Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Afdeling 1, meervoudige kamer
Reg.nrs.: AWB 08/2626 WRO en 08/2763 WRO
UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
In het geding tussen
1. ir. [A] en [B], wonende te [plaats], eisers,
vertegenwoordigd door mr.drs. [C];
2. de bewonersvereniging Essenpark, gevestigd te Leiderdorp, eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp, verweerder.
Derde partij: [D], wonende te [plaats], vergunninghouder.
I PROCESVERLOOP
Bij besluit van 6 maart 2007 heeft verweerder vergunninghouder vrijstelling als bedoeld n artikel 19, tweede lid, van de wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en bouwvergunning eerste fase verleend voor het bouwen van een woonhuis op het perceel Essenpark 8A te Leiderdorp, kadastraal bekend gemeente Leiderdorp, sectie B, nummer 3728.
Bij besluit van 28 februari 2008, verzonden op 10 maart 2008, heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de Commissie Bezwaar- en Beroepschriften van 29 januari 2008, het hiertegen door eisers sub 1 en eiseres sub 2 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard, zulks onder handhaving van het bestreden besluit.
Tegen dit besluit hebben eisers sub 1 bij brief van 8 april 2008, ingekomen bij de rechtbank op 9 april 2008, beroep ingesteld. De gronden zijn daarna aangevuld.
Eiseres sub 2 heeft bij brief van 13 april 2008, ingekomen bij de rechtbank op 14 april 2008, beroep ingesteld. De gronden zijn daarna aangevuld.
Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Vergunninghouder heeft bij brief van 30 juli 2008 zijn zienswijze op de beroepen gegeven.
Zowel eisers sub 1 als eiseres sub 2 hebben enige stukken overgelegd.
De beroepen zijn op 22 april 2009 gevoegd ter zitting behandeld.
Eiser [A] is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. I.N.A. Denninger, advocaat te Haarlem. Namens eiseres sub 2 is verschenen prof.dr. [E]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [F] en [G]. Vergunninghouder is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. R.C.V. Mans, advocaat te Leiden.
II OVERWEGINGEN
Ten aanzien van de ontvankelijkheid van eiseres sub 2
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In het geval van een rechtspersoon als eiseres sub 2 worden ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb daaronder mede verstaan de algemene en collectieve belangen die een rechtspersoon krachtens zijn doelstelling en feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt.
Blijkens de statuten van eiseres sub 2 is zij op 5 april 2007 opgericht, derhalve nadat het primaire besluit van 6 maart 2007 was genomen, doch alvorens de bezwaartermijn was verstreken.
In artikel 2 van Pro de statuten stelt eiseres sub 2 zich ten doel de gezamenlijke belangen te behartigen van de leden als eigenaren van een huis gelegen aan het Essenpark te Leiderdorp. Zij tracht dit doel onder meer te bereiken door het waar nodig te verstrekken van informatie aan leden, het voeren van overleg met de gemeente Leiderdorp en andere overheden, alsmede door alle andere wettige middelen om de gezamenlijke belangen van de bewoners van het Essenpark te behartigen en alles in de ruimste zin des woords zonder dat de vereniging één en ander bedrijfsmatig gaat verrichten.
In haar uitspraak van 1 oktober 2008, gepubliceerd in AB 2008, 348 (LJN: BF3911), heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) overwogen dat het louter in rechte opkomen tegen besluiten als regel niet kan worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Een andere uitleg zou volgens de Afdeling betekenen dat voor de ontvankelijkheid van een bezwaar of beroep van een rechtspersoon in zoverre voldoende is dat hij dergelijke rechtsmiddelen pleegt aan te wenden. De uitleg van de criteria van artikel 1:2, derde lid, van de Awb zou er dan op neerkomen dat het beroepsrecht in feite voor een ieder open zou staan (actio popularis), aldus de Afdeling.
De rechtbank stelt vast dat eiseres sub 2 bij brief van 18 april 2009 alsmede ter zitting heeft uiteengezet waaruit haar feitelijke werkzaamheden bestaan. Uit deze opsomming en gegeven toelichting blijkt niet dat deze werkzaamheden hoofdzakelijk gericht zijn op het voeren van juridische procedures. Voorts verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2008, gepubliceerd in JB 2008/92, (LJN: BC5800) waarin is overwogen dat een belangenorganisatie die voor het belang van haar leden opkomt, daarmee opkomt voor een collectief belang, tenzij het tegendeel blijkt. Gelet op artikel 2 van Pro de statuten van eiseres sub 2, kan niet worden gezegd dat zij de collectieve belangen van bewoners van het Essenpark te Leiderdorp niet behartigt. Verder acht de rechtbank in het licht van de aangehaalde jurisprudentie relevant dat leden van eiseres sub 2, zoals in ieder geval eisers sub 1, individueel belanghebbende zijn, zodat van een (verkapte) actio popularis in dit geval geen sprake is.
Eiseres sub 2 kan naar het oordeel van de rechtbank dan ook worden aangemerkt als belanghebbende bij het primaire en het bestreden besluit.
Inhoudelijke beoordeling van de beroepen
Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden en is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) ingetrokken. Verder zijn bij de inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro op 1 juli 2008 enkele bepalingen van de Woningwet (Wow) gewijzigd. Aangezien de aanvraag om bouwvergunning en impliciet dus ook het verzoek om vrijstelling dateert van vóór 1 juli 2008, zijn in dit geval nog de bepalingen van de WRO en de Wow van toepassing zoals deze destijds, vóór 1 juli 2008 luidden.
Het bouwplan, waarvoor vergunninghouder op 8 mei 2006 een aanvraag om bouwvergunning eerste fase heeft ingediend, voorziet in de bouw van een vrijstaand woonhuis bestaande uit één ondergrondse en één bovengrondse bouwlaag. De (ondergrondse) garage zal aan de voorzijde van de woning worden ontsloten door een hellingbaan.
Bij het thans bestreden besluit is het door eisers ingediende bezwaarschrift gegrond verklaard voor zover betrekking hebbend op het niet voldoen aan de eisen die in het kader van de vrijstellingsprocedure gesteld worden aan de watertoets en de luchtkwaliteit. Voor het overige zijn de bezwaren ongegrond verklaard en is het primaire besluit onder herstel van de genoemde gebreken gehandhaafd.
In het thans bestreden besluit is aanvullend op de motivering van het primaire besluit overwogen dat het ter plaatse aanwezige groen dat voor het bouwplan moet wijken onder de noemer wijkgroen valt en niet tot de hoofdgroenstructuur behoort, dat de gebrekkige ruimtelijke onderbouwing is gerepareerd met de nadere onderbouwing van [H] Compagnons van 7 augustus 2007, dat alsnog een watertoets heeft plaatsgevonden en uit de brief van het Hoogheemraadschap van Rijnland van 26 november 2007 blijkt dat geen bezwaren bestaan tegen het bouwplan, dat uit de brief van de Milieudienst West-Holland van 9 november 2007 blijkt dat wordt voldaan aan het Besluit luchtkwaliteit en aan de eisen ten aanzien van geluid, dat het welstandsadvies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen zodat de overgelegde contra-expertise geen aanleiding vormt om af wijken van het positieve welstandsadvies en dat gelet op de bouwtekeningen geen aanwijzingen bestaan dat er in afwijking van de vergunning een bedrijfsmatige functie wordt gevestigd.
Eisers hebben gesteld dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. Volgens hen is artikel 19, tweede lid, van de WRO in dit geval niet van toepassing, omdat verweerder niet de juiste verklaring van geen bezwaar heeft toegepast. Derhalve was verweerder niet bevoegd deze vrijstelling te verlenen. Daarnaast wordt niet aan de gestelde randvoorwaarden voldaan.
Subsidiair hebben eisers aangevoerd dat de reikwijdte van de vrijstelling onvoldoende bepaald is, een goede ruimtelijke onderbouwing ontbreekt, het bouwplan niet aan de welstandseisen voldoet, geen deugdelijke watertoets heeft plaatsgevonden, het plan maatschappelijk en economisch niet uitvoerbaar is, er geen zorgvuldige belangenafweging heeft plaatsgevonden en de bouwaanvraag wegens incompleetheid niet in behandeling genomen had mogen worden. Ter onderbouwing van hun standpunt hebben eisers hangende de bezwaarprocedure een contra-expertise welstand van [I] Advies Architecten, stedenbouwkundigen en adviseurs (hierna: [I] Advies) van 14 mei 2007 overgelegd en een nader advies van 1 oktober 2007.
Ingevolge artikel 56a, eerste lid, van de Wow, wordt een reguliere bouwvergunning op aanvraag in twee fasen verleend. De bouwvergunning eerste fase mag slechts en moet ingevolge het tweede lid van dit artikel worden geweigerd indien een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 44, eerste lid, onderdeel b, c, d of e, van toepassing is, met dien verstande dat onderdeel b van dat lid slechts van toepassing is voor zover de daar bedoelde voorschriften van stedenbouwkundige aard zijn.
In artikel 44, eerste lid, van de Wow is bepaald dat een bouwvergunning alleen mag en moet worden geweigerd indien sprake is van een van de daar genoemde weigeringsgronden. Ingevolge het bepaalde onder c dient de bouwvergunning te worden geweigerd indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen.
Ingevolge het bepaalde onder d dient de bouwvergunning te worden geweigerd indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk of de standplaats, waarop de aanvraag betrekking heeft, in strijd is met redelijke eisen van welstand, tenzij burgemeester en wethouders van oordeel zijn dat de bouwvergunning niettemin moet worden verleend.
Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
Krachtens het eerste lid van artikel 19 van Pro de WRO wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het desbetreffende gebied.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Centrum". Het betrokken perceel heeft de bestemming "Openbaar groen, plantsoen of berm". Ingevolge artikel 23 zijn Pro deze gronden bestemd voor parken, plantsoenen, bermstroken en andere bij de woonwijk behorende groenvoorzieningen, alsmede voor bruggen. Op deze gronden mogen uitsluitend andere bouwwerken ten dienste van de bestemming worden opgericht.
Vaststaat dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Er doet zich zowel strijd voor met de doeleindenomschrijving als met de bebouwingsvoorschriften van de ter plaatse geldende bestemming. Gelet hierop heeft verweerder vrijstelling ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO verleend.
Voor de toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO hebben gedeputeerde staten van Zuid-Holland (GS) in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening bij besluit van 9 oktober 2007 een lijst met categorieën van gevallen vastgesteld en op de in de Provinciewet voorgeschreven wijze gepubliceerd in het provinciaal blad van Zuid-Holland nummer 96 van 24 oktober 2007. De lijst is opgesteld op basis van het huidige provinciale ruimtelijk beleid, zoals neergelegd in de streekplannen en de Nota regels voor Ruimte.
Volgens die lijst kan het college van burgemeester en wethouders in een aantal limitatief opgesomde situaties vrijstelling van het bestemmingsplan verlenen. Deze situaties betreffen, voor zover hier van belang, het in stedelijk gebied bouwen ten behoeve van de woonfunctie (woningen, woonzorgcentra, woonwagens et cetera) - inclusief bij die functie behorende bijgebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde en voorzieningen (garages, carports, parkeerkelders, zwembaden, et cetera) - en het omzetten van bestaande functies naar een woonfunctie.
GS hebben in hun besluit van 9 oktober 2007 uitzonderingen geformuleerd waarin is bepaald in welke gevallen geen gebruik mag worden gemaakt van de bevoegdheid krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO. Ook hebben zij in dat besluit randvoorwaarden geformuleerd waaraan moet zijn voldaan alvorens van die bevoegdheid gebruik mag worden gemaakt.
De rechtbank merkt op dat er inhoudelijk geen verschil is met het tot 24 oktober 2007 geldende besluit van GS. De wijzigingen gaan over juridische terminologie. In dat verband is van belang dat niet langer wordt gesproken over "een bijzondere verklaring van geen bezwaar" zoals in het besluit van 19 december 2006, waarbij eveneens een lijst met categorieën van gevallen was vastgesteld, nog wel het geval was. Gelet op artikel 19, tweede lid, van de WRO is dit juist: van belang is slechts dat GS verklaren in welke gevallen al of niet een verklaring van geen bezwaar is vereist.
Vrijstelling kan blijkens het besluit van GS van 9 oktober 2007 niet worden verleend voor gebieden gelegen binnen een op de streekplankaart, het Provinciaal Verkeer- en Vervoersplan of ander provinciaal beleidsdocument aangegeven toekomstig tracé van een regionale hoogwaardige openbaarvervoerverbinding of nieuw aan te leggen wegverbinding.
Anders dan gesteld is de rechtbank niet gebleken dat het in geding zijnde perceel is gelegen binnen een toekomstig tracé van een regionale- dan wel landelijke wegverbinding. Eisers hebben niets concreets aangevoerd dat tot deze conclusie kan leiden.
Als randvoorwaarde is onder meer gesteld dat vrijstelling pas mag worden verleend nadat de verplichte watertoets als bedoeld in het Besluit op de Ruimtelijke Ordening is uitgevoerd en een positief advies van de waterbeheerder(s) is ontvangen. De rechtbank stelt vast dat het Hoogheemraadschap van Rijnland bij brief van 26 november 2007 een positief wateradvies heeft gegeven, zodat aan deze randvoorwaarde wordt voldaan. Dit advies is met de gedingstukken uit hoofde van artikel 8:42 van Pro de Awb overgelegd. Op zichzelf volgt de rechtbank eisers in hun opvatting dat zij, alvorens verweerder op bezwaar besliste, dit advies aan hen ter kennis had behoren te brengen zodat zij erop hadden kunnen reageren. De rechtbank wijst hierbij op artikel 7:9 van Pro de Awb. Eisers hebben in beroep gelegenheid gehad commentaar te leveren op het advies, maar hebben dat achterwege gelaten. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding consequenties te verbinden aan het geconcludeerde verzuim.
Gelet op het vorenstaande kon verweerder voor dit geval gebruik maken van zijn bevoegdheid toepassing te geven aan het besluit van 9 oktober 2007.
De aan de ruimtelijke onderbouwing van een project te stellen eisen zijn minder zwaar, naarmate de inbreuk van het bouwplan ten behoeve waarvan vrijstelling wordt verleend op de bestaande planologische situatie geringer is.
Aangezien het bouwplan zowel in strijd is met de doeleindenomschrijving als met de bebouwingsvoorschriften van de ter plaatse geldende bestemming "Openbaar groen, plantsoen of berm", nu aldaar in het geheel geen gebouwen zijn toegestaan, is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een grote inbreuk op het geldende planologische regime op perceelsniveau. Daarentegen is sprake van een bouwplan voor een vrijstaande villa in een woonwijk met vrijstaande dan wel geschakelde villa's, zodat in dat opzicht de inbreuk op het geldende regime minder ingrijpend is. Dit tezamen brengt de rechtbank tot het oordeel dat van een inbreuk van enige zwaarte moet worden gesproken. Dat betekent dat tamelijk hoge eisen aan de ruimtelijke onderbouwing worden gesteld.
In de rapportage van [H] Compagnons Ruimtelijke Ordening, Stedenbouw, Architectuur, Landschap B.V. (hierna: [H] Compagnons) van 26 mei 2004 is vermeld dat deze kavel geen grote ruimtelijke betekenis heeft voor de omgeving en het niet bezwaarlijk wordt geacht deze te bebouwen, mits de verbinding met het water gehandhaafd blijft. De bestaande bebouwing van het Essenpark wordt gekenmerkt door een lage gevelhoogte en platte afdekking van de woningen. De bebouwing van de kavel zal in harmonie met de omgeving dienen te zijn. Daarom wordt een maximale gevelhoogte van 3,5 meter voorgesteld. Het getekende bebouwingsvlak is onder meer afgestemd op de vigerende bebouwingsstrook.
De rechtbank constateert dat deze rapportage slechts stedenbouwkundige randvoorwaarden bevat en niet is toegesneden op het bouwplan noch op het vigerend bestemmingsplan en om die reden niet als ruimtelijke onderbouwing van het bouwplan kan dienen.
Hangende de bezwaarprocedure is in reactie op het rapport van [I] Advies door [H] Compagnons bij brief van 7 augustus 2007 een nadere onderbouwing van het advies uit mei 2004 gegeven. Hierin is vermeld dat het in geding zijnde perceel thans overkomt als een tuin en dat geen sprake is van een openbaar plantsoen met een grote ruimtelijke en functionele betekenis voor veel omliggende woningen. De door eisers gewenste overgangszone tussen de reeks geschakelde woningen en de vrijstaande villa's is ruimtelijk gezien niet noodzakelijk. Er blijft een open ruimte van minimaal 10 meter breedte over tussen de bestaande woning Wilgenpark 8 (lees: Essenpark 8) en het bouwpan, hetgeen een voldoende grote maat is om de overgang te maken tussen de min of meer geschakelde woningen inclusief het bouwpan en de vrijstaande woning Essenpark 8. Het bouwen van een kap(je) op het woonhuis is geschrapt en er is een grotere afstand tot de zijdelingse perceelsgrens aangehouden ten opzichte van de oorspronkelijke bebouwingsmogelijkheden die de gemeente mogelijk wilde maken.
De rechtbank stelt vast dat deze brief van [H] Compagnons (wederom) slechts ingaat op de stedenbouwkundige aspecten van het bouwplan in relatie tot de omgeving. Noch op de relatie met het geldende bestemmingsplan, noch op de toekomstige planologische visie van de gemeente op dit perceel wordt in deze brief ingegaan. Dit klemt in dit geval met name nu ook het ontwerp van een nieuw bestemmingsplan "W4" aan dit perceel een bestemming als groenvoorziening toekent, zonder de mogelijkheid (woon-)gebouwen op te richten. Evenmin is gebleken dat het bouwplan past in een door de gemeenteraad vastgesteld planologisch document. Er is dus ook geen objectiveerbaar aanknopingspunt dat het perceel in de toekomst een bestemming zal (kunnen) krijgen die de bouw van een woonhuis toelaat. De enkele bewering van de zijde van verweerder dat het ontwerp in die zin zal worden gewijzigd zodra dit plan - dat thans stil ligt vanwege de perikelen rond de verbreding van de A4 - weer ter hand wordt genomen mist in dit licht overtuigingskracht.
Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat, mede gelet op de tamelijk hoge eisen die in dit geval aan de ruimtelijke onderbouwing moeten worden gesteld, het bouwplan niet van een goede ruimtelijke onderbouwing is voorzien. Het bestreden besluit ontbeert reeds om die reden een deugdelijke motivering.
De beroepen zijn gegrond.
Voorts is de rechtbank van oordeel dat verweerder in dit geval niet kon volstaan met de conclusie dat de uitgebrachte welstandsadviezen zorgvuldig tot stand zijn gekomen. In reactie op het nadere welstandsadvies van 20 juli 2007 hebben eisers sub 1 immers een nader commentaar van [I] Advies van 1 oktober 2007 ingediend, waarin laatstgenoemd welstandsadvies gemotiveerd, met als vertrekpunt het vigerend gemeentelijk welstandsbeleid, is bestreden. Verweerder heeft nadien niet gemotiveerd waarom hij heeft besloten de door de welstandscommissie uitgebrachte adviezen te volgen. Daartoe bestond gelet op de inhoud van laatstgenoemd advies van [I] Advies echter wel de noodzaak. De rechtbank wijst op de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2009, zaaknummer 200804977/1.
Daarnaast heeft verweerder onvoldoende onderzocht in hoeverre de hellingbaan, die naar het oordeel van de rechtbank als bouwwerk moet worden aangemerkt, zich verdraagt met de stedenbouwkundige uitgangspunten, in het bijzonder de ligging van de voorgevelrooilijn. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het bestreden besluit ten aanzien van dit aspect niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen.
Het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
Verweerder wordt opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Verweerder wordt in de door eisers sub 1 gemaakte proceskosten veroordeeld, waarbij met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht het gewicht van de zaak, zoals door eisers sub 1 verzocht, is bepaald op 1,5 (zwaar) en voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van een beroepschrift en het verschijnen ter zitting)
2 punten worden toegekend.
Gesteld noch gebleken is dat eiseres sub 2 proceskosten heeft gemaakt.
III BESLISSING
De rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
bepaalt dat de gemeente Leiderdorp aan eisers sub 1 het door hen betaalde griffierecht, te weten € 145,-, en aan eiseres sub 2 een bedrag ad € 288,- aan betaald griffierecht vergoedt;
veroordeelt verweerder in de door eisers sub 1 gemaakte proceskosten tot een bedrag van
€ 966,-, welk bedrag de gemeente Leiderdorp aan eisers sub1 moet vergoeden.
Aldus vastgesteld door mr. M.A. Dirks, mr. J.L. Verbeek en mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van de griffier drs. A.C.P. Witsiers.
Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2009.
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.