Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 10/639
Uitspraak van de meervoudige kamer van 1 november 2010
inzake
Brabants Dagblad,
te 's-Hertogenbosch,
eiser,
gemachtigde R. Lodewijks,
tegen
de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM),
verweerder,
gemachtigden mr. drs. J.P.J. Geurts en S. Ferf Jentink.
Procesverloop
Bij besluit van 14 oktober 2009 heeft verweerder eiser naar aanleiding van diens verzoek tot openbaarmaking van informatie over de door verweerder op de ontwerp AMvB-Ruimte uitgevoerde toets op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (hierna: HUF-toets) de paragrafen 1 en 2 van het daarop betrekking hebbende rapport verstrekt.
Het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar is door verweerder bij besluit van 11 januari 2010 ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Op 18 maart 2010 heeft verweerder op de zaak betrekking hebbende stukken in het geding gebracht. Met betrekking tot de stukken waarop het verzoek ziet, heeft verweerder verzocht om geheimhouding onder toepassing van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Bij beslissing van 30 maart 2010 heeft de rechtbank het verzoek om geheimhouding ingewilligd.
Bij brief van 12 april 2010 heeft eiser de rechtbank bericht ermee in te stemmen dat de rechtbank mede op de grondslag van de stukken waarop het verzoek om geheimhouding ziet, uitspraak doet.
De zaak is behandeld op de zitting van 21 september 2010, waar eiser en verweerder zijn verschenen bij hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Aan de orde is of het bestreden besluit van 11 januari 2010 in rechte kan standhouden.
2. Het wettelijk kader luidt als volgt.
Ingevolge artikel 1 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) wordt in deze wet verstaan onder:
(…)
b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
(…)
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
(…).
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge artikel 3, vijfde lid, van de Wob wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Wob kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
3. Verweerder heeft blijkens het besluit van 14 oktober 2009 naar aanleiding van het verzoek van eiser een inventarisatie gemaakt van de bij hem aanwezige documenten die betrekking hebben op de HUF-toets. Uit die inventarisatie kwam naar voren dat daartoe twee documenten zijn opgesteld, namelijk de Rapportage HUF-beoordeling amvb Ruimte eerste tranche (hierna: rapport) en een daarbij behorende bijlage, zijnde een tabel met besluitgerelateerde opmerkingen (hierna: bijlage). Met uitzondering van de paragrafen 1 en 2 van het rapport heeft verweerder openbaarmaking van het rapport en de bijlage geweigerd. Verweerder heeft zich hiertoe op het standpunt gesteld dat deze stukken zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob. Over de in artikel 11, tweede lid van de Wob neergelegde bevoegdheid heeft verweerder in het besluit van 14 oktober 2009 gesteld dat de persoonlijke beleidsopvattingen niet in niet tot personen herleidbare vorm openbaar kunnen worden gemaakt. In het bestreden besluit van 11 januari 2010 heeft verweerder uiteengezet dat hij van gebruikmaking van deze bevoegdheid heeft afgezien, omdat naar zijn oordeel niet is gebleken dat een goede en democratische bestuursvoering is gediend met openbaarmaking.
4. Eiser kan zich hiermee niet verenigen en heeft hiertegen het volgende aangevoerd.
Verweerder heeft in zijn gedachtewisseling met de Tweede Kamer niet duidelijk gemaakt op welke punten in de AMvB Ruimte rekening is gehouden met de HUF-toets. Verweerder is op geen enkele wijze bereid dit inzicht te bieden. Met de weigering de gevraagde stukken openbaar te maken doet verweerder de Wob geweld aan.
In de toelichting bij de AMvB Ruimte wordt naar het rapport verwezen, zodat dit document per definitie niet meer als een stuk voor intern beraad kan worden beschouwd. Nu voorts niet valt in te zien dat het rapport niet geanonimiseerd kan worden verstrekt, is van transparant besturen geen sprake meer, temeer niet omdat uit de toelichting op de AMvB op geen enkele wijze kan worden gedestilleerd op welke punten met de HUF-toets rekening is gehouden.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
6. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis genomen van het rapport en de bijlage.
7. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het rapport en de bijlage zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob. De uitvoering van de HUF-toets, waarvan het rapport en de bijlage een weergave vormen, is blijkens (de openbaargemaakte) paragraaf 1 van het rapport bedoeld om de kwaliteit van de (concept)regelgeving van het ministerie te toetsen. Dat, zoals eiser ter zitting heeft aangevoerd, in de Tweede Kamer is aangekondigd dat er minder toezicht op lagere overheden zou gaan plaatsvinden en meer op de HUF-toets ingezet zou worden en deze toets om die reden een geïnstitutionaliseerd beleidsinstrument is geworden, leidt niet tot een ander oordeel, omdat dit niet afdoet aan het oogmerk waarmee het rapport en de bijlage zijn opgesteld. Om dezelfde reden kan de omstandigheid dat in de toelichting bij de AMvB Ruimte naar (adviezen van) het rapport wordt verwezen evenmin tot een ander oordeel leiden.
8. Verweerder heeft zich eveneens terecht op het standpunt gesteld dat in het rapport en de bijlage persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob zijn vervat. Met uitzondering van de paragrafen 1 en 2 bevatten het rapport en de bijlage immers voorstellen, aanbevelingen, argumenten dan wel conclusies van ambtenaren van de VROM-inspectie en die van het ministerie van Verkeer en Waterstaat over aspecten van de ontwerp-AMvB Ruimte. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II, 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13 en 38) is met de in deze bepaling geregelde beperking van de openbaarheid beoogd te bewerkstelligen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten. Niet noodzakelijk is dat opvattingen, om te kunnen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob, herleidbaar zijn tot een individueel persoon. In een document opgenomen opvattingen van personen die bij de opstelling van het document betrokken waren, dan wel opvattingen van overigens bij de beleidsvorming betrokken personen, verliezen hun karakter van persoonlijke beleidsopvattingen niet doordat zij niet herleidbaar zijn tot één bepaalde persoon en behoeven dan ook niet openbaar te worden gemaakt.
9. Voorts is de rechtbank van oordeel dat de feiten die in het rapport en de bijlage voorkomen zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen van de opstellers van het rapport en de bijlage zijn verweven dat zij niet van elkaar kunnen worden gescheiden. Dit oordeel is niet verder te motiveren zonder prijs te geven wat verweerder aldus aan de openbaarheid heeft willen onthouden.
10. Dat de AMvB Ruimte inmiddels is vastgesteld, betekent niet dat de openbaarmaking van deze persoonlijke beleidsopvattingen niet mag worden geweigerd. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) (bijvoorbeeld de uitspraak van 20 april 2004, www.rechtspraak.nl, LJN: AU4498) blijkt uit de geschiedenis van totstandkoming van artikel 11 van de Wob dat ook wanneer een document geen onderwerp van intern beraad meer uitmaakt, de persoonlijke beleidsopvattingen op grond van art. 11, eerste lid, van de Wob beschermd blijven.
11. Artikel 11, eerste lid, van de Wob verzet zich dus tegen openbaarmaking van het rapport en de bijlage.
12. Met betrekking tot de in artikel 11, tweede lid, eerste volzin van de Wob neergelegde bevoegdheid van verweerder om over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm, overweegt de rechtbank als volgt.
13. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 14 oktober 2009, www.rechtspraak.nl, LJN: BK0116) volgt dat de beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken aan het bestuursorgaan is. Indien het op basis van zijn discretionaire bevoegdheid, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, besluit om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken, kan het dit slechts in tot personen herleidbare vorm doen indien de betrokkene daarmee heeft ingestemd. Dat neemt evenwel niet weg dat het bestuursorgaan, dat verantwoordelijk is voor de betrokken bestuursvoering, bevoegd is om, los van de bereidheid van betrokkenen om in te stemmen met openbaarmaking, de informatie niet te verschaffen (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 38).
14. Daargelaten of, zoals verweerder ongemotiveerd in het besluit van 14 oktober 2009 en ter zitting heeft gesteld, de in het rapport en in de bijlage vermelde persoonlijke beleidsopvattingen niet in niet tot personen herleidbare vorm openbaar gemaakt kunnen worden, kan niet worden geoordeeld dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van gebruikmaking van zijn in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid. Verweerder heeft in het bestreden besluit van 11 januari 2010 voldoende gemotiveerd dat en waarom niet is gebleken dat een goede democratische bestuursvoering is gediend met openbaarmaking. In dit verband heeft verweerder betekenis kunnen toekennen aan het feit dat het ontwerpbesluit met bijbehorende Nota van Toelichting, waarin verweerder verantwoording aflegt over de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van de voorgenomen maatregel, aan zowel de Tweede Kamer als de Eerste Kamer is toegezonden en is gepubliceerd in de Staatscourant. Aldus heeft hierover democratische besluitvorming plaatsgevonden en heeft het publiek kennis kunnen krijgen van de achtergronden en keuzes van bedoeld ontwerpbesluit. In dit licht bezien heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat openbaarmaking van het rapport en de bijlage uit een oogpunt van een goede en democratische bestuursvoering van betekenis is.
Dat, zoals eiser betoogt, de voorstellen, aanbevelingen, argumenten dan wel conclusies van ambtenaren van de VROM-inspectie en die van het ministerie van Verkeer en Waterstaat over aspecten van de ontwerp-AMvB Ruimte als zodanig niet zijn terug te vinden in de toelichting en om die reden thans openbaar gemaakt moeten worden, gaat voorbij aan het hiervoor weergegeven uitgangspunt dat binnen een bestuursorgaan vrijelijk van gedachten moet kunnen worden gewisseld, zonder dat de verantwoordelijke bestuurder daarop naderhand kan worden aangesproken (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van
25 maart 2009, www.rechtspraak.nl, LJN: BH7691).
15. Uit het voorgaande volgt dat verweerder openbaarmaking van het rapport en de bijlage terecht en op goede gronden heeft geweigerd en dat het bestreden besluit van 11 januari 2010 dus in rechte kan standhouden.
16. Het beroep is ongegrond.
17. De rechtbank ziet geen aanleiding één der partijen te veroordelen in de proceskosten dan wel verweerder op te dragen het griffierecht te vergoeden.
18. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. A. Venekamp als voorzitter en mr. B.A.J. Zijlstra en mr. E.M. de Stigter als leden in tegenwoordigheid van mr. drs. J.J.M. Goosen als griffier en in het openbaar uitgesproken op 1 november 2010.
<HR>
<i>Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.</i>
Afschriften verzonden: