederland (EHRM 6 januari 2006, LJN AS8911) en inzake Goudswaard-van der Lans tegen Nederland (EHRM 22 september 2005, LJN AU6248). Hierbij is mede van belang dat – anders dan in de zaak Ásmundsson met de daarin aan de orde zijnde regelgeving het geval was – de WAO niet de garantie bevat dat de uitkeringsvoorwaarden in de toekomst niet zullen worden gewijzigd.
5.14. Het hier overwogene leidt er ook toe dat de rechtbank de LVA niet volgt in haar stelling dat de wijzigingen in het Schattingsbesluit in strijd zijn met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel. Aan artikel 1 EP Pro kan geen recht op uitkering van een bepaalde, eenmaal voorziene of toegekende, uitkering worden ontleend.
5.15. Eiseressen stellen dat de gewraakte maatregel ook strijd oplevert met de in artikel 1 EP Pro besloten liggende eis van proportionaliteit, alsmede met de eis dat geen sprake mag zijn van “an individual and excessive burden” voor een bepaalde persoon of – zoals hier volgens de LVA het geval is – voor een bepaalde groep van personen.
5.16. Hieromtrent overweegt de rechtbank het volgende. Het onder 2.6 samengevatte samenstel van regelingen voorziet zowel in een opvang van de gevolgen van een eventuele verlaging van de uitkeringen als in overgangsmaatregelen. Degenen die geacht kunnen worden op grond van hun leeftijd de minste kansen te hebben om weer aan de slag te komen, zijn van de getroffen maatregel uitgezonderd (zie het aangehaalde artikel 12a van het Schattingsbesluit). De anderen krijgen eerst na verloop van tijd met de nieuwe schattingsvoorwaarden te maken. Voor deze groep geldt daarnaast dat een eventuele herziening van de uitkering niet meteen tot een veel lager inkomen leidt. Behalve op de uitlooptermijn van twee maanden bij herziening van de uitkering ingevolge de WAO heeft men – veelal – een beroep kunnen doen op de Werkloosheidswet. Indien dit niet het geval was, gold de aangehaalde regeling van de TRI, waardoor het inkomensverlies tijdelijk werd gecompenseerd. Ten slotte kan, zo nodig, een beroep worden gedaan op de Wet werk en bijstand.
5.17. Gelet op dit een en ander concludeert de rechtbank dat in voldoende mate is voldaan aan de eis van proportionaliteit en dat op de degenen voor wie de LVA opkomt niet een onevenredig zware last is gelegd. Ook in dit opzicht gaat de door de LVA getrokken parallel met de uitspraak van het EHRM in de zaak Ásmundsson dus niet op.
5.18. Gevolg van dit alles is dat het beroep van de LVA op artikel 1 EP Pro faalt.
Strijd met artikel 12 ESH Pro?
5.19. Ook het beroep van de LVA op strijd met artikel 12 ESH Pro kan niet slagen. Naar vaste rechtspraak is deze bepaling, in overeenstemming met haar algemene, tot de verdragsluitende partijen gerichte, bewoordingen, niet een ieder verbindend, zoals bedoeld in artikel 93 van Pro de Grondwet. Ook voor de door de LVA bepleite zogeheten reflexwerking van dit artikel bestaat geen grond. Artikel 12 ESH Pro verzet zich er trouwens ook niet tegen dat – ongeacht het op enig moment bestaande niveau van socialezekerheidsuitkeringen – dit niveau wordt gewijzigd, mits een minimumniveau in acht worden genomen. Gesteld noch gebleken is dat geen minimumniveau meer in acht wordt genomen als gevolg van de thans bestreden wijziging van het uitkeringsniveau, gelet op hetgeen in onderdeel 5.16 van dit vonnis is overwogen omtrent “vangnetvoorzieningen”.
Discriminatie naar geslacht?
5.20. Met verwijzing naar EG-Richtlijn 79/7 van 19 december 1978 stelt de LVA dat het Schattingsbesluit op indirecte wijze discrimineert op grond van geslacht doordat slechts voltijdfuncties worden geduid (zie onder 2.5, sub d) en vrouwen aanzienlijk minder vaak dan mannen werkzaam zijn in een voltijdfunctie.
5.21. De rechtbank verwerpt ook deze stelling. Zij is van oordeel dat voor het hier mogelijk aanwezige indirecte onderscheid tussen mannen en vrouwen een toereikende objectieve rechtvaardiging bestaat. Hierbij is ook van belang wat in het voorgaande is vermeld over de eisen van overeenstemming met het algemeen belang en van proportionaliteit. Voor het overige verwijst de rechtbank naar de uitspraak van deze rechtbank (sector bestuursrecht) van 20 september 2006, LJN AY9030. In die uitspraak is onder meer overwogen dat niet kan worden gezegd dat de doelstelling van de wijziging van het Schattingsbesluit om bij de arbeidsongeschiktheidsuitkering meer dan voorheen uit te gaan van de mogelijkheden van mensen om arbeid te verrichten, geen gerechtvaardigde doelstelling van sociaal beleid is of dat de mogelijkheid om functies met een andere urenomvang dan de maatmanfunctie te duiden, niet geschikt is om die doelstelling te bereiken of daarmee niet in redelijke verhouding staat.
5.22. Opmerking verdient nog het volgende. Bij pleidooi hebben gedaagden enkele naar hun zeggen nog niet gepubliceerde feitelijke gegevens uit de praktijk van het UWV verschaft over het verloop van de herkeuringsoperatie (op grond van de wijzigingen per 1 oktober 2004) tot eind 2008. Uit deze gegevens, die in dit geding slechts summier ter sprake zijn gekomen, kan naar het voorlopige oordeel van de rechtbank worden afgeleid dat de gevolgen van deze operatie voor vrouwen substantieel verschillen van die voor mannen. Ook lijkt het erop dat de zogeheten re-integratietrajecten weinig effect hebben (in deze zin dat degenen die jonger zijn dan 45 jaar slechts in relatief weinig gevallen na de herkeuring een nieuw dienstverband hebben gevonden). De hier bedoelde verschillen tussen mannen en vrouwen wettigen weliswaar het vermoeden van een indirect onderscheid naar geslacht, maar voor dit onderscheid bestaat de onder 5.21 vermelde objectieve rechtvaardiging. Voor een nader onderzoek naar deze en de andere vermelde effecten bestaat daarom geen grond.
Leeftijdsdiscriminatie?
5.23. De LVA heeft voorts gesteld dat hier, als gevolg van de wettelijke leeftijdsgrens (het onderscheid tussen degenen die vóór dan wel na 1 juli 1949 – later: 1 juni 1954 – zijn geboren), sprake is van ongerechtvaardigde discriminatie naar leeftijd. Ten aanzien van deze stelling komt de rechtbank tot dezelfde conclusie als die welke onder 5.21 is vermeld ten aanzien van discriminatie naar geslacht. Zij acht het van algemene bekendheid dat ouderen in de regel veel moeilijker (passend) werk kunnen vinden dan jongeren. Tegen de achtergrond van dit algemene gegeven valt de keuze van de regering voor de zojuist vermelde grens binnen de beoordelingsvrijheid die aan haar (als orgaan van de Staat) toekomt. Naar het oordeel van de rechtbank hebben gedaagden voldoende toegelicht welke redenen voor de gemaakte keuze hebben bestaan. Voor een nadere eigen beoordeling door de rechtbank bestaat geen grondslag. Dit betekent dat voor het hier besproken onderscheid voldoende objectieve en redelijke gronden aanwezig zijn. Het vormt dus geen reden voor toewijzing van het gevorderde.
Strijd met artikel 6 EVRM Pro (equality of arms)?
5.24. Volgens de LVA kunnen de partijen – enerzijds het UWV en anderzijds degene die (voortzetting van) een (bepaalde) WAO-uitkering verlangt – niet over gelijke processuele wapens beschikken om hun standpunten in rechte toe te lichten. De LVA beroept zich hiervoor op de wijze waarop het UWV gebruikmaakt van het sinds 1 januari 2002 toegepaste zogenoemde Claimbeoordelings- en Borgingssysteem (hierna: het CBBS). Tussen partijen is niet in geschil dat dit systeem een hulpmiddel is om de mate van arbeidsongeschiktheid te bepalen en gevuld is met functies die aan de schatting ten grondslag worden gelegd. De LVA stelt dat verzekerden niet in voldoende mate kunnen verifiëren of de in het CBBS opgenomen gegevens in overeenstemming met de werkelijkheid zijn (anders gezegd: voldoende realiteitsgehalte hebben).
5.25. Naar zijn aard gaat het bij dit bezwaar om de mogelijkheden voor individuele eisers om zich te verzetten tegen besluiten die ten aanzien van hen zijn genomen. Deze mogelijkheden dienen per definitie in die individuele gevallen te worden beoordeeld. Voor een noodzakelijk algemene en collectieve actie zoals de hier aan de orde zijnde vordering van de LVA kan hooguit plaats zijn als vaststaat dat de individuele eisers stelselmatig de mogelijkheid missen om in hun zaak de relevante CBBS-gegevens te achterhalen en ter toetsing aan de (bestuurs)rechter voor te leggen. De stellingen van de LVA zijn naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende – en onvoldoende concreet – om te kunnen concluderen dat dit geval zich hier voordoet en (zelfs) om reden te zien voor een nader onderzoek op dit punt. Integendeel: uit de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep blijkt veeleer dat een verzekerde, binnen zekere grenzen en afhankelijk van de wijze waarop hij zijn standpunt heeft toegelicht, aanspraak kan maken op nader onderzoek hiernaar in zijn beroepszaak, bijvoorbeeld met toepassing van artikel 8:45 Awb Pro (verzoek van de rechter om inzending van stukken die zich onder een van de partijen, in dit geval het bestuursorgaan, bevinden). Vermelding verdient voorts het oordeel van de Centrale Raad van Beroep, blijkens onder meer zijn uitspraken van 5 december 2008, LJN BH2008, dat niet kan worden aangenomen dat het CBBS niet is aan te merken als een in beginsel rechtens aanvaardbaar ondersteunend systeem bij de beoordeling van de vraag of – en zo ja, in welke mate – iemand arbeidsongeschikt is in de zin van de arbeidsongeschiktheidswetten. De rechtbank neemt dit oordeel over. Voor een verdergaande toetsing, aan artikel 6 EVRM Pro of enige andere hier toepasselijke regel, ziet zij geen grond. Ook het beroep op artikel 6 EVRM Pro slaagt dus niet.
Onrechtmatige uitvoering van de wet?
5.26. De LVA stelt, kort gezegd, dat (het management van) het UWV aan zijn verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen de opdracht heeft verstrekt om in de pas te lopen met het volumebeleid, dat wil zeggen: ervoor te zorgen dat minder of lagere uitkeringen worden verstrekt. Zij licht deze stelling mede toe aan de hand van getuigenissen ten overstaan van de rechtbank afgelegd in het voorlopig getuigenverhoor.
5.27. De rechtbank wijst deze stelling, als onbewezen, van de hand. De verklaringen waarop de LVA zich hier baseert wijzen hooguit op enige (door de betrokken artsen en arbeidskundigen gevoelde) druk van hogerhand om de keuringen strenger uit te voeren, maar een dergelijke druk impliceert geen opdracht in de door de LVA gestelde zin. Afgezien daarvan mag van professionals zoals deze artsen en arbeidskundigen worden verwacht dat zij bestand zijn tegen een druk – indien daarvan al sprake is – die zich niet verdraagt met hun professionele autonomie. Het enkele feit dat artsen en arbeidskundigen door hun leidinggevenden worden “aangesproken” op resultaten van hun werk die opmerkelijke afwijkingen van gemiddelden of in algemene zin nagestreefde getalsverhoudingen vertonen, vormt overigens geen ongeoorloofde druk. Voor een nader onderzoek op dit punt ziet de rechtbank geen reden.
De slotsom en de kosten van het geding
5.28. Het voorgaande leidt tot niet-ontvankelijkverklaring van CORV in de beide onderdelen van de vordering en van de LVA in onderdeel II van de vordering. Onderdeel I van de vordering van de LVA wordt afgewezen. De LVA heeft geen feiten gesteld die, indien bewezen, tot andere oordelen kunnen leiden dan die welke in het voorgaande zijn weergegeven. Daarom gaat de rechtbank aan haar bewijsaanbod voorbij.
5.29. Eiseressen zullen, als de in het ongelijk gestelde partijen, worden veroordeeld in de kosten van dit geding. Hiertoe behoren, in de door de LVA aangespannen zaak, ook de kosten van het voorlopig getuigenverhoor. Aan de zijde van gedaagden worden deze kosten begroot op € 251 wegens griffierecht en op € 2.486 (5,5 punten à € 452 volgens tarief II) wegens salaris van de advocaat (voorheen: procureur). Van dit laatste bedrag komt een gedeelte groot € 904 ten laste van alleen de LVA en het restant, groot € 1.582, ten laste van beide eiseressen tezamen.
6. De beslissing
De rechtbank:
6.1. verklaart CORV niet-ontvankelijk in haar vordering;
6.2. verklaart de LVA niet-ontvankelijk in onderdeel II van haar vordering;
6.3. wijst de vordering van de LVA voor het overige af;
6.4. veroordeelt de LVA in de kosten van het voorlopig getuigenverhoor, aan de zijde van gedaagden tot op heden begroot op € 904 voor salaris van de advocaat;
6.5. veroordeelt eiseressen in de (verdere) kosten van dit geding, aan de zijde van gedaagden tot op heden begroot op € 1.582 voor salaris van de advocaat en op € 251 voor verschotten,
6.6. verklaart deze kostenveroordelingen uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mrs. H.F.M. Hofhuis, D. Allewijn en J.L. Verbeek en in het openbaar uitgesproken op 13 mei 2009.