Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
zaaknummers: AWB 12/349 en 12/456
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 juli 2012 in de zaak tussen
1. [A], [B], te [C], en [D], te [E], eisers,
2. [F], te [C], eiser,
(gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo),
en
de Verenigde Vergadering van het Hoogheemraadschap van Rijnland, verweerder,
(gemachtigden: J.J.P. van der Vlist en D.E. de Groot).
Procesverloop
Bij besluit van 16 november 2011 (het bestreden besluit), heeft verweerder de Legger oppervlaktewateren, onderdeel Rietlanden (hierna: legger Rietlanden) vastgesteld als bedoeld in artikel 5.1 van de Waterwet en artikel 78, tweede lid, van de Waterschapswet.
Eisers sub 1 hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld, zaaknummer AWB 12/349. Eiser sub 2 heeft eveneens tegen het bestreden besluit beroep ingesteld, zaaknummer AWB 12/456.
Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting, waarbij de zaken gevoegd zijn behandeld, heeft plaatsgevonden op 16 mei 2012.
Namens eiser [A] is verschenen [G], (schoondochter van [A]) en [H], (zoon van [A]). Eiser [D] is verschenen. Eiser [F] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1. Eisende partijen zijn eigenaren van verschillende percelen (drijvende) grond in de zogenaamde Rietlanden, een open moerasachtig gebied van circa 64,6 ha dat deel uitmaakt van de Westeinderplassen, waar beroepsmatig riet wordt gesneden. Deze plassen zijn gelegen binnen het plangebied van de legger Rietlanden. Voorts zijn eisers sub 1 eigenaar van aangrenzend oppervlaktewater.
1.2. Bij besluit van 27 januari 2010 heeft verweerder de Legger oppervlaktewateren 2010 vastgesteld als bedoeld in artikel 5.1 van de Waterwet en artikel 78, tweede lid, van de Waterschapswet. Eiser [A] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld, zaaknummer AWB 10/1708. Dit beroep is ter zitting ingetrokken.
1.3. Bij besluit van 18 maart 2010 heeft verweerder eiser [A] meegedeeld dat uit een schouw is gebleken dat hij als onderhoudsplichtige het onderhoud in/aan één (of meerdere) watergang(en) niet of onvoldoende heeft uitgevoerd. Daarbij heeft verweerder vermeld dat, als de overtreder niet binnen één week na inwerkingtreding van dit besluit het onderhoudswerk, zijnde het verwijderen van riet, uitvoert, zal worden overgegaan tot het toepassen van bestuursdwang. Tegen dit besluit heeft eiser [A] bezwaar gemaakt alsmede een verzoek om voorlopige voorziening ingediend, zaaknummer AWB 10/2188. Bij uitspraak van 29 april 2010 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen, in die zin, dat het besluit van
18 maart 2010 wordt geschorst tot zes weken na de datum van bekendmaking van de te nemen beslissing op bezwaar.
1.4. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft verweerder nader onderzoek ingesteld naar de situatie ter plaatse en heeft overleg plaatsgevonden met de betrokken rietlandeigenaren en bewoners van de woningen aan de [a-straat] te [C]. Op basis van dit onderzoek is geconcludeerd dat de Legger oppervlaktewateren 2010 geen recht doet aan het specifieke karakter van de Rietlanden. Er is in samenspraak met belanghebbenden in het gebied een voor de Rietlanden nieuw beleidskader ontwikkeld, dat in een aangepaste legger van het gebied is vastgelegd, te weten de Legger Rietlanden. Het beleidskader is er op gericht dat er in grote delen van het gebied een aangepast onderhoudsregime wordt toegestaan. Doel is dat de Rietlanden op een dusdanige wijze (als rietland) worden beheerd dat er geen onomkeerbare verlanding kan optreden. Slechts een beperkt aantal wateren in het gebied zal vanwege de water aan- en afvoer open moeten blijven.
1.5. Het ontwerp van de Legger Rietlanden heeft van 17 augustus 2011 tot en met
28 september 2011 ter inzage gelegen. Eisende partijen hebben tegen dit ontwerpbesluit tijdig zienswijzen ingediend. Op 7 december 2011 is deze legger gepubliceerd.
2. In de Nota van beantwoording van de ingediende zienswijzen van 11 oktober 2011 is vermeld dat aan de orde is beleidsregel 5 van de Beleidsregels en Algemene regels Inrichting Watersysteem 2011. Er zijn verschillende waterstaatkundige redenen om de sloot aan de achterzijde van de [a-straat] te handhaven en waar nodig schoon te maken. Cruciaal onderdeel van de onderhoudsparagraaf in de legger Rietlanden is blijkens deze nota dat er een aangepast onderhoudsregime mag plaatsvinden zolang de huidige wijze van rietteelt en rietsnijden plaatsvindt. Zodra dit rietsnijden stopt en het rietland verruigt zal het proces van verlanding er op de lange termijn voor zorgen dat de rietlanden op houden te bestaan en verlanden, waardoor de rietlanden hun functie van waterberging verliezen.
3.1. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet wordt onder waterstaatswerk een oppervlaktewaterlichaam, bergingsgebied, waterkering of ondersteunend kunstwerk verstaan.
3.2. Ingevolge artikel 5.1, eerste lid, van de Waterwet draagt de beheerder zorg voor de vaststelling van een legger, waarin is omschreven waaraan waterstaatswerken naar ligging, vorm, afmeting en constructie moeten voldoen. Van de legger maakt deel uit een overzichtskaart, waarop de ligging van waterstaatswerken en daaraan grenzende beschermingszones staat aangegeven.
Ingevolge het tweede lid van artikel 5.1 gaat de legger vergezeld van een technisch beheersregister met betrekking tot primaire waterkeringen dan wel waterkeringen ten aanzien waarvan toepassing is gegeven aan artikel 2.4, waarin de voor het behoud van het waterkerend vermogen kenmerkende gegevens van de constructie en de feitelijke toestand nader zijn omschreven.
3.3. Ingevolge artikel 78, eerste lid, van de Waterschapswet maakt het algemeen bestuur de verordeningen die het nodig oordeelt voor de behartiging van de taken die het waterschap zijn opgedragen.
Ingevolge het tweede lid van artikel 78 stelt Pro het algemeen bestuur tevens de legger vast waarin onderhoudsplichtigen of onderhoudsverplichtingen worden aangewezen.
4.1. Eisers sub 1 stellen dat verweerder geen onderhoudsplicht heeft mogen opleggen, omdat rietland geen waterstaatwerk is.
4.2. Volgens verweerder zijn de plassen waarop het riet drijft als een waterschapswerk te beschouwen.
4.3. De rechtbank is van oordeel dat de Westeinderplassen als oppervlaktewaterlichaam moeten worden aangemerkt. Nu de Rietlanden deel uitmaken van deze plassen, vallen de Rietlanden onder de definitie van waterschapswerk als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet. Verweerder mocht dan ook, gelet op artikel 5.1, eerste lid, van de Waterwet, in samenhang met het tweede lid van artikel 78 van Pro de Waterschapswet, onderhoudsverplichtingen opleggen.
5.1. Eiser sub 2 acht artikel 4, onder b, van de Legger Rietlanden in strijd met de rechtszekerheid, omdat het in deze bepaling gebezigde begrip "onomkeerbare verlanding" in de voorschriften niet wordt gedefinieerd en het gebruik van de woorden "onder andere" tot onzekerheid leidt. Deze bepaling luidt: "De in artikel 4 lid Pro a aangegeven wateren worden ontheven van hun jaarlijkse schoningsplicht indien het onderhoudsregiem van het gebied zodanig wordt uitgevoerd - onder andere door het verwijderen van (het opschot van) struiken en bomen - dat onomkeerbare verlanding wordt tegengegaan".
5.2. In de Nota van beantwoording van de ingediende zienswijzen is vermeld dat de zinsnede "onder andere door het jaarlijks snijden van het riet en het regelmatig verwijderen van (het opschot) van struiken en bomen" juist is opgenomen om aan te geven wanneer geen sprake is van onomkeerbare verlanding.
5.3. Naar het oordeel van de rechtbank is in de toelichting bij artikel 4 van Pro het bestreden besluit, alsmede in bijlage 2 behorend bij dat besluit voldoende duidelijk omschreven wat onder het begrip "onomkeerbare verlanding" wordt verstaan. Uit de toelichting blijkt dat het proces van verlanding, waarbij de rietkragen en -zuddes uiteindelijk gefixeerd raken met de bodem door verruiging door struiken en bomen en niet meer mee kunnen bewegen met het waterpeil, enkele tientallen jaren in beslag kan nemen. Daaruit blijkt al dat de onderhoudsplichtigen ervoor moeten zorgen dat deze verruiging, in de toelichting nader omschreven als "het voorbij gaan aan het stadium van rietgroei" niet plaatsvindt. Namens verweerder is verder ter zitting uitgelegd wat van de onderhoudsplichtigen van de Rietlanden wordt verwacht om het proces van onomkeerbare verlanding tegen te gaan, namelijk dat na het verstrijken van een periode van circa 5 jaar opschot zal zijn ontstaan dat moet worden verwijderd en dat daarom om de 5 jaar een inspectie zal worden gehouden.
Deze bepaling is dan ook voldoende duidelijk ten aanzien van het resultaat dat van de onderhoudsplichtigen wordt verwacht.
6.1. Daarnaast acht eiser sub 2 de keuze voor het jaar 2007 voor de bepaling van de omvang van het oppervlak aan open water willekeurig.
6.2. Blijkens de bij de Legger Rietlanden behorende artikelsgewijze toelichting heeft verweerder in de legger oppervlaktewateren 2010 alle oppervlaktewateren in zijn beheergebied met een hoge mate van nauwkeurigheid gekarteerd. Hiervoor is gebruik gemaakt van gedetailleerde luchtfoto's die in april 2007 speciaal voor het leggerproject zijn gemaakt. Deze luchtfoto's hebben ook als basis gediend voor de kartering van de Rietlanden. Derhalve kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat het jaar 2007 willekeurig is gekozen.
7.1. Eiser sub 2 voert verder aan dat van hem niet kan worden verlangd dat hij beschoeiing aanbrengt langs zijn rietvelden, omdat hij in het verleden reeds in voldoende mate heeft bijgedragen aan het creëren van meer oppervlaktewater.
7.2. Anders dan eiser sub 2 stelt, bevat de Legger Rietlanden voor hem geen verplichting om beschoeiing langs zijn gronden aan te brengen. De hierin opgenomen voorschriften betreffende onderhoudsverplichtingen bevatten een dergelijke eis immers niet.
7.3. Voor zover eiser een dergelijke verplichting in het bestreden besluit inleest vanwege de onder punt 6 bedoelde bepaling van de oppervlakte aan open water, merkt de rechtbank op dat het aan hemzelf is te bepalen hoe hij afslag van zijn rietland voorkomt. Daarbij is van belang dat verweerder niet bepaalt welke scheepvaart ter plaatse is toegelaten en met welke snelheid gevaren mag worden, maar de provincie Zuid-Holland.
8.1. Voorts hadden volgens eiser sub 2 de direct ten oosten van de Rietlanden gelegen Bovenlanden, die ook uit rietlanden bestaan, onder de legger Rietlanden moeten worden gebracht. Het gelijkheidsbeginsel is naar zijn mening niet in acht genomen, omdat verweerder toestaat dat de Bovenlanden wel verbossen en zijn gronden niet.
8.2. In de legger is vermeld dat in gebied de Bovenlanden herinrichting heeft plaatsgevonden, waarbij als uitgangspunt is gehanteerd dat het oorspronkelijke boezemoppervlak beschikbaar blijft.
8.3. Gelet hierop alsmede uit hetgeen in het verweerschrift omtrent de Bovenlanden is vermeld blijkt dat het gebied Bovenlanden een van de Rietlanden afwijkend gebruik kent, zodat geen sprake is van gelijke gevallen.
9. Het beroep van eiser sub 2 is dan ook ongegrond.
10.1. Voorts voeren eisers sub 1 aan dat de waterstaatkundige noodzaak van de aanwezigheid van de sloot achter de [a-straat] ontbreekt. Verweerder heeft volgens hen niet duidelijk gemaakt welke van zijn taken worden uitgevoerd met het in de legger Rietlanden opnemen van deze sloot, zodat de wettelijke grondslag voor het opnemen van die sloot ontbreekt. Bovendien is die sloot in strijd met het uitgangspunt dat de waterhoeveelheid in 2007 de basis vormt van de legger.
10.2. In de legger is opgenomen dat indien sprake is van verlanden compensatie is vereist, waarbij is uitgegaan van het in 2007 aanwezige slootoppervlak. In de legger is volgens verweerder geen nieuwe sloot aan de achterzijde van de [a-straat] gedefinieerd, maar is de bestaande situatie vastgelegd. De waterstaatkundige reden dat de sloot gehandhaafd moet blijven houdt verband met de waterberging en ont- en afwatering ten behoeve van de woningen langs de [a-straat]. De kern van het beleid voor de Rietlanden is dat gezien het specifieke karakter in het gebied een aangepast onderhoudsregime wordt toegestaan dat er op is gericht dat de Rietlanden op een dusdanige wijze worden beheerd dat er geen onomkeerbare verlanding kan optreden. Geconstateerd is dat deze sloot aan het verlanden is en dus moet worden schoongemaakt. In de legger wordt de onderhoudsplicht van deze sloot gelegd bij de kadastrale eigenaren van de sloot, met dien verstande dat het Hoogheemraadschap eenmalig de sloot schoonmaakt.
10.3. Ter beoordeling van het standpunt van eisers sub 1 dat de legger in strijd is met het in artikel 4 onder Pro a van de Legger Rietlanden weergegeven uitgangspunt dat het in 2007 aanwezige oppervlak aan open water de basis vormt van de legger, is van belang te weten of de sloot aan de achterzijde van de [a-straat] in 2007 bestond uit open water. Op grond van het zich onder de gedingstukken bevindende fotomateriaal uit 2007 en de ter zitting getoonde foto's blijkt dat deze sloot een afwateringsfunctie heeft voor één of enkele aan de [a-straat] gelegen percelen. Uit dit fotomateriaal kan echter niet worden geconcludeerd dat de gehele op de legger aangegeven sloot in 2007 bestond uit open water. Bepaalde delen van die sloot zijn op die foto immers niet goed als open water herkenbaar. Dit beeld wordt door de ter zitting overgelegde foto's bevestigd, zodat naar het oordeel van de rechtbank moet worden betwijfeld of verweerders standpunt dat de gehele sloot in 2007 uit open water bestond juist is. Aangezien verweerder als uitgangspunt heeft gehanteerd dat het in 2007 aanwezige oppervlak aan open water de basis vormt van de legger, zou daarmee een gedeelte van deze sloot ten onrechte in de legger zijn opgenomen. Voorts betwijfelt de rechtbank of deze sloot noodzakelijk is voor de waterberging. Niet in te zien valt waarom rietzuddes, die eveneens een waterbergend vermogen hebben, ter plaatse deze functie niet zouden kunnen vervullen. Dat betekent dat de onderhoudsplichtigen zouden kunnen volstaan met het hiervoor besproken verwijderen van opschot. Bovendien is ter zitting duidelijk geworden dat de afwatering van de percelen aan de [a-straat] in beginsel plaatsvindt via een watergang aan de voorzijde en niet via de sloot aan de achterkant. De twee percelen die wel via de sloot afwateren kunnen met enige voorzieningen gebruik maken van de afwateringsmogelijkheid aan de voorkant. Eén van deze twee percelen watert bovendien af via de sloot met behulp van gaten in een damwand, waarvan de rechtbank betwijfelt of die in die damwand behoren te zitten. Het bestreden besluit is dan ook niet van een deugdelijke motivering voorzien.
11. Het beroep van eisers sub 1 is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht voor zover het de sloot aan de achterzijde van de [a-straat] betreft (artikel 5 van Pro dat besluit). Voor het overige blijft het bestreden besluit in stand.
12. Verweerder wordt opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Dat betekent dat verweerder nader dient te onderzoeken in hoeverre de sloot in 2007 bestond. Vervolgens dient verweerder te heroverwegen of een sloot nodig is uit oogpunt van waterberging, dan wel dat volstaan kan worden met gewoon rietland, zoals eisers voorstaan. Tevens dient verweerder zich erover te beraden of percelen aan de [a-straat] een sloot aan de achterkant nodig hebben voor afwatering van hun percelen. De rechtbank zal hiervoor een termijn stellen. De rechtbank merkt op dat de wens van bewoners van de [a-straat] om via de sloot met boten de Westeinderplassen te kunnen bereiken buiten de belangen valt die op grond van de Waterwet met de Legger beschermd worden.
13.1. Voor een proceskostenveroordeling bestaat in geval van eiser sub 2 geen aanleiding.
13.2. Verweerder wordt in de door eiser [A] gemaakte proceskosten veroordeeld, waarbij met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht het gewicht van de zaak is bepaald op 1 (gemiddeld) en voor de door de gemachtigden van [A] genoemde proceskosten, te weten verletkosten in verband met het verschijnen ter zitting van de rechtbank, voor vergoeding in aanmerking komen.
De rechtbank acht het gevraagde uurtarief voor de verletkosten onvoldoende gespecificeerd. Gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van
21 maart 2012 (LJN: BV9511) dient voor de verletkosten in dat geval het minimaal te hanteren uurtarief van € 4,54 te worden vergoed.
Dat betekent dat van deze proceskosten tweemaal de verletkosten gedurende 3 uur, zijnde
€ 27,24 worden vergoed.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep van eiser sub 2, zaaknummer AWB 12/456, ongegrond;
verklaart het beroep van eisers sub 1, zaaknummer AWB 12/349, gegrond voor zover gericht tegen artikel 5 van Pro het bestreden besluit en voor het overige ongegrond;
vernietigt artikel 5 van Pro het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen acht weken na het verzenden van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
bepaalt dat verweerder aan eisers sub 1 het door hen betaalde griffierecht, te weten € 152,00 vergoedt;
veroordeelt verweerder in de door eiser [A] gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 27,24, welk bedrag aan deze eiser moet worden vergoed.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. L. Koper en mr. E. Dijt, rechters, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 juli 2012.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden naar partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.