Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 09/30
Uitspraak van de meervoudige kamer van 26 juli 2010
inzake
[eiser],
te [woonplaats],
eiser,
tegen
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
verweerder,
[gemachtigde].
Aan het geding heeft als partij deelgenomen [stichting], te Wolfheze (verder: de Stichting), [gemachtigde]
Procesverloop
Bij besluit van 13 december 2007 heeft verweerder ingestemd met het verzoek van eiser tot verstrekking aan eiser van het verslag van 18 mei 2006 (hierna ook: het suïcideverslag) dat door de Stichting naar aanleiding van het overlijden van zijn dochter is opgesteld ten behoeve van de Inspectie voor de Gezondheidszorg (hierna: de Inspectie). Verweerder heeft de inwilliging van het verzoek gebaseerd op de Wet openbaarheid van bestuur (verder: de Wob).
Tegen dit besluit heeft de Stichting op 24 december 2007 bij verweerder een bezwaarschrift ingediend.
Tevens heeft de Stichting bij verzoek van gelijke datum de voorzieningenrechter van de rechtbank Arnhem verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraak van 6 maart 2008 heeft genoemde voorzieningenrechter verweerders besluit van 13 december 2007 geschorst.
Het door de Stichting gemaakte bezwaar is door verweerder bij besluit van 26 november 2008 gegrond verklaard en openbaarmaking van het suïcideverslag is daarbij alsnog geweigerd.
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Op 7 januari 2009 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken in het geding gebracht. Met betrekking tot de stukken waarop het Wob-verzoek ziet, heeft verweerder verzocht om geheimhouding onder toepassing van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Bij beslissing van 6 februari 2009 heeft de rechtbank het verzoek om geheimhouding ingewilligd.
Bij brief van 18 februari 2009 heeft eiser de rechtbank bericht ermee in te stemmen dat de rechtbank mede op de grondslag van de stukken waarop het verzoek om geheimhouding ziet, uitspraak doet.
De zaak is, op de zitting van 26 april 2010, gevoegd behandeld met de zaak met zaaknummer AWB 09/389. Eiser is verschenen in persoon. Verweerder is verschenen bij gemachtigde. De Stichting is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en de [heer]. Ten behoeve van de uitspraak is de behandeling van de zaken vervolgens weer gesplitst.
Overwegingen
1. Aan de orde is of verweerder openbaarmaking van het suïcideverslag terecht heeft geweigerd. Bij de beantwoording van deze vraag gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
2. Bij brief van 19 mei 2007 hebben eiser en zijn echtgenote een verzoek ingediend bij de Inspectie om inzage te krijgen in het verslag dat door de Stichting is opgesteld naar aanleiding van de suïcide van hun dochter. Dit verzoek is door verweerder aangemerkt als een verzoek ingevolge artikel 3 van Pro de Wob.
3. Bij besluit van 13 december 2007 heeft verweerder besloten tot openbaarmaking van de gevraagde rapportage van 18 mei 2006, met uitzondering van de hierin opgenomen persoonsgegevens van de overledene.
4. In navolging van de commissie voor advies heeft verweerder vervolgens zijn standpunt herzien en het bezwaar van de Stichting gegrond verklaard en bepaald dat openbaarmaking achterwege dient te blijven.
5. Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat naar aanleiding van onder andere de inwilliging van het verzoek van eiser bij diverse zorginstellingen onrust is ontstaan die de noodzakelijke vertrouwensrelatie tussen de Inspectie en de beroepsgroep in negatieve zin kan beïnvloeden. Het effect daarvan kan zijn dat de Inspectie ernstig wordt belemmerd in de uitvoering van haar wettelijke taken. Zorginstellingen zullen, ingeval van een suïcide, er immers toe overgaan aan de Inspectie nog slechts summiere gegevens te verstrekken. Het belang van inspectie, controle en toezicht weegt dan ook niet op tegen het belang van openbaarmaking. Aldus is het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob in het geding.
6. In verband met de wens van eisers dochter informatie over haar niet aan haar ouders te verstrekken, is verweerder tevens van mening dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer zich op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob tegen openbaarmaking verzet. Het weglakken van persoonsgegevens is volgens verweerder geen reële optie, aangezien de in het verslag vermelde gegevens, weliswaar in kleine kring, tot de overledene te herleiden zijn. Echter, zo begrijpt de rechtbank verweerder, als dit laatste het geval is, dan vergt de omstandigheid dat de Wet bescherming persoonsgegevens (verder: de Wbp) niet rechtsreeks van toepassing is een daarop toegespitste nadere belangenafweging. Verweerder ontleent die aan de zogeheten reflexwerking van de Wbp. De Wbp kwalificeert gezondheidsgegevens als bijzondere persoonsgegevens, op de verwerking waarvan het verbod van artikel 16 van Pro die wet van toepassing is. De uitzonderingen daarop moeten getoetst worden aan de normen die de Wbp daarover formuleert. Ingevolge artikel 23, aanhef en onder c, van de Wbp is het verbod persoonsgegevens te verwerken niet van toepassing, voor zover dit noodzakelijk is voor de vaststelling, de uitoefening of de verdediging van een recht in rechte. In dit geval heeft eiser aangegeven het verslag nodig te hebben voor een juridische procedure. Verweerder meent evenwel dat het verslag voor het volgen van die juridische procedure niet in die mate noodzakelijk is, dat openbaarmaking dient op te wegen tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de overledene.
7. Ten slotte heeft verweerder zich beroepen op het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Verweerder meent dat het door openbaarmaking mogelijk wordt dat het fundament van de hulpverlening, de vertrouwelijkheid tussen zorgverlener en patiënt, onderuit wordt gehaald. Niet kan worden uitgesloten dat personen daardoor in voorkomend geval niet langer hulp zullen zoeken, waardoor de Stichting minder patiënten kan opnemen en de hulpverleners in de uitoefening van hun beroep kunnen worden gefrustreerd. Er is, kortom, sprake van onevenredige benadeling van zorgaanbieder, hulpverlener en patiënt.
8. In het bestreden besluit heeft verweerder overigens nadrukkelijk het standpunt ingenomen dat het bepaalde in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob in dit geval niet van toepassing is, omdat de Wbp enkel ziet op gegevens van levende personen.
9. Zakelijk weergegeven heeft eiser in beroep het volgende aangevoerd.
Het argument dat openbaarmaking van het verslag de meldingsbereidheid van de zorginstellingen negatief zal beïnvloeden, en daarmee de toezichtmogelijkheden van de Inspectie, dient te worden verworpen. Het gaat hier immers om een wettelijke verplichting, bij niet nakoming waarvan sprake is van obstructie. De weigeringsgrond als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob doet zich dus niet voor.
Eiser heeft verder verweerders stelling betwist dat hij het verslag nodig zou hebben voor een door hem in rechte te voeren procedure. Eiser verzoekt om openbaarmaking met het oog op het algemeen belang. Immers, door openbaarmaking wordt het toezicht door de Inspectie versterkt, aangezien dan ook de nabestaanden de gelegenheid wordt geboden op het verslag te reageren, hetgeen de bij de zorgverleners bestaande kokervisie in belangrijke mate kan nuanceren. Dit kan op zijn beurt weer het streven van de Inspectie om het suïcidecijfer te verlagen in zekere mate bevorderen, waarmee het algemeen belang gegeven is.
De weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, gaat volgens eiser niet op, omdat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer voldoende wordt gewaarborgd indien tot weglakken van bepaalde gegevens in het verslag wordt overgegaan, kortom, indien een geanonimiseerd verslag zou worden openbaar gemaakt. In dit kader heeft eiser voorts opgemerkt dat het argument dat zijn dochter uitdrukkelijk de wens zou hebben geuit aan haar ouders geen informatie te verstrekken, geen steek houdt, aangezien dat enkel op niet onderbouwde veronderstellingen is gebaseerd.
Aangaande de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, heeft eiser opgemerkt dat van een nadeel ten gevolge van openbaarmaking hoegenaamd geen sprake kan zijn, aangezien, zoals door hem reeds aangegeven, enkel voordelen in de zin van een effectievere hulpverlening er het gevolg van zullen zijn. Overigens meent eiser dat ook gegevens die het beroepsgeheim betreffen kunnen worden weggelakt.
Ten slotte heeft eiser de stelling betrokken dat volgens de beroepsgroep iemand die een al dan niet geslaagde suïcidepoging doet, wilsonbekwaam is. Volgens artikel 448, eerste lid, van de Wet op de geneeskundige behandelingsovereenkomst (verder: de Wgbo) moeten nabestaanden in rechte lijn dan ook wel degelijk worden geïnformeerd.
10. Het volgende wettelijk kader is voor onderhavige beoordeling relevant.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wob verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
Artikel 3 van Pro de Wob, voor zover hier relevant, bepaalt als volgt:
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
(....)
5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Artikel 10 van Pro de Wob, voor zover hier relevant, bepaalt als volgt:
1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
(…)
d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt;
(…).
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(...)
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
(...)
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
3. Het tweede lid, aanhef en onder e, is niet van toepassing voor zover de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking.
(...).
11. De rechtbank zal eerst ingaan op de vraag of openbaarmaking gelet op het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob achterwege dient te blijven omdat het belang bij openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen. De rechtbank is van oordeel dat deze vraag ontkennend beantwoord dient te worden en overweegt daartoe als volgt.
12. De grondslag voor de gegevensverstrekking door de zorginstelling aan de Inspectie is te vinden in de Kwaliteitswet zorginstellingen (hierna: de Kwaliteitswet). De zorgaanbieder is gelet op het bepaalde in artikel 4a, eerste lid, van de Kwaliteitswet, gehouden onverwijld aan de Inspectie iedere calamiteit te melden die in de instelling heeft plaatsgevonden. Onder calamiteit wordt, gelet op het bepaalde in artikel 4a, tweede lid, van de Kwaliteitswet, verstaan: een niet-beoogde of onverwachte gebeurtenis, die betrekking heeft op de kwaliteit van zorg en die tot de dood of een ernstig schadelijk gevolg voor een patiënt of cliënt van de zorginstelling heeft geleid. De Inspectie hanteert ten behoeve van die meldingen een vaste standaard waarin staat aangegeven welke gegevens bij een dergelijke melding door de zorginstelling aan de Inspectie worden verstrekt. De Kwaliteitswet zelf geeft niet aan welke gegevens bij een calamiteitenmelding moeten worden verstrekt. De vrees dat de zorginstellingen bij openbaarmaking van de suïcideverslagen terughoudender zullen worden met informatieverstrekking is, gelet op de mogelijke onvolkomenheid of onduidelijkheid in de Kwaliteitswet over de inhoud en omvang van de verplichting tot informatieverstrekking, op zichzelf beschouwd niet ongerechtvaardigd, de vraag is echter of dit ertoe kan leiden dat openbaarmaking van het suïciderapport achterwege kan blijven.
13. Naar het oordeel van de rechtbank kan de gegeven motivering op dit punt het bestreden besluit niet dragen. De rechtbank onderkent het belang bij inspectie, controle en toezicht door de Inspectie in gevallen als de onderhavige, maar verweerders oordeel dat dit belang zwaarder dient te wegen dan het belang bij openbaarmaking, betekent in feite dat een mogelijke onvolkomenheid dan wel onduidelijkheid in de Kwaliteitswet wordt afgewenteld op het belang van openbaarmaking. Dit kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden aanvaard. Dit betekent dat het beroep gegrond dient te worden verklaard en dat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb voor vernietiging in aanmerking komt.
14. De rechtbank komt vervolgens toe aan de vraag of hetgeen verweerder overigens aan zijn weigering ten grondslag heeft gelegd de rechterlijke toets wel kan doorstaan en of, in verband hiermee, de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand zouden kunnen worden gelaten.
15. Verweerder heeft verder aan zijn weigering ten grondslag gelegd dat het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob zich tegen openbaarmaking verzet. Dienaangaande heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van eisers dochter zwaarder weegt dan het recht op openbaarmaking.
16. De rechtbank is van oordeel dat, waar het, zoals in dit geval, om de gegevens van een overleden persoon gaat, aan de persoonlijke levenssfeer geen bescherming meer toekomt. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de uitspraak van de toenmalige Afdeling rechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 2 januari 1986, gepubliceerd in AB 1986, 216. In deze uitspraak kent de Afdeling in het kader van de openbaarmaking belang toe aan de vraag of de personen of instellingen die het aangaat nog in leven zijn of bestaan. Derhalve is de rechtbank van oordeel dat het besluit ook op dit punt een deugdelijke motivering ontbeert. Voor de goede orde benadrukt de rechtbank dat daarmee overigens niet is geoordeeld dat het medisch beroepsgeheim na de dood geen waarde meer toekomt. De gegevens waar thans openbaarmaking van wordt gevraagd berusten evenwel onder de Inspectie en vallen in die hoedanigheid niet onder het medisch beroepsgeheim van een arts.
17. Ten slotte resteert de vraag of gelet op het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob het belang bij het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden zwaarder heeft te wegen dan het belang bij openbaarmaking. De rechtbank neemt aan dat openbaarmaking van het suïcideverslag tot benadeling van de zorgaanbieder, hulpverlener en patiënt kan leiden. Dat dit tot een onevenredige benadeling leidt, acht de rechtbank evenwel onvoldoende onderbouwd. In dit verband hecht de rechtbank waarde aan het feit dat de zorginstellingen hebben aangegeven terughoudender te zullen worden met hun informatieverstrekking indien tot openbaarmaking van suïcideverslagen zal worden overgegaan. Als gevolg daarvan mag worden aangenomen dat de vrees voor onevenredige benadeling als vanzelf minder zal worden, nu de zorginstellingen hun maatregelen ter voorkoming daarvan zullen nemen.
18. Het vorenstaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat met de thans door verweerder gegeven motivering geen van de gronden die door verweerder aan de weigering tot openbaarmaking ten grondslag zijn gelegd, het besluit kunnen dragen. Gelet op de door de Stichting naar voren gebrachte grieven, zal de rechtbank in het kader van de finale geschilbeslechting ingaan op de vraag of gelet op het bepaalde in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob verstrekking van het suïcideverslag achterwege dient te blijven. In dit verband is door de Stichting naar voren gebracht dat het verslag persoonsgegevens bevat als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wbp. De rechtbank deelt dit standpunt van de Stichting niet. Daartoe wijst de rechtbank erop dat artikel 1, aanhef en onder a, van de Wbp een persoonsgegeven definieert als elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon. Nu een overleden persoon geen natuurlijke persoon meer is, zijn gegevens betreffende een overleden persoon geen persoongegevens in de zin van de Wbp. Een en ander komt mede tot uitdrukking in de wetsgeschiedenis (Tweede Kamer 25892, nr. 3, p.46-47). Anders dan door de Stichting is betoogd, behoefde verweerder dit standpunt, dat de uitleg van een wettelijk voorschrift betreft, niet nader te motiveren. Derhalve bestaat er geen aanleiding om op deze grondslag de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Verweerder zal dan ook worden opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van het voorgaande.
19. Nu bovenstaand oordeel tot gevolg heeft dat het primaire besluit herleeft, ziet de rechtbank gelet op de onomkeerbaarheid van het rechtsgevolg van dit besluit, aanleiding om ambtshalve met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen eruit bestaande dat het besluit van 13 december 2007 wordt geschorst tot het moment dat de termijn voor het instellen van hoger beroep is verstreken.
20. Tevens zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan eiser het door hem gestorte griffierecht ten bedrage van € 145,00 dient te vergoeden.
21. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 13 december 2007 tot het moment dat de termijn voor het instellen van hoger beroep is verstreken;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- gelast verweerder aan eiser te vergoeden het door hem gestorte griffierecht ad € 145,00.
Aldus gedaan door mr. W.C.E. Winfield als voorzitter en mr. D.J. de Lange en
mr.drs. M.M.L. Wijnen als leden in tegenwoordigheid van mr.drs. J.J.M. Goosen als griffier en uitgesproken in het openbaar op 26 juli 2010.