Uitspraak
05/6832 WAO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Naam appellante], wonende te [woonplaats] (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 1 november 2005, 05/1761 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellante
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: Uwv).
Datum uitspraak: 10 juli 2008
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft drs. E.C. Spiering, werkzaam bij SRK Rechtsbijstand, hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend en nadien de gronden van het verweer nog aangevuld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 mei 2008. Voor appellante is verschenen drs. Spiering voornoemd. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door I. Eykhout LLB.
II. OVERWEGINGEN
Bij besluit van 27 november 2001 is aan appellante, geboren op 2 september 1980, met ingang van 15 oktober 2001 een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) toegekend berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%.
Bij besluit van 18 januari 2005 heeft het Uwv de uitkering van appellante, onder toepassing van het op 1 oktober 2004 inwerkinggetreden Schattingsbesluit 2004, per 8 maart 2005 herzien naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 35 tot 45%.
In bezwaar is namens appellante aangevoerd dat de aanscherping van de criteria voor het bepalen van algemeen geaccepteerde arbeid in het Schattingsbesluit 2004 een evenwichtige afweging ontbeert tussen het belang betrokken bij die wijziging en de vereisten van het fundamentele recht van eigendom van de uitkering ingevolge de WAO en dat de verhouding tussen het gekozen middel en het beoogde doel niet proportioneel is. De beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit kunnen in uitzonderlijke gevallen weliswaar geacht worden in overeenstemming te zijn met een inperking van het grondrecht van eigendom, maar dan alleen wanneer aan die inperking een overgangstermijn is verbonden. Gewezen wordt op de wijzigingen van de Algemene Weduwen- en Wezenwet (ANW) en de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW), waarbij een overgangstermijn is gesteld van respectievelijk 18 en 24 maanden.
Bij besluit van 13 april 2005, hierna: het bestreden besluit, is het bezwaar ongegrond verklaard.
In beroep is namens appellante, ter ondersteuning van haar stellingen, een beroep gedaan op het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 12 oktober 2004, Ásmundsson tegen IJsland, LJN AR7300.
De rechtbank heeft voorop gesteld dat in dit geding enkel de vraag voorligt of de toepassing van het Schattingsbesluit 2004 al dan niet verenigbaar is met artikel 1 van Pro Protocol nr.1 bij het EVRM, Trb. 1952, 9a,b,c, 80 (hierna: EP). De rechtbank heeft vastgesteld dat niet valt uit te sluiten dat de aanscherping van de criteria in het Schattingsbesluit 2004 in het onderhavige geval er mede toe heeft geleid dat appellante in een lagere arbeidsongeschiktheidsklasse is ingedeeld en haar uitkering ingevolge de WAO is verlaagd. Derhalve is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een inbreuk op het in artikel 1 van Pro het EP beschermde eigendomsrecht en ligt ter toetsing voor of aan de voorwaarden voor een dergelijke inbreuk is voldaan.
De rechtbank is tot de slotsom gekomen dat de inbreuk op het eigendomsrecht van appellante gerechtvaardigd is, zodat de toepassing van het Schattingsbesluit 2004 in het bestreden besluit niet in strijd is te achten met artikel 1 van Pro het EP. Het beroep is ongegrond verklaard.
In hoger beroep is namens appellante aangevoerd dat, anders dan de rechtbank stelt, appellante noch voor een uitkering ingevolge de Tijdelijke regeling inkomensgevolgen herbeoordeelde arbeidsongeschikten (TRI) in aanmerking komt, noch voor een uitkering krachtens de Wet werk en bijstand (WWB), omdat beide regelingen een inkomenstoets kennen waarbij het inkomen van de partner wordt betrokken. Omdat het inkomen van de partner van appellante boven het sociaal minimum ligt, komt zij voor genoemde uitkeringen niet in aanmerking. Daarbij wijst appellante erop dat het verlies van haar WAO-uitkering, gelet op de loonvervangende aard daarvan, bezwaarlijk geacht kan worden met een sociale (gezins)voorziening te worden opgevangen. Op die grond gaat de vergelijking met de vervanging van de AWW door de ANW niet op. Daar komt bij dat de ANW voorzag in een overgangstermijn. Ook in dit opzicht is de toepassing van het Schattingsbesluit 2004 onevenwichtig. Verwezen wordt naar de ‘concurring opinion’ van de Nederlandse rechter Thomassen bij het arrest Ásmundsson.
Door het Uwv is opgemerkt dat aan appellante vanaf 8 maart 2005 een uitkering is toegekend ingevolge de Werkloosheidswet (WW). Vandaar dat appellante geen beroep kan doen op de TRI. Opgemerkt wordt verder dat het Nederlandse systeem, anders dan de IJslandse regeling in het arrest Ásmundsson, wel voorziet in een vangnet. Gewezen wordt op de uitloopregeling van twee maanden. Daarnaast kan na de verlaging of intrekking van de uitkering ingevolge de WAO recht bestaan op aanvulling ingevolge de WW of de TRI. Als vangnet geldt dan vervolgens de WWB. De vergelijking met het arrest Ásmundsson gaat dan ook mank. Verwezen wordt naar de arresten van het EHRM in de zaken Goudszwaard-van der Lans tegen Nederland (EHRM 22 september 2005, LJN AU6248) en Hoogendijk tegen Nederland (EHRM 6 januari 2005, LJN AS8911).
De Raad oordeelt als volgt.
De Raad stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de toepassing van het Schattingsbesluit 2004 heeft geleid tot een inbreuk op het eigendomsrecht van appellante zoals dat bescherming heeft gevonden in artikel 1 van Pro het EP. In geschil is of is voldaan aan de in dat artikel besloten liggende voorwaarden voor een rechtvaardiging van deze inbreuk.
Daarbij dient allereerst te worden beoordeeld of de inbreuk op de bestaande aanspraak bij wet is voorzien. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de eigendomsontneming een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en tenslotte of er een behoorlijk evenwicht is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de inbreuk een onevenredig zware last (‘an individual and excessive burden’) moet dragen.
De Raad stelt vast dat het Schattingsbesluit 2004, dat ten gronde ligt aan de inbreuk op appellantes eigendomsrecht, een algemeen verbindend voorschrift betreft dat zijn grondslag vindt in de wet in formele zin (artikel 18, achtste lid, van de WAO), zodat in de inbreuk op de bestaande aanspraak bij wet is voorzien.
De keuze van de wetgever tot aanscherping van de criteria voor het bepalen van algemeen geaccepteerde arbeid in het Schattingsbesluit 2004 werd voornamelijk ingegeven door twee overwegingen:
- het verleggen van de nadruk in de arbeidsongeschiktheidswetgeving van arbeidsongeschiktheid naar arbeidsgeschiktheid; het stimuleren van mensen om weer aan het werk te gaan daar waar er voor hen daadwerkelijk mogelijkheden zijn;
- de kosten van de arbeidsongeschiktheidswetgeving beheersbaar houden door de lagere financiële lasten als gevolg van de stelselwijziging.
Naar het oordeel van de Raad voldoet deze motivering van de wetgever aan de vereisten die in een rechtstaat mogen worden gesteld aan de motivering van een wet, zodat niet kan worden gesteld dat het Schattingsbesluit 2004 in zijn algemeenheid niet een legitieme doelstelling in het algemeen belang nastreeft.
De Raad voegt hieraan toe dat door appellante niet is gesteld dat de nieuwe criteria niet geschikt en passend zouden zijn om de gestelde doelstellingen, waaronder mede te begrijpen een correcte vaststelling van de mate van arbeidsongeschiktheid, te realiseren. De grieven van appellante zijn er met name op gericht dat het Schattingsbesluit 2004 een overgangsrecht ontbeert dat recht doet aan de belangen van de bestaande uitkeringsgerechtigden.
Te dien aanzien merkt de Raad op dat degenen die geacht moeten worden op grond van hun leeftijd de minste kansen te hebben om weer aan de slag te komen, van de getroffen maatregel zijn uitgezonderd. Voor degenen die op grond van hun leeftijd in beginsel kansrijker op de arbeidsmarkt moeten worden geacht, geldt dat zij eerst na verloop van tijd met de nieuwe schattingsvoorwaarden te maken krijgen.
Voor hen geldt daarnaast, evenals voor degenen die op grond van hun leeftijd het meest kansrijk op de arbeidsmarkt moeten worden geacht en die direct worden herbeoordeeld aan de hand van de nieuwe criteria, dat een mogelijke herziening van de uitkering niet onverhoeds tot een veel lager inkomen leidt.
Naast de uitlooptermijn van twee maanden bij herziening van de uitkering ingevolge de WAO, zal veelal een beroep gedaan kunnen worden op de WW. In gevallen waarin dat niet het geval is heeft de wetgever een compensatieregeling (TRI) in het leven geroepen op grond waarvan eerst gedurende zes maanden, daarna gewijzigd in twaalf maanden, het inkomensverlies gecompenseerd kan worden. Daarna kan, zo nodig, een beroep worden gedaan op de WWB.
Met betrekking tot de proportionaliteit van de getroffen maatregel merkt de Raad nog op dat, anders dan in het arrest Ásmundsson, er geen sprake is van een kleine groep uitkeringsgerechtigden die door de wetswijziging onevenredig in hun belangen wordt getroffen. Anders dan in die zaak kennelijk het geval was, kent de hier aan de orde zijnde regeling geen garantie dat de uitkeringsvoorwaarden in de toekomst niet zullen worden gewijzigd.
Gelet op de overwegingen van de wetgever, de hiervoor beschreven vormgeving van de regeling en de daarbij in aanmerking te nemen ruime beoordelingsmarge die de Staat in deze toekomt, is de Raad van oordeel dat niet staande kan worden gehouden dat aan het Schattingsbesluit 2004 een onevenwichtige afweging ten grondslag ligt tussen de gediende gemeenschapsbelangen en het ingeroepen fundamentele recht, dan wel dat er geen redelijke proportionaliteitsrelatie bestaat tussen de gekozen middelen en het beoogde doel.
Resteert de vraag of in het geval van appellante de toepassing van het Schattingsbesluit 2004 leidt tot een ‘individual and excessive burden’.
In dat verband stelt de Raad voorop dat uit de rechtspraak van het EHRM blijkt dat aan artikel 1 EP Pro geen recht op een uitkering van een bepaalde hoogte kan worden ontleend. In het onderhavige geval heeft de toepassing van de nieuwe criteria geleid tot een herziening van de uitkering naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 35 tot 45%. Daar komt bij dat bij die herziening een uitlooptermijn van twee maanden in acht is genomen. Daarna is aan appellante een WW-uitkering toegekend. Nu appellante als arbeidsgeschikt moet worden aangemerkt staat daarnaast de toegang tot de arbeidsmarkt volledig voor haar open.
De Raad concludeert dat niet kan worden gezegd dat in dit geval de toepassing van het Schattingsbesluit 2004 leidt tot een ‘individual and excessive burden’, zodat het beroep op artikel 1 van Pro het EP faalt.
Het hoger beroep is mitsdien vergeefs ingesteld.
De Raad acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door T.L. de Vries als voorzitter en H.J. Simon en M. Greebe als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van C. de Blaeij als griffier, uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2008.
(get.) T.L. de Vries.
(get.) C. de Blaeij.
OA