Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 06/4714
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 oktober 2007
inzake
[Eisers],
te [woonplaast],
eisers,
tegen
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
te 's-Gravanhage,
verweerder,
gemachtigde J.J.A. Huisman.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juli 2006 heeft verweerder aan eisers een bestuurlijke boete van € 8.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav).
Het hiertegen door eisers gemaakte bezwaar is door verweerder bij besluit van 24 november 2006 ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
De zaak is behandeld op de zitting van 31 augustus 2007, waar eisers zijn verschenen in persoon. Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
Overwegingen
1. Aan de orde is de vraag of verweerder aan eisers terecht een bestuurlijke boete van € 8.000,00 heeft opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav.
2. De rechtbank gaat bij de beantwoording van die vraag uit van de volgende feiten en omstandigheden.
3. Op 28 april 2006 hebben inspecteurs van de Arbeidsinspectie tijdens een controle in het kader van de Wav op het adres [adres] te [woonplaats] een tweetal vreemdelingen met de Poolse nationaliteit aangetroffen terwijl zij schilderswerkzaamheden aan de woning aan het verrichten waren. Volgens het van de controle ambtsedig opgemaakte boeterapport klom de vreemdeling [vreemdeling 1] een ladder af, verplaatste deze een stukje verder de [...] in, plaatste de ladder weer tegen de woning van het perceel [adres] en klom daarna weer de ladder op. De vreemdeling [vreemdeling 2] werd aangetroffen terwijl hij de spijlen van het balkon / terras aan het schilderen was. Beide vreemdelingen waren geheel in het wit gekleed en hadden verfspatten op hun kleding.
4. Eiseres heeft tijdens een verhoor op 17 mei 2006 onder meer het navolgende verklaard.
5. Eiser is huisarts is was van plan om in de voorjaarsvakantie in 2006 zijn woning te schilderen. Omdat hij op 18 april 2006 zijn been (enkel) brak was hij hiertoe niet meer in staat. Een patient heeft eiser verteld dat hij iemand wist die de woning kon schilderen. Vervolgens zijn eisers gebeld en op woensdag 26 april 2006 zijn er twee Poolse mannen gekomen die zijn begonnen met het schilderen van de woning van eisers.
6. Het wettelijk kader luidt als volgt.
7. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, sub 2, van de Wav is een werkgever de natuurlijke persoon die een ander huishoudelijke of persoonlijke diensten laat verrichten.
Ingevolge het eerste lid aanhef en onderdeel c van dit artikel wordt onder een vreemdeling verstaan een vreemdeling als bedoeld in de Vreemdelingenwet 2000.
8. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wav is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
10. Ingevolge artikel 19a, eerste lid, van de Wav legt een door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit de Wav, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
11. Artikel 19d van de Wav luidt - voor zover hier van belang -:
1. De hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd is, indien begaan door:
a. een natuurlijk persoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 11.250,00
b. een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00.
2. (…)
3. Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
4. (…).
12. Blijkens de in het onderhavige geval van toepassing zijnde “Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen” (hierna: de Tarieflijst), behorende bij de door verweerder op het moment van het vaststellen van de boete gehanteerde “Beleidsregels boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen”, bedraagt het boetenormbedrag bij overtreding van het in artikel 2, eerste lid, van de Wav neergelegde verbod € 8.000,00. Volgens beleidsregel 2 wordt voor de werkgever als natuurlijk persoon bij een gedraging in strijd met artikel 2, eerste lid, als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen boete 0,5 maal het boetenormbedrag gehanteerd. Omdat volgens verweerder tijdens een door inspecteurs van de Arbeidsinspectie op 28 april 2006 gehouden controle is gebleken dat eisers twee overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav hebben begaan, heeft verweerder een boete opgelegd van € 8.000,00.
13. De rechtbank overweegt als volgt.
14. Door eisers wordt niet betwist dat zij artikel 2, eerste lid, van de Wav hebben overtreden doordat zij twee vreemdelingen van Poolse nationaliteit schilderwerkzaamheden hebben laten verrichten aan hun woning. Zij betwisten evenwel dat de hoogte van de opgelegde boete in een redelijke verhouding staat met de aard en de ernst van de overtreding. Daartoe hebben zij – zakelijk weergegeven – betoogd dat door verweerder onvoldoende acht is geslagen op de bijzondere omstandigheden die aanleiding vormden voor het doen verrichten van de onderhavige werkzaamheden door beide vreemdelingen. Door het breken van eisers enkel was er sprake van een zeer hectische periode waarin alle aandacht ging naar het open houden van eisers huisartsenpraktijk. Dankbaar hebben zij toen gebruik gemaakt van de hun aangeboden hulp van een patiënt. Eisers zijn van mening dat het hen onder deze omstandigheden niet ten volle te verwijten valt dat zij hebben nagelaten de schilders te controleren op het bezit van een tewerkstellingsvergunning. Daarbij gingen zij ervan uit dat sprake was van een vriendendienst. Voorts hebben eisers aangevoerd dat zij de door de ambtenaren uitgevoerde controle van de Arbeidsinspectie als hoogst onplezierig hebben ervaren. De bejegening die eisers aldus ten deel is gevallen alsmede de hoogte van de opgelegde boete hebben zij als zeer krenkend ervaren. Dit alles heeft hen emotioneel danig aangrepen en hen ertoe gebracht zich uit een aantal maatschappelijke functies terug te trekken.
15. Verweerder stelt zich op het standpunt zich geen zodanig bijzondere feiten of omstandigheden voordoen, dat aanleiding bestaat om van de in de Tarieflijst voorgeschreven boete van € 4.000,00 per overtreding van het in artikel 2, eerste lid, van de Wav af te wijken.
16. Centraal in de onderhavige zaak staat dus de vraag, in hoeverre er aanleiding is voor de oplegging van een lagere boete dan is voorgeschreven in de Tarieflijst.
17. Onder verwijzing naar haar uitspraken van 26 maart 2007, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, LJN BA2018, BA2021 en BA2022, overweegt de rechtbank dat de aan eisers opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een sanctie met een punitief karakter, zodat de (strafrechtelijke) waarborgen die besloten liggen in artikel 6 van Pro het
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), van toepassing zijn te achten. De rechtbank dient dan ook ten volle te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete(s) evenredig is (zijn) in verhouding tot de aard en de ernst en de overtredingen (waaronder de mate van verwijtbaarheid). Aan beleidsregels kan daarom niet onverkort toepassing worden gegeven.
18. De rechtbank overweegt voorts dat zij op de hoogte is van de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 11 juli 2007, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, LJN BA9301 en BA9310. In die uitspraken heeft de ABRS het volgende overwogen:
19. “De staatssecretaris heeft in het kader van zijn bevoegdheid tot het vaststellen van beleidsregels als bedoeld in artikel 19d, derde lid, van de Wav reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht en is daarbij tot een stelsel van uniforme boetebedragen gekomen, waarbij de hoogte van het boetenormbedrag is afgestemd op zowel de zwaarte van de overtreding als de beoogde afschrikwekkende werking, en - uit een oogpunt van een hanteerbaar en consistent sanctiebeleid - in beginsel wordt geabstraheerd van de omstandigheden waaronder de overtreding wordt begaan. Niet kan worden geoordeeld dat de staatssecretaris aldus tot een onredelijke beleidsbepaling is gekomen dan wel discriminatoir heeft gehandeld. Dit laat onverlet dat bij de besluitvorming in het concrete geval het in artikel 3:4 van Pro de Awb neergelegde beginsel inzake de evenredigheid aan de orde is. Als de toepassing van de beleidsregels voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, dan moet van deze beleidsregels worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden die tot matiging aanleiding geven gaat het in ieder geval, mede gelet op artikel 4:84 van Pro de Awb, om individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter.”
20. Hoewel zulks uit de bewoordingen van deze overweging niet expliciet volgt, neemt de rechtbank aan dat de ABRS daarmee tot uiting heeft willen brengen dat een volgens het in deze overweging omschreven stramien uitgevoerde rechterlijke toets van een boetebesluit op grond van de Wav voldoet aan het in artikel 6 van Pro het EVRM besloten liggende vereiste dat die toets een volle, dat wil zeggen indringende toets is. In haar uitspraak neemt de ABRS immers geen afstand van haar constante jurisprudentie op dit punt.
De rechtbank vermag evenwel niet in te zien dat de wijze van toetsen, zoals door de ABRS beschreven, resulteert in toets die als “vol” kan worden gekenschetst. In het oordeel dat het door verweerder gehanteerde boetebeleid als zodanig niet onredelijk of discriminatoir is, lijkt een dergelijke volle toets bezwaarlijk besloten te kunnen liggen, nu het daarbij gaat om boetenormbedragen bij de vaststelling waarvan, zo blijkt uit de overweging van de ABRS, in beginsel is geabstraheerd van de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Het kenmerk van een volle, indringende toets van punitieve sancties is immers, dat wordt beoordeeld of een opgelegde boete, gelet op de aard en de ernst van de overtreding, evenredig is. Het komt de rechtbank voor dat de feiten en omstandigheden waaronder de overtreding is begaan, daarbij van evident belang zijn. Weliswaar zal er, indien het gaat om relatief lage boetebedragen, opgelegd voor relatief lichte, eenvoudig vast te stellen overtredingen, aanleiding kunnen bestaan aan deze feiten en omstandigheden minder gewicht te hechten, doch om dergelijke boetes en overtredingen gaat het naar het oordeel van de rechtbank hier niet. Ook de in de overweging van de ABRS genoemde beoogde afschrikwekkende werking en de wens om te komen tot een hanteerbaar en consistent boetebeleid, vormen naar het oordeel van de rechtbank op zichzelf een onvoldoende rechtvaardiging om bij de beoordeling van de evenredigheid van de opgelegde boete in beginsel voorbij te gaan aan de feiten en omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechtbank ziet niet in dat deze doelstellingen niet ook kunnen worden bereikt bij een meer op deze feiten en omstandigheden toegespitst beleid.
Het vorenstaande rechtvaardigt op zichzelf nog niet de conclusie dat de toets die de ABRS in haar uitspraken aanlegt niet het predicaat “vol” verdient. Van een dergelijke toets kan immers nog steeds sprake zijn, voor zover de feiten en omstandigheden waaronder de overtreding is begaan aanleiding kunnen vormen om van de boetenormbedragen, neergelegd in de Tarieflijst af te wijken. De rechtbank stelt evenwel vast dat blijkens voormelde overweging van de ABRS slechts aanleiding voor een dergelijke afwijking bestaat in bijzondere omstandigheden. De rechtbank begrijpt de door de ABRS in dit verband gebezigde woorden “in ieder geval” aldus, dat daarvan eerst sprake is bij individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter.
Indien pas dergelijke omstandigheden tot een afwijking van de boetenormbedragen kunnen leiden, resteert naar het oordeel van de rechtbank echter een zodanig grofmazig stelsel van boetes, dat de rechterlijke toets niet het “maatwerk” oplevert dat in de eis van een volle toets ligt besloten.
21. Het vorenstaande brengt mee dat, voor zover uit de jurisprudentie van de ABRS voortvloeit dat bij de beoordeling van boetebesluiten op grond van de Wav een andere, minder indringende toets wordt aangelegd dan welke de rechtbank heeft aangelegd in haar uitspraken van 26 maart 2007, de rechtbank er niet van overtuigd is dat laatstbedoelde uitspraken geen navolging meer verdienen.
22. Voor het onderhavige geval betekent dit dat de rechtbank betekenis toekent aan de omstandigheden van het geval zoals eisers hebben aangevoerd. De rechtbank ziet daarin aanleiding het boetebedrag te matigen. De rechtbank acht een boete ten bedrage van de helft van die welke verweerder heeft opgelegd meer in overeenstemming met de ernst en aarde van de overtreding. Weliswaar kan niet worden staande gehouden dat eisers geen verwijt treft voor de overtreding – immers, zij hebben nagelaten de betrokken vreemdelingen naar papieren te vragen, terwijl daar wel aanleiding toe bestond – doch gelet op de omstandigheden waaronder zij het aanbod van hulp van een patiënt hebben aanvaard, bestaat er aanleiding tot verlaging van de boete. Van enig bejag van eisers op geldelijk gewin is niet gebleken. Daarbij is in aanmerking genomen dat van de resterende boete naar het oordeel van de rechtbank, gelet op de geloofwaardige verklaring van eisers omtrent de emotionele impact van de zaak, nog steeds een afschrikwekkende werking uitgaat.
23. Ingevolge artikel 8:72, vierde lid, van de Awb kan de rechter, indien hij het beroep gegrond verklaart, het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten met inachtneming van zijn uitspraak, dan wel kan hij bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.
24. De rechtbank zal op de voet van artikel 8:72, vierde lid van de Awb zelf voorzien in de zaak en een boetebedrag vaststellen van ter hoogte van € 4.000,00.
25. De rechtbank acht, gezien de gegrondverklaring van het beroep, termen aanwezig om te bepalen dat de Staat der Nederlanden aan eisers het door hen betaalde griffierecht zal vergoeden.
26. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 24 november 2006;
- verklaard het bezwaar tegen het besluit van 27 juli 2006 gegrond;
- herroept het besluit van 27 juli 2006 in die zin dat het boetebedrag wordt vastgesteld op € 4.000,00;
- bepaalt dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat door de Staat der Nederlanden aan eisers dient te worden vergoed het door hen gestorte griffierecht ad € 141,00.
Aldus gedaan door mr. W.C.E. Winfield als rechter in tegenwoordigheid van mr. H.J. van der Meiden als griffier en uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2007.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden d.d.