Uitspraak
201008171/1/H3.
Datum uitspraak: 27 april 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de stichting Stichting de Gelderse Roos, gevestigd te Wolfheze, gemeente Renkum,
2. de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 26 juli 2010 in zaak nr. 09/30 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats]
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 december 2007 heeft de minister besloten het verslag van 18 mei 2006 naar aanleiding van de suïcide van [dochter] (hierna: het verslag) openbaar te maken, met uitzondering van haar naam, geboortedatum, leeftijd en overlijdensdatum. De minister heeft daarbij bepaald dat de feitelijke openbaarmaking twee weken later plaatsvindt.
Bij besluit van 26 november 2008 heeft de minister het door de Gelderse Roos daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en alsnog geweigerd het verslag openbaar te maken.
Bij uitspraak van 26 juli 2010, verzonden op 30 juli 2009 (lees: 2010), heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 november 2008 vernietigd en bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 13 december 2007 geschorst tot het moment dat de termijn voor het instellen van hoger beroep is verstreken. De rechtbank heeft voorts bepaald dat de minister een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de Gelderse Roos bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 augustus 2010, en de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 augustus 2010, hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 februari 2011, waar de Gelderse Roos, vertegenwoordigd door N.J. de Mooij en mr. L.A.P. Arends, advocaat te Nijmegen, de minister, vertegenwoordigd door mr. C.O. de Mooij en mr. M.M.A. Reith, beiden werkzaam bij het ministerie, en [wederpartij], bijgestaan door mr. H. Werger, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
Ingevolge het tweede lid blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. (…);
b. (…);
c. (…);
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
f. (…);
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder persoonsgegeven: elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon.
Ingevolge artikel 16 is Pro de verwerking van persoonsgegevens betreffende iemands gezondheid verboden behoudens het bepaalde in paragraaf 2.
Ingevolge artikel 4a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Kwaliteitswet zorginstellingen (hierna: Kwaliteitswet) meldt de zorgaanbieder aan de ingevolge artikel 8 met Pro het toezicht belaste ambtenaar onverwijld iedere calamiteit die in de instelling heeft plaatsgevonden.
Ingevolge het tweede lid wordt onder calamiteit verstaan een niet-beoogde of onverwachte gebeurtenis, die betrekking heeft op de kwaliteit van de zorg en die tot de dood van of een ernstig schadelijk gevolg voor een patiënt of cliënt van de instelling heeft geleid.
2.2. [wederpartij] heeft verzocht om openbaarmaking van het verslag naar aanleiding van de suïcide van zijn [dochter]. Dat verslag heeft de Gelderse Roos aan de Inspectie voor de Gezondheidszorg (hierna: IGZ) overgelegd. [dochter] was ten tijde van de suïcide onder behandeling bij de Gelderse Roos.
2.3. De minister heeft aan zijn besluit van 26 november 2008 ten grondslag gelegd dat artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob geen grondslag biedt voor de weigering het door [wederpartij] gevraagde stuk openbaar te maken, omdat in die bepaling wordt verwezen naar de Wbp en die wet slechts van toepassing is op levende personen. Gegevens van een overledene vallen volgens hem niet onder de Wbp. De minister heeft in de eerste plaats geweigerd het door [wederpartij] gevraagde stuk openbaar te maken op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob. Het belang van inspectie, toezicht en controle is volgens de minister in het geding. De Gelderse Roos heeft het verslag ter beschikking gesteld aan de IGZ ten behoeve van controle en toezicht. Zij en andere zorginstellingen hebben te kennen gegeven dat zij, indien dat verslag openbaar wordt gemaakt, slechts die gegevens aan de IGZ zullen verstrekken die zij verplicht zijn te verstrekken, hetgeen de controle en het toezicht op die zorginstellingen zal bemoeilijken, aldus de minister. Hij heeft de weigering eveneens gebaseerd op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e. De persoonlijke levenssfeer van [dochter] dient ook na haar overlijden te worden gerespecteerd, aldus de minister. Het weglakken van persoonlijke gegevens uit het verslag is hiervoor onvoldoende, omdat in kleine kring de overige gegevens nog steeds tot [dochter] te herleiden zijn. Ten slotte heeft de minister artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, aan zijn weigering ten grondslag gelegd. Hij wil voorkomen dat door openbaarmaking van het verslag de zorginstelling, de daarbij werkzame hulpverleners en de patiënt onevenredig worden benadeeld. Volgens hem waarborgt het medisch beroepsgeheim een individueel belang van de patiënt alsook het maatschappelijk belang dat iedereen hulp kan inroepen en daarbij kan rekenen op vertrouwelijkheid. Door openbaarmaking zal dat vertrouwen minder worden, waardoor minder patiënten bij instellingen als de Gelderse Roos hulp zullen vragen, zodat zorgverleners dientengevolge in de uitoefening van hun beroep worden gefrustreerd, aldus de minister.
2.4. De rechtbank heeft overwogen dat in de Kwaliteitswet niet is bepaald welke gegevens bij een calamiteit moeten worden gemeld. De vrees dat zorginstellingen bij openbaarmaking van het verslag terughoudender zullen worden met het verstrekken van informatie aan de IGZ is volgens haar op zichzelf niet ongerechtvaardigd, gelet op de mogelijke onvolkomenheid of onduidelijkheid in de Kwaliteitswet over de inhoud en omvang van de verplichting tot informatieverstrekking. De rechtbank heeft evenwel overwogen dat niet kan worden aanvaard dat die mogelijke onvolkomenheid of onduidelijkheid kan worden afgewenteld op het belang van openbaarmaking. Voorts is de rechtbank van oordeel dat waar het gaat om de gegevens van een overleden persoon aan de persoonlijke levenssfeer geen bescherming meer toekomt. Daarnaast berusten de gegevens waarvan thans om openbaarmaking wordt verzocht onder de minister en vallen deze volgens de rechtbank in die hoedanigheid niet onder het medisch beroepsgeheim van een arts. De rechtbank heeft verder overwogen dat openbaarmaking van het verslag kan leiden tot benadeling van de zorgaanbieder, de hulpaanbieder en de patiënt, maar dat de minister onvoldoende heeft onderbouwd dat die benadeling onevenredig is. Daarbij heeft zij waarde gehecht aan het feit dat zorginstellingen te kennen hebben gegeven dat zij terughoudender zullen worden met informatieverstrekking aan de IGZ indien tot openbaarmaking van het verslag zal worden overgegaan en dat als gevolg daarvan de vrees voor onevenredige benadeling vanzelf minder zal worden. Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat gegevens betreffende een overleden persoon geen persoonsgegevens zijn in de zin van de Wbp, omdat een overleden persoon geen natuurlijk persoon is.
2.5. De Gelderse Roos en de minister betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat het belang van inspectie, controle en toezicht zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking van het verslag. De IGZ heeft de gegevens die daarin zijn vermeld volgens hen nodig voor het uitoefenen van een adequaat toezicht en daarom is het evident dat de toezichthoudende taak ernstig wordt beperkt als gegevens als in het verslag in de toekomst niet meer aan de IGZ worden verstrekt. Dat in de Kwaliteitswet een mogelijke onvolkomenheid of onduidelijkheid schuilt over de inhoud en omvang van de verplichting tot informatieverstrekking doet daar niet aan af. Bovendien heeft de rechtbank niet duidelijk gemaakt waarom het belang van openbaarmaking in dit geval zwaarder zou moeten wegen dan het belang van inspectie, controle en toezicht, hetgeen temeer klemt nu het niet gaat om de openbaarmaking van een document dat door de IGZ maar om een document dat door een zorginstelling is opgesteld, aldus de Gelderse Roos en de minister.
2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 maart 2006 in zaak nr.
200503197/1) kan, indien als gevolg van de verzochte openbaarmaking de IGZ haar toezichthoudende taak niet meer naar behoren zal kunnen uitoefenen, niet worden geoordeeld dat de minister niet in redelijkheid met een beroep op het in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob genoemde belang van inspectie, controle en toezicht de verzochte openbaarmaking heeft kunnen weigeren. Zoals volgt uit die uitspraak, kan op grond van die bepaling ook de openbaarmaking van vrijwillig verstrekte informatie worden geweigerd. De minister heeft in de procedure in beroep drie brieven overgelegd van zorginstellingen alsmede een brief van de Brancheorganisatie voor geestelijke gezondheids- en verslavingszorg. Uit twee van de brieven van de gezondheidsinstellingen volgt dat die instellingen geen verslagen van calamiteiten meer zullen overleggen aan de IGZ, indien het verslag waarvan om openbaarmaking wordt verzocht openbaar wordt gemaakt. Uit de brief van de brancheorganisatie volgt dat zij haar leden zal adviseren in het geval van een calamiteit slechts die gegevens aan de IGZ te verstrekken die noodzakelijk zijn om de melding van de calamiteit tot de juiste persoon te kunnen herleiden. Gelet op de door de minister overgelegde brieven acht de Afdeling met de rechtbank de vrees gerechtvaardigd dat zorginstellingen bij openbaarmaking van suïcideverslagen terughoudender zullen worden met informatieverstrekking. Op grond hiervan mocht de minister zich op het standpunt stellen dat de IGZ belemmerd zal worden in haar toezichthoudende taak als het verslag openbaar gemaakt wordt. Hieraan doet niet af dat de Kwaliteitswet per 29 mei 2010 is gewijzigd in die zin, dat vanaf die datum de bevoegdheid bestaat voor met het toezicht belaste ambtenaren om ook zonder toestemming van patiënten en hulpverleners inzage te krijgen in patiëntendossiers, zoals [wederpartij] heeft betoogd. In de procedure bij de bestuursrechter lag het besluit van 26 november 2008 ter toets voor, met daarbij het recht zoals dat luidde ten tijde van dat besluit en de omstandigheden zoals die zich voordeden ten tijde van het nemen ervan. De Kwaliteitswet was op dat moment nog niet gewijzigd. De minister kon die wijziging daarom niet meenemen in zijn afweging in het bij de rechtbank bestreden besluit. Nu de minister zich op het standpunt mocht stellen dat het belang van inspectie, controle en toezicht in het geding was en gelet op de belangen die in het geding zijn bij calamiteiten, te weten de dood van of een ernstig schadelijk gevolg voor een patiënt, mocht de minister dat belang zwaarder laten wegen dan het belang van openbaarmaking. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
200503197/1) kan, indien als gevolg van de verzochte openbaarmaking de IGZ haar toezichthoudende taak niet meer naar behoren zal kunnen uitoefenen, niet worden geoordeeld dat de minister niet in redelijkheid met een beroep op het in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob genoemde belang van inspectie, controle en toezicht de verzochte openbaarmaking heeft kunnen weigeren. Zoals volgt uit die uitspraak, kan op grond van die bepaling ook de openbaarmaking van vrijwillig verstrekte informatie worden geweigerd. De minister heeft in de procedure in beroep drie brieven overgelegd van zorginstellingen alsmede een brief van de Brancheorganisatie voor geestelijke gezondheids- en verslavingszorg. Uit twee van de brieven van de gezondheidsinstellingen volgt dat die instellingen geen verslagen van calamiteiten meer zullen overleggen aan de IGZ, indien het verslag waarvan om openbaarmaking wordt verzocht openbaar wordt gemaakt. Uit de brief van de brancheorganisatie volgt dat zij haar leden zal adviseren in het geval van een calamiteit slechts die gegevens aan de IGZ te verstrekken die noodzakelijk zijn om de melding van de calamiteit tot de juiste persoon te kunnen herleiden. Gelet op de door de minister overgelegde brieven acht de Afdeling met de rechtbank de vrees gerechtvaardigd dat zorginstellingen bij openbaarmaking van suïcideverslagen terughoudender zullen worden met informatieverstrekking. Op grond hiervan mocht de minister zich op het standpunt stellen dat de IGZ belemmerd zal worden in haar toezichthoudende taak als het verslag openbaar gemaakt wordt. Hieraan doet niet af dat de Kwaliteitswet per 29 mei 2010 is gewijzigd in die zin, dat vanaf die datum de bevoegdheid bestaat voor met het toezicht belaste ambtenaren om ook zonder toestemming van patiënten en hulpverleners inzage te krijgen in patiëntendossiers, zoals [wederpartij] heeft betoogd. In de procedure bij de bestuursrechter lag het besluit van 26 november 2008 ter toets voor, met daarbij het recht zoals dat luidde ten tijde van dat besluit en de omstandigheden zoals die zich voordeden ten tijde van het nemen ervan. De Kwaliteitswet was op dat moment nog niet gewijzigd. De minister kon die wijziging daarom niet meenemen in zijn afweging in het bij de rechtbank bestreden besluit. Nu de minister zich op het standpunt mocht stellen dat het belang van inspectie, controle en toezicht in het geding was en gelet op de belangen die in het geding zijn bij calamiteiten, te weten de dood van of een ernstig schadelijk gevolg voor een patiënt, mocht de minister dat belang zwaarder laten wegen dan het belang van openbaarmaking. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
Het betoog slaagt.
2.6. De Gelderse Roos en de minister betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat de minister zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer ook na het overlijden bescherming toekomt en dat aan het belang van de bescherming daarvan in dit geval een zwaarder gewicht toekomt dan aan het belang van openbaarmaking van het verslag. Volgens de Gelderse Roos en de minister zal de persoonlijke levenssfeer van [dochter] ernstig worden geschaad bij openbaarmaking van het verslag. De Gelderse Roos en de minister voeren hiertoe aan dat de rechtbank ter ondersteuning van haar oordeel ten onrechte heeft verwezen naar de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 2 januari 1986 in zaak nr. R.01.85.2853 (AB 1986, 216), omdat in die uitspraak de vraag centraal stond of de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van nabestaanden van personen die worden genoemd in documenten waarvan om openbaarmaking wordt verzocht, onder de reikwijdte van het toenmalige artikel 4 van Pro de Wob viel. Daarnaast werd in die zaak niet gevraagd om de openbaarmaking van medische gegevens, maar om informatie over de rol van een persoon in de Tweede Wereldoorlog. Ook betekent het feit dat de zeer persoonlijke gegevens van [dochter] zich onder de minister bevinden volgens de Gelderse Roos en de minister niet dat die niet meer onder het medisch beroepsgeheim vallen. Voorts is het beginsel van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer na overlijden algemeen aanvaard, aldus de Gelderse Roos en de minister. De Gelderse Roos verwijst hierbij naar de Richtlijn inzake het omgaan met medische gegevens van de KNMG uit 2003 en een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Groningen.
2.6.1. De Gelderse Roos en de minister betogen terecht dat uit de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 2 januari 1986 niet volgt dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer ophoudt bij overlijden. Anders dan in deze uitspraak ligt in de zaak die thans aan de orde is de vraag voor of de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de overleden persoon zelf voor bescherming in aanmerking komt.
Voor toepassing van het begrip persoonlijke levenssfeer, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, is van belang of de gegevens waarvan om openbaarmaking wordt verzocht, zien op de periode dat de persoon waarover die gegevens handelen in leven was. Gegevens die daarop zien, vallen binnen de persoonlijke levenssfeer. Daarvan is sprake voor wat betreft de gegevens over [dochter] die zijn vermeld in het verslag. Daarom vallen die gegevens onder haar persoonlijke levenssfeer.
De gegevens van [dochter], die in het verslag zijn vastgelegd, zijn medische gegevens die onder het medisch beroepsgeheim vallen. Mede gelet op het geringe tijdsverloop sinds haar suïcide, mocht de minister aan het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van [dochter] een groter gewicht toekennen dan aan het belang van openbaarmaking.
Het betoog slaagt.
2.7. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.5.1 en 2.6.1 is overwogen, mocht de minister reeds krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d en e, van de Wob weigeren het verslag openbaar te maken. Daarom behoeft het betoog van de Gelderse Roos en de minister, dat de rechtbank heeft miskend dat de minister zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden in dit geval zwaarder dient te wegen dan het belang van openbaarmaking, geen bespreking.
2.8. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.5.1 en 2.6.1 is overwogen, zijn de hoger beroepen gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 26 november 2008 van de minister alsnog ongegrond verklaren.
2.9. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.8 is overwogen, behoeft het betoog van de Gelderse Roos, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat gegevens over een overleden persoon geen persoonsgegevens zijn als bedoeld in paragraaf 2, hoofdstuk 2, van de Wbp en daarom openbaarmaking van het verslag niet geweigerd mag worden krachtens artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob, geen bespreking. Dat betoog ziet op een overweging van de rechtbank over een nieuw te nemen besluit van de minister op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar, hetgeen hij niet behoeft te nemen omdat het beroep van [wederpartij] alsnog ongegrond wordt verklaard. Dat de rechtbank het beroep van de Gelderse Roos tegen het besluit van de minister van 26 november 2008 bij afzonderlijke uitspraak van 26 juli 2010 niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens het ontbreken van procesbelang, zoals zij ter zitting van de Afdeling heeft betoogd, maakt het voorgaande niet anders. Zij had tegen die uitspraak hoger beroep kunnen instellen.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling ten gunste van [wederpartij] of de Gelderse Roos bestaat geen aanleiding.
2.11. Redelijke toepassing van artikel 54, eerste lid, van de Wet op de Raad van State brengt met zich dat het griffierecht door de Secretaris van de Raad van State aan de Gelderse Roos wordt terugbetaald.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 26 juli 2010 in zaak nr. 09/30;
III. verklaart het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. bepaalt dat de Secretaris van de Raad van State aan de stichting Stichting de Gelderse Roos het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 (zegge: vierhonderdachtenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. C.W. Mouton, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Klein
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 april 2011.
176-622.