Uitspraak
RECHTBANK ‘S-GRAVENHAGE
Vreemdelingenkamer
Nevenzittingsplaats Arnhem
Registratienummer: AWB 08/35418
Datum uitspraak: 13 juli 2009
Uitspraak
inzake
[eiseres],
geboren op [geboortedatum],
v-nummer [nummer]
van Congolese nationaliteit,
eiseres,
gemachtigde mr. W. Boelens,
tegen
de Staatssecretaris van Justitie,
Immigratie- en Naturalisatiedienst,
verweerder.
Het procesverloop
Bij brief van 27 juni 2004 heeft eiseres verzocht om toekenning van een schadevergoeding. Op 31 januari 2005 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het niet tijdig beslissen op de aanvraag. Bij besluit van 18 mei 2005 heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard en bij primair besluit het verzoek afgewezen. Het hiertegen op 13 juni 2005 ingediende bezwaarschrift is bij besluit van 31 januari 2006 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 november 2006 heeft deze rechtbank, nevenzittingsplaats Amsterdam, het beroep tegen het besluit van 31 januari 2006 gegrond verklaard.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft op 20 juni 2007 het door verweerder ingestelde hoger beroep gegrond verklaard en voornoemde uitspraak van 8 november 2006 vernietigd, het beroep tegen het besluit van 31 januari 2006, voor zover dit betrekking heeft op de materiële schadevergoeding, ongegrond verklaard en het beroep voor zover dit ziet op de immateriële schadevergoeding gegrond verklaard en verweerder opgedragen op laatstgenoemd punt een nieuw besluit te nemen.
Bij besluit van 11 september 2008 is het bezwaar van 13 juni 2005 wederom ongegrond verklaard.
Op 2 oktober 2008 heeft eiseres tegen voornoemd besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
De openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden ter zitting van 7 mei 2009. Eiseres is niet verschenen ter zitting, maar vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M.A.M. Janssen.
De beoordeling
1. Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 8:69 van Pro de Awb, dient de rechtbank het bestreden besluit – de motivering waarop dit besluit berust daaronder begrepen – te toetsen aan de hand van de tegen dat besluit aangevoerde beroepsgronden.
2. De rechtbank stelt allereerst vast dat uitsluitend nog onderwerp van geschil is in hoeverre eiseres in aanmerking komt voor vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn in de procedure naar aanleiding waarvan eiseres in het bezit is gesteld van een verblijfsvergunning.
3. Bij de beoordeling hiervan gaat de rechtbank uit van de volgende feiten.
Op 15 juni 1992 heeft eiseres een asielaanvraag ingediend. Bij besluit van 5 augustus 1992 is deze aanvraag afgewezen. Het beroep tegen dit besluit is bij uitspraak van 13 juli 1999 door deze rechtbank, nevenzittingsplaats Amsterdam, ongegrond verklaard, waarbij de rechtbank tevens heeft geoordeeld dat verweerder het op 16 juli 1995 ingediende verzoek tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier op grond van tijdsverloop in de asielprocedure terecht heeft afgewezen.
Op 23 september 1998 heeft eiseres een aanvraag ingediend tot verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd met als doel ‘verblijf bij partner’. Bij besluit van 22 oktober 1998 heeft verweerder deze aanvraag afgewezen, tegen welk besluit eiseres op 19 november 1998 bezwaar heeft gemaakt. Op 8 september 2000 heeft eiseres verweerder verzocht haar een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in verband met tijdsverloop in de asielprocedure te verlenen. Bij besluit van 20 november 2000 is eerdergenoemd bezwaar van 19 november 1998 ongegrond verklaard en de aanvraag van 8 september 2000 afgewezen. Het tegen voornoemd besluit op 14 december 2000 ingestelde beroep is bij uitspraak van 16 april 2002 van deze rechtbank gegrond verklaard. Het daaropvolgende besluit van 12 augustus 2002 is bij uitspraak van deze rechtbank op 22 december 2003 wederom gegrond verklaard. Bij besluit van 22 januari 2004 is eiseres een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verleend, met ingang van 23 september 1998 in verband met tijdsverloop in de asielprocedure.
Bij brief van 6 maart 2003 is verweerder verzocht om met gebruikmaking van de hem toekomende discretionaire bevoegdheid eiseres in het bezit te stellen van een verblijfsvergunning. Op 9 mei 2003 heeft verweerder gereageerd op deze brief.
4. Verweerder heeft aan de afwijzing van het verzoek om immateriële schadevergoeding, samengevat weergegeven, het navolgende ten grondslag gelegd.
Primair stelt verweerder zich op het standpunt dat artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) niet van toepassing is op vreemdelingrechtelijke procedures en de jurisprudentie, gebaseerd op dit artikel, reeds daarom niet kan leiden tot een toekenning van immateriële schadevergoeding.
Voor zover deze jurisprudentie wel van toepassing zou zijn, wordt overwogen dat de procedure van eiseres niet zodanig lang is geweest dat de duur hiervan als onredelijk dient te worden beschouwd. Een langere termijn wordt redelijk geacht, nu eiseres verschillende procedures tegelijkertijd heeft gevoerd, onderhavige zaak een complexe zaak betrof en de reguliere procedure verschillende instanties heeft doorlopen. Tenslotte wordt van belang geacht dat een vergunning op grond van het driejarenbeleid als compensatie is bedoeld voor de lange duur van de procedure.
Voor zover immateriële schadevergoeding beoogd wordt in verband met geestelijk leed overweegt verweerder dat de enkele stelling dat sprake is van geestelijk leed volgens bestendige jurisprudentie onvoldoende is om in aanmerking te komen voor vergoeding van immateriële schade.
Er bestaat geen aanleiding om de proceskosten in bezwaar te vergoeden, nu het bestreden besluit niet is herroepen.
5. Hiermee kan eiseres zich niet verenigen en daartoe wordt, kort samengevat, het volgende aangevoerd.
Op zichzelf acht eiseres het standpunt van verweerder juist dat artikel 6 van Pro het EVRM niet ziet op vreemdelingrechtelijke procedures. Dat betekent evenwel niet dat de op de overheid rustende verplichting om binnen een redelijke termijn een zaak te behandelen niet doorwerkt in het vreemdelingenrecht. De onder artikel 6 van Pro het EVRM gevormde jurisprudentie is dus relevant in onderhavige zaak. Eiseres is voorts van oordeel dat in onderhavige zaak de redelijke termijn is overschreden, zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die een langere termijn dan gebruikelijk rechtvaardigen en er mitsdien aanleiding bestaat om haar immateriële schade te compenseren. Voorts verzoekt eiseres om verweerder te veroordelen in de proceskosten van zowel de bezwaar– als de beroepsprocedure.
6. De rechtbank overweegt als volgt.
7. Uit vaste jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM; onder meer het arrest van 5 oktober 2000, Maaouia tegen Frankrijk, nr. 39652/98, AB 2001, 80) blijkt dat procedures over de binnenkomst, het verblijf en de uitzetting van vreemdelingen buiten het bereik van artikel 6 van Pro het EVRM vallen. Aangezien het geschil betrekking heeft op een verzoek om schadevergoeding in verband met een verblijfsrechtelijke procedure, kan het verzoek tot vergoeding van immateriële schade niet op deze verdragsbepaling worden gebaseerd. De rechtszekerheid als algemeen aanvaard rechtsbeginsel dat aan artikel 6 van Pro het EVRM mede ten grondslag ligt, geldt echter, zoals blijkt uit vaste Afdelingsjurisprudentie, evenzeer binnen de nationale rechtsorde en evenzeer los van die verdragsbepaling en noopt er toe dat een dergelijk verzoek en het daaruit voortvloeiende geschil binnen een redelijke termijn, in voorkomend geval na behandeling door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht, tot finale vaststelling leidt. Aangezien dit vereiste als neergelegd in artikel 6 van Pro het EVRM op dat rechtsbeginsel berust, wordt aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van het EHRM (onder meer het arrest van 29 maart 2006, Pizzati tegen Italië, nr. 62361/00, JB 2006/134) over de uitleg van deze verdragsbepaling. Uit deze jurisprudentie volgt dat bij overschrijding van de redelijke termijn, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade wordt verondersteld.
8. Uit het voorgaande volgt dat verweerders primair ingenomen standpunt niet kan worden gevolgd.
9. Ten aanzien van de vraag of in onderhavige zaak de redelijke termijn is overschreden overweegt de rechtbank het volgende.
10. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene, zoals ook uit de jurisprudentie van het EHRM naar voren komt (onder meer het arrest van 27 juni 2000 inzake Frydlender tegen Frankrijk, zaak nr. 30979/96, AB 2001, 86 en het arrest van 29 maart 2006 inzake Pizzati tegen Italië, nr. 62361/00, JB 2006, 134).
11. In zaken die bestaan uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties heeft de Afdeling overwogen dat in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk is. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, waarbij de bovengenoemde criteria onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. De behandeling van het bezwaar en de behandeling van het beroep tezamen mag niet meer dan drie jaar duren en een vertraging bij één van de behandelingen kan worden gecompenseerd door voortvarendheid bij de andere behandeling (ABRvS 24 december 2008, nr. 200802629/1).
12. De rechtbank stelt vast dat een procedure tegen een onder de oude Vreemdelingenwet totstandgekomen (afwijzend) besluit op een aanvraag om een verblijfsvergunning, waarvan hier sprake is, een bezwaarschriftprocedure en één rechtelijke instantie omvatte, aangezien tegen uitspraken van de rechtbank geen hoger beroep open stond. Om deze reden, en onder verwijzing naar de bovenstaande uitspraak van de Afdeling, is de rechtbank van oordeel dat in een zaak als deze in beginsel een totale lengte van de procedure van 3 jaar redelijk is.
13. In geschil is vervolgens hoe lang de procedure waarop het verzoek ziet, heeft geduurd. De rechtbank stelt voorop dat uit de jurisprudentie volgt dat in geval van een aanvraag die bij primair besluit wordt afgewezen, het indienen van het bezwaarschrift wordt gezien als aanvangsdatum van de procedure. In deze zaak is echter pas hangende het bezwaar tegen een afwijzing van een aanvraag om een verblijfsvergunning met als doel ‘verblijf bij partner’, een verzoek ingediend om in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning op grond van tijdsverloop in de asielprocedure. Gelet hierop merkt de rechtbank 14 december 2000, de datum waarop het beroepschrift is ingediend tegen het besluit van 20 november 2000, aan als moment waarop het geschil is ontstaan en de redelijke termijn is gaan lopen. Deze termijn is geëindigd op 22 januari 2004, zijnde de datum van het besluit waarbij verweerder aan eiseres de gevraagde verblijfsvergunning heeft verleend. Derhalve is in het onderhavige geval sprake van een totale behandelingsduur van drie jaren, een maand en acht dagen en is de redelijke termijn van drie jaren dus overschreden met een maand en acht dagen.
14. Naar het oordeel van de rechtbank geven de ingewikkeldheid van de zaak en het processuele gedrag van eiseres gedurende de hele procesgang, anders dan verweerder in het besluit van 11 september 2008 stelt, geen aanleiding om een langere dan de hiervoor onder rechtsoverweging 13 genoemde termijn redelijk te achten. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
15. Verweerder heeft gesteld dat eiseres verschillende procedures tegelijkertijd heeft gevoerd. Zo heeft zij op 23 september 1998 een aanvraag ingediend tot verlening van een verblijfsvergunning regulier, terwijl op dat moment de procedure van een asielgerelateerd herzieningsverzoek nog niet was afgerond. Verder heeft zij, aldus verweerder, gedurende de procedure volgend op de afwijzing van vorengenoemde aanvraag een zogenaamd 14-1 verzoek ingediend, welk verzoek eveneens behandeld diende te worden.
16. Ten aanzien van het standpunt dat ten tijde van de aanvraag van 23 september 1998 de procedure van een asielgerelateerd herzieningsverzoek nog niet was afgerond overweegt de rechtbank dat het besluit van 26 juli 1996 tot afwijzing van het herzieningsverzoek onherroepelijk is geworden met de uitspraak van deze rechtbank, nevenzittingsplaats ‘s- Hertogenbosch, van 21 mei 1997, dus eerder dan de aanvangsdatum van de redelijke termijn op 14 december 2000, zodat niet valt in te zien dat deze procedure consequenties voor de behandeling van het beroep van 14 december 2000 heeft gehad.
Zowel ten tijde van het bij verweerder op 6 maart 2003 ingediende 14-1 verzoek als ten tijde van verweerders reactie hierop op 9 mei 2003 lag het besluit tot weigering van de in verband met tijdsverloop in de asielprocedure gevraagde verblijfsvergunning reeds onder de rechter, zodat deze omstandigheden, anders dan verweerder stelt, evenmin grond bieden voor het oordeel dat een langere dan gebruikelijke redelijke termijn gerechtvaardigd is.
17. De stelling van verweerder dat een langere redelijke termijn gerechtvaardigd is, omdat twee procedures, bestaande uit een procedure inzake een reguliere verblijfsvergunning en een procedure inzake tijdsverloop, door elkaar zijn gaan lopen, hetgeen de zaak complex heeft gemaakt, kan de rechtbank niet volgen. Immers, dat twee verblijfsprocedures aanhangig zijn – waarbij de rechtbank de kanttekening maakt dat de procedure op grond van tijdsverloop een ambtshalve beoordeling betreft – betekent nog niet dat daarmee een zaak dermate complex is geworden en dientengevolge overschrijding van de redelijk te achten termijn te rechtvaardigen is.
Er is voorts geen grond voor het oordeel dat de zaak als ingewikkeld dient te worden aangemerkt, waarbij de rechtbank van belang acht dat uit de gedingstukken blijkt dat bij uitspraak van 16 april 2002 het ingestelde beroep gegrond is verklaard omdat verweerder verzuimd heeft zich in het besluit uit te laten over de vraag of eiseres aanspraak kan maken op een verblijfsvergunning wegens tijdsverloop in haar verblijfsprocedure, en, na wederom een ongegrondverklaring van het bezwaar, bij uitspraak van 22 december 2003 het beroep gegrond is verklaard, in de kern weergegeven, wegens een verkeerde lezing van IND-werkinstructie 209.
Dat een beleidswijziging in onderhavige zaak als complicerende factor dient te worden aangemerkt, volgt de rechtbank evenmin, aangezien bedoelde beleidswijziging reeds in 1999 bekend was.
De stelling dat het doorlopen van verschillende instanties een langere redelijke termijn met zich brengt is niet juist. Vernietiging van een besluit op bezwaar door een rechterlijke instantie die leidt tot een hernieuwde behandeling van het bezwaar en – eventueel – een hernieuwde behandeling door de rechter, vormt geen aanleiding om de redelijke termijn te verlengen, zo volgt uit uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 25 maart 2009 (JB 2009, 138) en de Afdeling van 24 december 2008 (AB 2009, 213). Ook volgt uit deze uitspraken dat de overschrijding van de redelijke termijn in een dergelijk geval in beginsel volledig aan het bestuursorgaan moet worden toegerekend. Indien echter in de loop van de hele procedure één of meerdere keren sprake is (geweest) van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd, dan komt de periode waarmee die rechterlijke instantie de behandelingsduur heeft overschreden, niet voor rekening van het bestuursorgaan maar van de Staat (in het geval van een rechtbank: het ministerie van Justitie). In de onderhavige zaak is geen sprake geweest van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd, zodat de overschrijding van de redelijke termijn volledig aan het bestuursorgaan moet worden toegerekend.
Dat de aan eiseres verleende verblijfsvergunning voldoende compensatie biedt voor de duur van de procedure wordt evenmin gevolgd. Immers, in tegenstelling tot de zaak die ten grondslag lag aan de Afdelingsuitspraak van 28 januari 2009 (LJN BH1101), waarin is overwogen dat de gestelde immateriële schade, veroorzaakt doordat niet binnen drie jaar onherroepelijk op de asielaanvraag is beslist, reeds toereikend is gecompenseerd door vergunningverlening wegens dit tijdsverloop, is in onderhavige zaak niet aan de orde de vraag of de redelijke termijn in de asielprocedure is overschreden.
18. De conclusie uit al hetgeen hiervoor is overwogen is dat eiseres in aanmerking komt voor vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Hetgeen eiseres overigens heeft aangevoerd behoeft mitsdien geen bespreking.
19. Uit het vorenstaande vloeit voort dat in het bestreden besluit een onjuiste beoordeling heeft plaatsgevonden in het kader van het hierboven weergegeven toetsingskader. Gelet hierop kan dat besluit niet in stand blijven en komt het besluit voor vernietiging in aanmerking, onder gegrondverklaring van het beroep.
20. Nu verweerder met inachtneming van deze uitspraak slechts over kan gaan tot vergoeding van immateriële schade ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb op de hierna te melden wijze in de zaak te voorzien.
21. De rechtbank sluit zich voor wat betreft de berekening en de hoogte van de toe te kennen schadevergoeding aan bij de jurisprudentie van de Afdeling en gaat derhalve uit van een vergoeding van een bedrag van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij de overschrijding naar boven zal worden afgerond. Uitgaande van het vorenstaande en gelet op de totale overschrijding van de redelijke termijn met één maand en acht dagen, wordt het totaal van de schadevergoeding vastgesteld op € 500,-. Dit bedrag dient geheel door verweerder aan eiseres te worden voldaan.
22. Eiseres heeft verweerder voorafgaand aan het besluit van 11 september 2008 verzocht de kosten die gemoeid zijn met het maken van bezwaar te vergoeden.
23. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden – voor zover hier van belang – de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Ingevolge het derde lid van dat artikel wordt het verzoek gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek bij de beslissing op het bezwaar.
24. Ingevolge artikel 8:75, eerste lid, tweede volzin, van de Awb is artikel 7:15, tweede tot en met vierde lid, van de Awb van overeenkomstige toepassing bij een proceskostenveroordeling in beroep.
25. Nu de rechtbank het beroep gegrond acht, het bestreden besluit vernietigt en zij voorts aanleiding ziet – doende hetgeen het bestuursorgaan had behoren te doen – onder toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb het primaire besluit te herroepen, ziet zij aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in zowel bezwaar als in beroep.
De beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 11 september 2008;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres dient te vergoeden wegens overschrijding van de redelijke termijn, een bedrag vastgesteld op € 500,-, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf de datum van openbaarmaking van deze uitspraak tot aan de dag van gehele voldoening;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten in beroep van eiseres ten bedrage van € 644,- en bepaalt dat eiseres op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb aanspraak heeft op een vergoeding van in bezwaar gemaakte proceskosten ten bedrage van € 322,-;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, voorzitter, en mr. W.F. Bijloo en mr. C. van Linschoten, rechters, in tegenwoordigheid van mr. R. Barzilay als griffier, en in het openbaar uitgesproken door de voorzitter op 13 juli 2009.
de griffier de voorzitter
?