Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/1247
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 september 2012 in de zaak tussen
[eiser], te Helmond, eiser
(gemachtigde: mr. M.M. van den Boomen),
en
de verweerder van de gemeente Helmond, verweerder
(gemachtigde: mr. B.J.P.G. Roozendaal).
Procesverloop
Bij besluit van 1 december 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser bevolen de inrichting [coffeeshop] aan de [adres] te Helmond met onmiddellijke ingang voor alle publiek gesloten te houden tot 1 april 2011.
Bij besluit van 11 maart 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 juni 2012. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn haar gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
1.1. Op 9 juni 2010 is een gestolen terreinwagen de pui van de op dat moment nog niet geopende coffeeshop binnengereden. Begin juli 2010 is de coffeeshop geopend. Op
30 juli 2010 zijn twee explosieven bij de coffeeshop naar binnen gegooid. Bij de daaropvolgende explosie is aanzienlijke schade aan de coffeeshop aangericht.
1.2. Verweerder heeft op 19 augustus 2010 een bevel tot sluiting van de coffeeshop gegeven tot 1 oktober 2010. De sluiting was gegrond op de overweging dat, op basis van de dreigingsanalyse van de zijde van de politie, zeker niet is uitgesloten dat het, na heropening van de coffeeshop, op een gegeven moment komt tot een verdere geweldsescalatie, waardoor ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde is ontstaan.
1.3. Op 29 september 2010 heeft verweerder van de zijde van de politie een nieuwe dreigingsanalyse ontvangen, die vervolgens in het zogenoemde driehoeksoverleg is besproken. Op basis van die dreigingsanalyse en het besprokene in dat overleg, heeft verweerder eiser op 30 september 2010 bevolen de coffeeshop gesloten te houden tot
1 november 2010. Deze sluiting was gebaseerd op de overweging dat de kans groot is dat heropening van de coffeeshop voor het publiek leidt tot escalatie van geweld. Daarbij heeft verweerder betrokken dat de dreiging is verschoven van de bedreiging van eiser naar de bedreiging van de coffeeshop. Bij een eventuele herhaling van de gewelddadige incidenten lopen bezoekers en de directe omgeving van de coffeeshop volgens verweerder ernstig gevaar.
1.4. Op verzoek van verweerder heeft de Portefeuillehouder Conflict en Crisisbeheersing van de politieregio Noord-Brabant Zuid-Oost (hierna: de Portefeuillehouder) een nieuwe dreigingsanalyse uitgebracht. Verweerder heeft die dreigingsanalyse en de actuele situatie met betrekking tot de coffeeshop op 27 oktober 2010 met de Officier van Justitie en de politie besproken. Naar aanleiding van deze bespreking heeft verweerder geconcludeerd dat sluiting van de coffeeshop niet langer gerechtvaardigd is. Verweerder heeft dan ook geen nieuw sluitingsbevel uitgevaardigd.
1.5. Op 30 november 2010 is een nieuwe dreigingsanalyse van die datum in het driehoeksoverleg besproken.
1.6. Bij brief van 20 januari 2011 heeft de Hoofdofficier van Justitie van het arrondissementsparket ’s-Hertogenbosch een update van de dreiginginschatting door de politie gegeven. In de brief staat dat de conclusie van de politie is dat de ernst van het misdrijf waarmee gedreigd wordt en de waarschijnlijkheid waarmee deze dreiging zal worden uitgevoerd voor zowel de coffeeshop als voor de verweerder op respectievelijk ernstig en hoog worden ingeschat.
2. Het bestreden besluit gaat over de tijdelijke sluiting van de coffeeshop van
1 december 2010 tot 1 april 2011. De tijdelijke sluiting is gebaseerd op artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Volgens verweerder bestond op 1 december 2010 ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde.
3. Alvorens toe te komen aan een beoordeling van het bestreden besluit overweegt de rechtbank dat de periode van de sluiting al voorbij is. Eiser kan met deze procedure dus niet bewerkstelligen dat de sluiting wordt opgeheven. Hij heeft echter aangegeven schadevergoeding te willen vorderen bij de civiele rechter. De rechtbank acht aannemelijk dat eiser schade heeft geleden als gevolg van de sluiting. Het voorgaande leidt ertoe dat eiser nog steeds belang heeft bij de beoordeling van het bestreden besluit.
4. Eerst is aan de orde of verweerder op 1 december 2010 bevoegd was het bevel tot sluiting van de coffeeshop te geven.
5. Eiser voert in dit kader aan dat hij geen inzage heeft gekregen in de dreigingsanalyse die tot de sluiting heeft geleid. Hij wordt hierdoor ernstig in zijn verdediging geschaad waarbij het beginsel van hoor en wederhoor is geschaad. Verweerder heeft evenmin inzage gekregen in de dreigingsanalyse. Ook verweerder kon daarom niet beoordelen of daadwerkelijk sprake was van een ernstige dreiging voor verstoring van de openbare orde.
Eiser betwist het bestaan en de juistheid van de dreigingsanalyse. Volgens hem is geen sprake geweest van een daadwerkelijke ernstige dreiging voor verstoring van de openbare orde. Dit is hem duidelijk geworden uit informatie van derden. Eiser wordt zelf niet bedreigd. De bedreiging van de coffeeshop hangt volgens hem samen met de bedreiging van verweerder. In het strafdossier van de verdachte van die bedreiging ontbreekt hiervoor echter ieder bewijs. Eiser is niet op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen in het strafrechtelijk onderzoek naar de incidenten op 9 juni 2010 en 30 juli 2010. In het advies van het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur van
14 januari 2011 (hierna: het Bibob-advies) staat dat het onderzoek naar deze incidenten nog niet is afgerond. Dat de daders van deze incidenten nog niet zijn gepakt, kan volgens eiser geen grondslag zijn voor de sluiting van de coffeeshop.
6. Het bevel tot sluiting is gebaseerd op artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Op grond van deze bepaling is verweerder bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde. Uit de totstandkominggeschiedenis van artikel 172 van Pro de Gemeentewet blijkt dat met de term handhaving wordt gedoeld op het feitelijk herstellen en bewaren van de openbare orde (Kamerstukken II, 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 49). Voorts blijkt daaruit dat onder openbare orde moet worden verstaan de (zorg voor) naleving van regels, bij niet naleving waarvan de orde en rust in het openbare leven wordt verstoord (Kamerstukken II, 1985/86, 19 403, nr. 10, p. 88). Het begrip handhaving van de openbare orde bevat twee elementen: de daadwerkelijke voorkoming en beëindiging van zich concreet voordoende of dreigende verstoringen van de openbare orde enerzijds en de algemene, bestuurlijke voorkoming van strafbare feiten anderzijds (Kamerstukken II, 1989/90, 19 403, nr. 16, p. 38).
7. Uit de bewoordingen van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet moet worden afgeleid dat verweerder beoordelingsvrijheid toekomt bij de beantwoording van de vraag of sprake is van ernstige vrees voor het ontstaan van verstoring van de openbare orde. De rechter kan dit oordeel slechts terughoudend toetsen. Hij dient te beoordelen of verweerder op het moment dat hij het bevel gaf in redelijkheid tot het oordeel kon komen dat sprake was van ernstige vrees voor het ontstaan van verstoring van de openbare orde. Bij deze toetsing dient te worden uitgegaan van de informatie die verweerder op dat moment ter beschikking stond. In dit geval heeft verweerder zijn opvatting dat sprake is van ernstige vrees voor het ontstaan van verstoring van de openbare orde gebaseerd op de dreigingsanalyse van 30 november 2010.
8. Weliswaar is de dreigingsanalyse niet op schrift aan eiser of aan verweerder verstrekt, maar dit betekent niet dat verweerder niet in staat was om te beoordelen of de dreiging zo ernstig was dat dit sluiting van de coffeeshop rechtvaardigde. Verweerder heeft uiteengezet dat de Portefeuillehouder van de politieregio wekelijks dreigingsanalyses opstelt die, als de bevindingen daartoe aanleiding geven, met verweerder worden besproken. De rechtbank heeft geen aanleiding om eraan te twijfelen dat ook op 30 november 2010 een dreiginganalyse is besproken. De rechtbank acht dan ook aannemelijk dat verweerder voortdurend op de hoogte is geweest van de aard en de ernst van de dreiging rondom de coffeeshop en de daaraan ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden.
9. Verweerder was niet bevoegd eiser op de hoogte te stellen van de concrete feiten en omstandigheden die ten grondslag lagen aan de dreiginginschatting van 30 november 2010. Het gaat hierbij om politiegegevens. Verweerder is immers op grond van artikel 7 van Pro de Wet politiegegevens verplicht tot geheimhouding van politiegegevens die aan hem zijn verstrekt. Eiser was op de hoogte van de conclusies van de politie met betrekking tot de ernst van het misdrijf waarmee werd gedreigd en van de waarschijnlijkheid waarmee de dreiging zou worden uitgevoerd. Het stond hem vrij om concrete feiten en omstandigheden aan te voeren waaruit zou blijken dat de dreiging minder ernstig was dan verweerder in navolging van de politie heeft aangenomen. Eiser is door zijn onbekendheid met de politiegegevens niet zodanig in zijn verdediging geschaad dat niet meer van een eerlijk proces kan worden gesproken.
10. Verweerder heeft meegedeeld dat op 30 november 2010 van de zijde van de politie is aangegeven dat de ernst van het misdrijf waarmee gedreigd werd en de waarschijnlijkheid waarmee deze dreiging zou worden uitgevoerd voor zowel de coffeeshop als verweerder op respectievelijk ernstig en hoog werden ingeschat. De rechtbank heeft geen aanleiding om aan de juistheid van deze mededeling van verweerder te twijfelen.
11. Verweerder heeft op basis van de dreiginginschatting van 30 november 2010 in redelijkheid tot het oordeel kunnen komen dat sprake was van ernstige vrees voor het ontstaan van een verstoring van de openbare orde. Eiser heeft geen objectieve gegevens aangevoerd waaruit blijkt dat die ernstige vrees niet of niet meer gerechtvaardigd was. Uit de omstandigheid dat een verdachte van het treffen van voorbereidingshandelingen tot moord op de verweerder op vrije voeten was gesteld, kan niet worden afgeleid dat geen sprake meer was van een (met de coffeeshop verband houdende) dreiging ten aanzien van de verweerder. Dat eiser naar eigen zeggen niet persoonlijk is bedreigd, betekent niet dat geen sprake was van een dreiging ten aanzien van de coffeeshop. De eerdere ernstige incidenten waren immers gericht tegen de coffeeshop. Uit het Bibob-advies van
14 januari 2011 blijkt dat het onderzoek naar de daders van die incidenten van 9 juni en
30 juli 2010 op 1 december 2010 nog in volle gang was.
12. Nu sprake was van een ernstige vrees voor het ontstaan van een verstoring van de openbare orde was verweerder in beginsel bevoegd een bevel te geven op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Verweerder heeft ervoor gekozen een bevel tot tijdelijke sluiting te geven. Echter, als in een gemeente een verordening geldt waarin is geregeld dat verweerder in het geval van een (dreigende) verstoring van de openbare orde een bevel tot tijdelijke sluiting van een inrichting kan geven, moet – voor zover dat mogelijk is - die regeling worden toegepast (vgl. het arrest van de Hoge Raad van 11 maart 2008 (www. rechtspraak.nl, LJN: BB4096). De bijzondere regeling heeft immers voorrang boven de algemene regeling in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Artikel 2.3.1.5, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Helmond 2008 (hierna: de APV) biedt verweerder de bevoegdheid om in het belang van de openbare orde een bevel tot tijdelijke sluiting van een inrichting te geven. Artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet biedt daarom in dit geval geen grondslag voor het opleggen van een tijdelijke sluiting.
13. Uit het voorgaande volgt dat verweerder het bevel tot tijdelijke sluiting ten onrechte heeft gebaseerd op artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Het bestreden besluit moet dan ook worden vernietigd omdat het op een onjuiste wettelijke grondslag berust.
14. Uit het voorgaande volgt tevens dat verweerder het bevel tot tijdelijke sluiting wel had mogen baseren op artikel 2.3.1.5, eerste lid, van de APV. De rechtbank ziet dan ook aanleiding om te onderzoeken of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen blijven, waarbij de rechtbank wat eiser verder heeft aangevoerd tegen het sluitingsbevel zal beoordelen in het licht van de betrokken APV-bepaling.
15. Voor zover eiser betoogt dat geen bevel tot sluiting had mogen worden gegeven omdat hij slachtoffer is, faalt dit. De bevoegdheid van verweerder om zonder waarschuwing vooraf een bevel tot tijdelijke sluiting te geven, beperkt zich niet tot situaties waarin degene die de inrichting exploiteert verantwoordelijk is voor de dreigende verstoring van de openbare orde (vgl. de uitspraak van deze rechtbank van 5 augustus 2010, LJN: BN3313). Bepalend is of de tijdelijke sluiting nodig is gelet op het actuele karakter en de ernst van de bedreiging van de openbare orde. Het bevel moet zijn gericht op en moet kunnen leiden tot verwezenlijking van dit doel. Aan die eis is in dit geval voldaan.
16. In het geval dat, zoals hier, de dreigende verstoring van de openbare orde niet van eiser, maar van derden uitgaat, moet het belang van eiser bij het respecteren van zijn rechten in beginsel zwaarder wegen dan in het geval dat de dreiging wel van hem uitgaat. Dat neemt niet weg dat verweerder doorslaggevende betekenis heeft mogen toekennen aan de omstandigheid dat een eventueel volgend geweldsincident gericht tegen de coffeeshop ernstig gevaar kan opleveren voor bezoekers van de coffeeshop en de omgeving. In juni en juli 2010 hadden zich al ernstige geweldsincidenten voorgedaan die waren gericht tegen de coffeeshop. Uit de dreiginginschatting van 30 november 2010 bleek, zoals eerder is overwogen, dat de coffeeshop met een ernstig misdrijf werd bedreigd en dat de mate van waarschijnlijkheid waarmee deze dreiging zou worden uitgevoerd als hoog werd ingeschat. De politie, verweerder en eiser waren er niet in geslaagd andere maatregelen te nemen die deze dreiging wegnamen. Er waren nog geen verdachten opgepakt voor de eerdere geweldsincidenten. Verweerder heeft aannemelijk kunnen achten dat de dreiging niet kon worden weggenomen met minder ingrijpende middelen. In deze omstandigheden heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen besluiten om de coffeeshop (opnieuw) te sluiten.
17. Bij de bepaling van de sluitingsduur van vier maanden heeft verweerder zich laten leiden door de omstandigheid dat de eerdere sluitingen voor de duur van (in totaal) ongeveer 2,5 maanden niet het gewenste resultaat hebben gehad en dat de dreiging, na de opening van de coffeeshop in november 2010, ernstiger is geworden. Verweerder heeft hieraan toegevoegd dat regelmatig dreigingsanalyses worden opgesteld, waarvan verweerder, als dat nodig is, een update ontvangt en dat een dergelijke update ertoe kan leiden dat voorzetting van de sluiting niet langer noodzakelijk wordt geacht. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor een sluitingsduur van vier maanden.
18. Het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel faalt. De stelling dat verweerder in een brief aan de gemeenteraad van 29 oktober 2010 heeft geschreven dat de sluiting van de coffeeshop niet langer gerechtvaardigd is en dat hij dan ook geen nieuw sluitingsbevel zal uitvaardigen, is onvoldoende voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Die brief moet in het licht van de op dat moment bekende omstandigheden worden bezien. Verweerder had een sluitingsbevel gegeven tot 1 oktober 2010 en een sluitingsbevel tot
1 november 2010. Verweerder zag op dat moment geen aanleiding om een nieuw sluitingsbevel te geven. De coffeeshop is daarna opnieuw open gegaan. Eiser kon aan de brief van 29 oktober 2010 niet het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat verweerder bij nieuwe informatie over een dreigende verstoring van de openbare orde niet tot sluiting zou overgaan.
19. Wat eiser verder heeft aangevoerd leidt evenmin tot de conclusie dat het bevel tot tijdelijke sluiting van de coffeeshop onrechtmatig is.
20. Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven.
21. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht aan hem vergoedt.
22. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874 (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van
€ 437 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 152 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 874, te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Hutten, voorzitter, mr. E.M. de Stigter en
mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. H.J. van der Meiden, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 september 2012.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.