Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector Bestuursrecht
Reg. nr.: SBR 04/3436
UITSPRAAK van de enkelvoudige kamer van de rechtbank Utrecht, in het geding tussen:
[eiseres],
wonende te Utrecht,
e i s e r e s,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht,
v e r w e e r d e r.
1. INLEIDING
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 2 december 2004 (bestreden besluit) waarbij verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 24 juni 2004 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder eiseres verboden zich verder bezig te houden met de organisatie van de Pleuroparade.
Het geding is behandeld ter zitting van 25 augustus 2005, waar eiseres
- daartoe ambtshalve opgeroepen - in persoon is verschenen, bijgestaan door
mr. M.J.F. Stelling, advocaat te Zeist.
Verweerder heeft zich - daartoe ambtshalve opgeroepen - laten vertegenwoordigen door mr. drs. J.B.D. Janssen en D.A.G. Oskam, beiden werkzaam bij de gemeente Utrecht.
2. OVERWEGINGEN
Eiseres is werkzaam als brandwacht in dienst van de brandweer van de gemeente Utrecht. Op 21 juni 2004 heeft er op grond van eerdere incidenten die zich in verband met het deelnemen van eiseres aan betogingen hebben voorgedaan, een gesprek plaats gevonden tussen eiseres en de commandant van de brandweer [commandant] over de betrokkenheid van eiseres bij de organisatie van de op 26 juni 2004 te Utrecht te houden Pleuroparade.
Naar aanleiding van dit gesprek heeft [commandant], namens verweerder, eiseres bij primair besluit van 24 juni 2004 verboden zich verder bezig te houden met de organisatie van de te Utrecht te houden Pleuroparade. Verweerder heeft daarbij overwogen dat eiseres melding moet maken van nevenwerkzaamheden en/of activiteiten die mogelijk in strijd kunnen zijn met haar functioneren als ambtenaar van de gemeente Utrecht. Hiervan is sprake als de nevenwerkzaamheden, in het onderhavige geval het organiseren van de Pleuroparade, een relatie hebben met de functie van eiseres en bovendien schadelijk (kunnen) zijn voor het goede functioneren van de gemeente Utrecht. Er mag geen sprake zijn van (de schijn van) belangenverstrengeling. Het organiseren van de Pleuroparade brengt eiseres, naar mening van verweerder, in een situatie waarbij er sprake is van een risico voor de functievervulling, omdat het kan leiden tot botsing van belangen en schade voor het aanzien van het ambt. Verweerder heeft voorts aangegeven de deelname van eiseres aan de Pleuroparade op zich, niet te verbieden.
Op 26 juni 2004 heeft de betoging plaats gevonden. Eiseres heeft zich, zo blijkt uit de stukken, niet uit de organisatie teruggetrokken.
Bij brief van 25 juli 2004 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het besluit van
24 juni 2004 en haar bezwaar op de hoorzitting van 20 september 2004 nader toegelicht.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij onder meer overwogen dat onder nevenwerkzaamheden worden verstaan alle betaalde en onbetaalde activiteiten die de medewerker buiten of tijdens de werktijd bij de gemeente Utrecht verricht en die niet zijn opgedragen. Het is verboden nevenwerkzaamheden te verrichten als daardoor de goede vervulling van de functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staan met de functievervulling, niet in redelijkheid verzekerd zijn. Eiseres werkt in haar functie bij calamiteiten samen met de politie. Vanwege deze samenwerking kan bij eiseres informatie bekend zijn die om geheimhouding vraagt. Deze informatie zou gebruikt kunnen worden bij de organisatie van een betoging. In dit kader is belangrijk dat de politie met het oog op het integriteitsbeleid veel aandacht heeft besteed aan de fysieke beveiliging van de organisatie. Daarbij is ook de toegang tot gegevensbestanden aan strengere regels gebonden. Indien een brandwacht met de kennis die zij aan politie-informatie zou kunnen hebben een betoging organiseert, zou er sprake kunnen zijn van belangenverstrengeling, althans een zekere schijn van belangenverstrengeling is niet denkbeeldig. Indien wordt toegestaan dat eiseres een betoging organiseert, loopt verweerder het risico dat de informatie die eiseres uit hoofde van haar functie heeft, zou kunnen worden ingezet voor een ander doel dan waarvoor die is gegeven. De geloofwaardigheid van brandweer en politie komt hierdoor op het spel te staan. Dit raakt het goede functioneren van de openbare dienst. Voor een geloofwaardig overheidshandelen dient integriteit en onkreukbaarheid voorop te staan. Met het oog op de grondrechten wordt eiseres het demonstreren in zijn algemeenheid niet verboden.
De rechtbank overweegt allereerst dat het bij het bestreden besluit gehandhaafde primair besluit van 24 juni 2004 uitsluitend ziet op het verbod aan eiseres zich verder bezig te houden met de organisatie van de Pleuroparade te Utrecht op
26 juni 2004. De rechtbank stelt vast dat eiseres op 25 juli 2004 bezwaar heeft gemaakt en op 29 december 2004 beroep heeft ingesteld, dat wil zeggen op data waarop de betoging, waarop het bezwaar dan wel het beroep betrekking heeft, reeds had plaats gevonden.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres niettemin belang heeft behouden bij een oordeel van de bestuursrechter over de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
De rechtbank heeft daartoe onder meer in aanmerking genomen dat eiseres, zoals zij ter zitting heeft aangegeven, belang heeft bij een rechterlijk oordeel over dit besluit in verband met (het voorkomen van) opbouw van haar personeelsdossier.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Ambtenarenwet (AW) worden voor zover deze onderwerpen niet reeds bij of krachtens de wet zijn geregeld, voor de ambtenaren, door of vanwege het rijk aangesteld, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voorschriften vastgesteld betreffende:
j. de melding en de registratie van nevenwerkzaamheden die de belangen van de dienst voor zover deze in verband staan met de functievervulling kunnen raken;
k. het verbieden van nevenwerkzaamheden waardoor de goede functievervulling van de functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met de functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.
Artikel 125a, eerste lid, van de AW luidt als volgt.
De ambtenaar dient zich te onthouden van het openbaren van gedachten of gevoelens of van de uitoefening van het recht tot vereniging, tot vergadering en tot betoging, indien door de uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.
Ingevolge artikel 15.19, eerste lid, van de Arbeidsvoorwaardenregeling Utrecht (ARU), is de ambtenaar verplicht de nevenwerkzaamheden die hij verricht of van plan is te gaan verrichten te melden, als deze de belangen van de dienst, voor zover deze in verband staan met zijn functievervulling, kunnen raken.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het ter uitvoering van voornoemd artikel 15.19, eerste lid, van de ARU tot stand gekomen besluit 'Melding, registratie en toetsing van nevenwerkzaamheden' van 19 november 2002 (het Besluit) is het personeelslid dat nevenwerkzaamheden verricht of van plan is deze te verrichten, die de belangen van de (openbare) dienst kunnen raken, verplicht deze te melden aan het diensthoofd.
Ingevolge artikel 3 van Pro het Besluit toetst het diensthoofd of de nevenwerkzaamheden schadelijk (kunnen) zijn voor de functievervulling of voor het goede functioneren van de openbare dienst en geeft hij het personeelslid schriftelijk te kennen dat er geen belemmeringen zijn voor het uitvoeren van de nevenwerkzaamheden, dan wel legt hij een schriftelijk verbod op, dan wel geeft hij toestemming onder voorwaarden.
De rechtbank overweegt dat het doel van de melding van nevenwerkzaamheden blijkens de Memorie van Toelichting bij de Wijziging van de Ambtenarenwet en de Militaire Ambtenarenwet 1931 in verband met het verrichten van nevenwerkzaamheden (Kamerstukken II 1995-96, 24 575, nr. 3), is dat het bevoegd gezag, al dan niet preventief, tot toetsing kan overgaan of er sprake kan zijn van een belangenverstrengeling of botsing van dienstbelangen met de belangen die betrokken zijn bij de nevenwerkzaamheid. Ook indien op de functievervulling van de ambtenaar op zich zelf geen aanmerkingen zijn te maken, kan de connectie tussen het uitoefenen van een functie in openbare dienst met het uitoefenen van de bedoelde nevenwerkzaamheden onaanvaardbaar zijn, aldus de Memorie van Toelichting.
De rechtbank overweegt dat de Pleuroparade een betoging betrof die kritisch stond tegenover de Europese Unie en het door de Europese Unie gevoerde beleid. De rechtbank is, mede gelet op de in de Memorie van Toelichting omschreven doelstelling, van oordeel dat de werkzaamheden van eiseres met betrekking tot het organiseren van deze betoging in beginsel kunnen worden aangemerkt als nevenwerkzaamheden die de belangen van de dienst, voorzover deze in verband staan met haar functievervulling, zouden kunnen raken. Op grond hiervan had eiseres haar organisatorische werkzaamheden voor de Pleuroparade dienen te melden.
In het onderhavige geval heeft verweerder, nadat hij op de hoogte was geraakt van de nevenwerkzaamheden van eiseres, de toets als bedoeld in artikel 3 van Pro het Besluit alsnog uitgevoerd, hetgeen heeft geleid tot het thans bestreden besluit.
Met betrekking tot de vraag of verweerder op goede grond heeft kunnen oordelen dat de onderhavige als nevenwerkzaamheden aan te merken werkzaamheden schadelijk kunnen zijn voor de functievervulling of voor het goede functioneren van de openbare dienst, overweegt de rechtbank als volgt.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit een onderscheid gemaakt in het (verboden) organiseren van en in het (toegestane) deelnemen aan de betoging. Voor zover verweerder door het maken van dit onderscheid heeft beoogd dat het organiseren van de betoging buiten het bereik van de grondrechten, en met name buiten het bereik van de artikelen 7 en 9 van de Grondwet valt, waardoor eiseres wel een verbod tot het organiseren kan worden opgelegd, kan de rechtbank verweerder niet volgen.
In (artikel 9 van Pro de) Grondwet, waarin het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, wordt immers geen onderscheid gemaakt tussen het organiseren en het deelnemen aan een betoging. Dit onderscheid zou naar het oordeel van de rechtbank ook wezenlijk afbreuk doen aan het recht op betoging. Wat daarvan overigens ook moge zijn, in het kader van de onderhavige toetsing kan het gemaakte onderscheid niet die rol spelen die verweerder daaraan toe dicht. Wanneer al gezegd zou kunnen worden dat het organiseren van een betoging valt te onderscheiden van het deelnemen daaraan, dan valt het organiseren van een betoging in ieder geval onder het bereik van artikel 9 van Pro de Grondwet, nu in dit artikel niet alleen het recht op betoging maar ook het recht op vergadering wordt erkend. Onder dit laatste recht dient naar het oordeel van de rechtbank onmiskenbaar het organiseren van een betoging te worden gerangschikt.
De wetgever heeft in de Memorie van Antwoord (Kamerstukken II 1975-76, 13 872, nr. 7) ook overwogen dat vergaderingen en betogingen naar hun uiterlijke verschijningsvorm gelijksoortige fenomenen zijn, waarbij de overgang tussen beide rechten dikwijls niet te achterhalen is.
Mitsdien gaat de rechtbank er bij haar beoordeling van uit dat het organiseren van de Pleuroparade, evenals het deelnemen daaraan, een door artikel 9 van Pro de Grondwet beschermd recht is. Een inperking van deze grondrechten ten aanzien van eiseres kan slechts gebaseerd worden op artikel 125a van de AW.
Ingevolge de eerder genoemde Memorie van Toelichting bij de wijziging van de AW in verband met het verrichten van nevenwerkzaamheden, liggen in de artikelen 125a en volgende van de AW de beperkingsmogelijkheden besloten van de inhoudelijke uitoefening van bepaalde grondrechten; hierbij is niet relevant of de beperking van een grondrecht plaats vindt in het kader van de uitoefening van een nevenwerkzaamheid of niet. De wetgever merkt daarbij op dat, voor zover een grondrecht als hier bedoeld wel wordt uitgeoefend in het kader van een nevenwerkzaamheid, de beperking van zo'n grondrecht niet kan worden gebaseerd op artikel 125, eerste lid, onder k, van de AW of daarop gebaseerde regelgeving, maar moet worden gebaseerd op het specifieke - in het onderhavige geval - artikel 125a van de AW. Deze bepaling staat geen preventieve toets toe door de overheid.
Op grond van artikel 125a van de AW heeft eiseres bij het uitoefenen van haar rechten, als bedoeld in artikel 9 van Pro de Grondwet, niet de vrijheid het goede functioneren van de brandweer dan wel de goede vervulling van haar eigen functie als brandwacht in ontoelaatbare mate aan te tasten, tegen overschrijding van welke grenzen verweerder achteraf kan optreden.
Reeds om deze reden kan het besluit van verweerder, nu bij dit besluit de gedragingen van eiseres preventief worden getoetst, voor vernietiging in aanmerking worden gebracht.
De rechtbank overweegt desalniettemin dat de kern van artikel 125a van de AW is dat de beperking van de grondrechten van eiseres in verband moet staan met haar functie als brandwacht. Deze bepaling heeft zodoende alleen betrekking op gedragingen, die een verstoring teweeg brengen binnen dat deel van de openbare dienst waar eiseres functioneel bij betrokken is, derhalve de brandweer Utrecht. Voorts dienen die verstoringen ten gevolge van de gedragingen van eiseres van een zekere duur en ernst zijn, wil er sprake van zijn dat de goede functievervulling of de goede functionering van de brandweer niet meer in redelijkheid is verzekerd. Daarbij dienen de gedragingen van eiseres de primaire oorzaak te zijn van de verstoring. Intolerantie, onwelwillendheid of vijandigheid bij collega's en andere betrokkenen of bij het publiek (hostile audience) mag niet de primaire oorzaak zijn. Die verstoringen dienen verder aan de hand van concrete feiten te worden aangetoond. Hierbij merkt de rechtbank nog op dat zij 'volledig' kan toetsen of in redelijkheid de goede vervulling van de functie of de goede functionering van de openbare dienst niet meer zijn verzekerd.
Nu niet in geschil is tussen partijen dat eiseres in haar functie als brandwacht goed functioneert, dient derhalve nog slechts te worden beoordeeld of het goede functioneren van de brandweer, voor zover deze in verband staat met de functievervulling van eiseres als brandwacht, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.
In het onderhavige geval acht de rechtbank op geen enkele wijze door verweerder aangetoond dat daarvan sprake zou zijn. Verweerder heeft geen concrete feiten of omstandigheden genoemd op grond waarvan zou kunnen worden aangenomen dat het goede functioneren van de brandweer niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.
Mitsdien concludeert de rechtbank dat verweerders besluit tot stand is gekomen in strijd met het bepaalde in artikel 125a van de AW. Het bestreden besluit mist voorts een draagkrachtige motivering als bedoeld in artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Om die redenen wordt het bestreden besluit vernietigd.
In de gegeven omstandigheden ziet de rechtbank eveneens aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien, het primaire besluit van 24 juni 2004 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
De rechtbank acht verder termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres in beroep. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op ? 644,- als kosten van verleende rechtsbijstand.
De rechtbank beslist als volgt.
3. BESLISSING.
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit en herroept het primaire besluit van 24 juni 2004,
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit,
bepaalt dat de gemeente Utrecht het door eiseres betaalde griffierecht ad ? 136,- aan haar vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres in dit geding ad ? 644,- te betalen door de gemeente Utrecht.
Aldus vastgesteld door mr. Y. Sneevliet en in het openbaar uitgesproken op
5 oktober 2005.
De griffier: De rechter:
mr. W.J. Wensink mr. Y. Sneevliet
de griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.