Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 08/1901
uitspraak van de meervoudige kamer d.d. 1 juli 2009
inzake
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
tegen
de staatssecretaris van Financiën,
verweerder.
Inleiding
1.1 Eiser heeft bij aangetekend verzonden brief van 25 maart 2008 met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verzocht om inzage in zijn volledige fiscale dossier. Bij brief van 13 mei 2008 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen de weigering om op dit verzoek te beslissen. Op 3 juli 2008 heeft eiser vervolgens beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar.
1.2 Bij besluit van 30 juli 2008 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser primair niet-ontvankelijk verklaard. Subsidiair heeft verweerder een gedeelte van de gevraagde stukken openbaar gemaakt en voor het overige overwogen dat de bepalingen van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) en de Invorderingswet (IW) dan wel de Wob in de weg staan aan openbaarmaking.
1.3 Bij brief van 11 september 2008 heeft de rechtbank aan partijen meegedeeld dat het beroep van eiser, onder toepassing van artikel 6:20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede gericht wordt geacht tegen het bestreden besluit.
1.5 Bij beslissing van 11 november 2008 heeft de rechtbank geoordeeld dat de beperking van de kennisneming, zoals door verweerder verzocht, gerechtvaardigd is.
1.6 Eiser heeft bij brief van 11 december 2008 de rechtbank toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb om mede op grond van de hiervoor bedoelde stukken uitspraak te doen.
1.7 Het beroep is behandeld ter zitting van 9 april 2009, waar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. P.J.G. van der Donck, advocaat te Houten. Namens verweerder is verschenen mr. drs. A.J. Meijer, werkzaam bij de Belastingdienst Utrecht-Gooi.
Overwegingen
2.1 Het beroepschrift van eiser van 3 juli 2008 richt zich tegen het met een besluit gelijk te stellen niet-tijdig nemen van een besluit als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser bij brief van 13 mei 2008, ingekomen bij verweerder op 19 mei 2008, bezwaar heeft gemaakt tegen het uitblijven van een beslissing op zijn Wob-verzoek van 25 maart 2008.
2.2 Artikel 7:10, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan binnen zes weken na ontvangst van het bezwaarschrift beslist. Indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 van Pro de Awb is ingesteld is deze termijn tien weken. Het derde lid van dit artikel bepaalt dat het bestuursorgaan de beslissing voor ten hoogste vier weken kan verdagen. Hiervan wordt schriftelijk mededeling gedaan.
2.3 De rechtbank stelt vast dat verweerder geen commissie als bedoeld in artikel 7:13 van Pro de Awb heeft ingesteld, noch dat hij van de mogelijkheid gebruik heeft gemaakt om de beslissing te verdagen. Dit brengt met zich dat verweerder binnen zes weken na 19 mei 2008, dat wil zeggen uiterlijk op 30 juni 2008, op het bezwaar van eiser had moeten beslissen.
De rechtbank constateert dat verweerder niet binnen deze termijn op eisers bezwaar heeft beslist.
2.4 Gelet echter op het feit dat verweerder op 30 juli 2008 alsnog een besluit heeft genomen, is de rechtbank van oordeel dat eiser geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroepschrift van 3 juli 2008, voor zover dat is gericht tegen het niet-tijdig nemen van een beslissing op bezwaar. Het beroep is in zoverre niet-ontvankelijk.
2.5 Derhalve resteert het beroep van eiser tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft zich primair op het standpunt gesteld dat eisers bezwaar tegen het niet-tijdig beslissen op het Wob-verzoek niet-ontvankelijk is omdat het prematuur is ingediend. Daarbij heeft verweerder aangevoerd dat hij het Wob-verzoek van 25 maart 2008, noch de herhaling van dat verzoek van 10 april 2008 [bedoeld zal zijn 1 april 2008] heeft ontvangen. Verweerder heeft eiser er niet op kunnen wijzen dat zijn Wob-verzoek aanvulling behoefde. Eerst op 14 juli 2008, de datum van de hoorzitting, was verweerder duidelijk wat eiser met zijn verzoek heeft beoogd. Eerst vanaf die datum is de beslistermijn dan ook gaan lopen, aldus verweerder.
2.6 Eiser heeft het Wob-verzoek op 25 maart 2008 aangetekend aan verweerder verzonden. Het verzendbewijs is door eiser overgelegd. Niet is gebleken dat de aangetekende verzending per post op enig moment is teruggekomen bij eiser. Ook de herhalingsbrief van eiser, gedateerd op 10 april 2008 [bedoeld zal zijn 1 april 2008] is op 1 april 2008 aangetekend aan verweerder gestuurd. Hiervan is eveneens bewijs overgelegd.
2.7 In het bestreden besluit heeft verweerder verklaard dat hij deze beide brieven niet in zijn administratie heeft aangetroffen. Verweerder heeft wel aangenomen dat eiser de brieven op voormelde data ter post heeft bezorgd, maar is ervan uitgegaan dat zij daarna zijn zoekgeraakt.
2.8 De rechtbank is van oordeel dat het zoekraken van door eiser aangetekend verzonden brieven voor rekening van verweerder komt. Eiser mocht ervan uitgaan dat deze brieven door verweerder zijn ontvangen. Uitgangspunt in deze procedure is dan ook dat verweerder het verzoek van 25 maart 2008 op 26 maart 2008 heeft ontvangen.
2.9 De termijn waarbinnen verweerder op een aanvraag dient te beslissen vangt, zo blijkt uit artikel 4:13, eerste lid, van de Awb, aan na ontvangst van de aanvraag. Dat het verzoek op die datum, naar verweerder heeft gesteld, nog niet op het bureau van de ambtenaar lag die daarop zou gaan beslissen, doet aan het voorgaande niet af, zo blijkt ook uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 21 juli 2004, LJN: AQ3645. Bepalend is de ontvangst van het verzoek door het bestuursorgaan, in dit geval 26 maart 2008. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Wob is de beslistermijn twee weken na ontvangst van het verzoek.
2.10 Dat verweerder, zoals gesteld, niet eerder dan 19 mei 2008 van het Wob-verzoek van eiser feitelijk op de hoogte was, maakt niet dat de beslistermijn pas, zoals hij heeft betoogd, op dat moment een aanvang nam. Het voorgaande zou namelijk betekenen dat het risico van het zoekraken van de post voor rekening van eiser komt, daar waar, zoals hiervoor reeds is overwegen, deze omstandigheid in de risicosfeer van verweerder ligt.
2.11 Verweerder heeft zich verder op het standpunt gesteld dat het verzoek van 25 maart 2008 onvoldoende duidelijk was om daarop te kunnen beslissen en dat de termijn om op dit verzoek te beslissen om die reden is opgeschort. Pas op 14 juli 2008, de datum van de hoorzitting, werd helder voor verweerder wat eiser heeft beoogd met zijn verzoek. Pas op dat moment is volgens verweerder de beslistermijn van twee weken als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Wob aangevangen.
2.12 Dit standpunt van verweerder volgt de rechtbank niet . Ingevolge artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen. Ingevolge artikel 4:15 van Pro de Awb wordt de termijn voor het geven van een beschikking opgeschort met ingang van de dag waarop het bestuursorgaan krachtens artikel 4:5 de Pro aanvrager uitnodigt de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Verweerder heeft eiser niet binnen de beslistermijn van twee weken meegedeeld dat zijn verzoek niet beoordeeld kon worden zonder nadere aanvulling. Van een situatie als bedoeld in artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c van de Awb is dan ook naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Van een opschorting van de termijn als bedoeld in artikel 4:15 van Pro de Awb kan derhalve evenmin sprake zijn. Verweerders constatering dat hij eerst op 14 juli 2008 helderheid kreeg over de inhoud van het verzoek, maakt niet dat achteraf gesteld kan worden dat artikel 4:15 in Pro samenhang met artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb is toegepast.
2.13 Nu verweerder niet binnen twee weken na 26 maart 2008 op het verzoek van eiser heeft beslist, is de beslistermijn overschreden. Het bezwaar tegen het niet-tijdig beslissen van 19 mei 2008 is dan ook niet prematuur. Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep is om die reden gegrond.
2.14 Nu verweerder in het bestreden besluit een subsidiair, inhoudelijk standpunt heeft ingenomen, zal de rechtbank nader onderzoeken of zij de rechtsgevolgen van het besluit in stand kan laten onder toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb.
2.16 Sinds 1 januari 2008 luidt artikel 67, eerste lid, van de Awr als volgt:
Het is een ieder verboden hetgeen hem uit of in verband met enige werkzaamheid bij de uitvoering van de belastingwet over de persoon of zaken van een ander blijkt of wordt meegedeeld, verder bekend te maken dan noodzakelijk is voor de uitvoering van de belastingwet of voor de invordering van enige rijksbelasting als bedoeld in de Invorderingswet 1990 (geheimhoudingsplicht).
Ingevolge het tweede lid geldt de geheimhoudingsplicht niet indien:
a. enig wettelijk voorschrift tot de bekendmaking verplicht;
b. bij regeling van Onze Minister is bepaald dat bekendmaking noodzakelijk is voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak van een bestuursorgaan;
c. bekendmaking plaatsvindt aan degene op wie de gegevens betrekking hebben voor zover deze gegevens door of namens hem zijn verstrekt.
Ingevolge het derde lid kan in andere gevallen dan bedoeld in het tweede lid Onze Minister ontheffing verlenen van de geheimhoudingsplicht.
2.18 Eiser heeft allereerst betoogd dat artikel 67 van Pro de Awr niet boven de bepalingen van de Wob gaan en verweerder het verzoek van eiser dan ook primair aan de Wob had moeten toetsen. Hierin volgt de rechtbank eiser niet. Naar het oordeel van de rechtbank vormt artikel 67 van Pro de Awr een bijzondere openbaarmakingsregeling, die prevaleert boven de openbaarmakingsregeling van de Wob. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2007, LJN: BB2163, en in de Nota naar aanleiding van het verslag van de Toelichting van de Wijziging van de Awr en van enige andere wetten, in het kader van het versterken van de fiscale rechtshandhaving en het verkorten van beslistermijnen (Versterking fiscale rechtshandhaving), TK 2005-2006, nr. 30 322, nr. 7 vanaf pag. 23. Verweerder heeft het verzoek van eiser om openbaarmaking van de stukken dan ook terecht getoetst aan artikel 67 van Pro de Awr.
2.19 Eiser heeft ter zitting betoogd dat de door hem gevraagde gegevens niet onder de geheimhoudingsplicht van artikel 67 van Pro de Awr vallen, omdat het hier gaat om gegevens die zien op de uitvoering van de belastingwet en/of invordering van enige rijksbelasting, die gelet op de formulering van het eerste lid van artikel 67 van Pro de Awr van geheimhouding zijn uitgezonderd. Het gaat volgens eiser om beleid dat de Belastingdienst heeft ontwikkeld bij dwanginvordering en hoever de Belastingdienst hiermee meent te moeten gaan, zelfs als de rechtbank de vordering al heeft afgewezen. Daarmee is het algemeen belang ook gediend, aldus eiser.
2.20 De rechtbank volgt eiser hier evenmin. Uit de formulering van artikel 67 van Pro de Awr, alsook uit de parlementaire geschiedenis, blijkt dat de fiscale geheimhoudingsplicht aan de orde komt als gegevensverstrekking niet van belang is voor de heffing of invordering van belasting én er geen andere wettelijke verplichting tot gegevensverstrekking bestaat. In de gevallen waarin de gegevensverstrekking wél van belang is voor de heffing of invordering van belasting, zal deze door de belastinginspecteur of de ontvanger vanzelf worden verstrekt. Diverse wettelijke bepalingen geven recht op de gegevensverstrekking in deze situatie. De rechtbank verwijst naar de uitgebreide toelichting op dit punt in de hiervoor in rechtsoverweging 2.18 vermelde Nota.
2.21 De door eiser gevraagde gegevens zien op een in het verleden door de Belastingdienst ten onrechte opgelegd beslag en hebben geen betrekking op een heffing of invordering. Dat deze gegevens inzicht zouden kunnen geven hoe de Belastingdienst omgaat met dwanginvorderingen, maakt niet dat zij vallen onder de beperkte categorie gegevens die noodzakelijk zijn voor uitvoering van de belastingwet of voor de invordering van enige rijksbelasting. Dat zij van algemeen belang zijn doet hieraan, anders dan eiser meent, niet af. De gevraagde ambtelijke correspondentie valt in beginsel onder de geheimhoudingsplicht van artikel 67 van Pro de Awr.
2.22 Niet is in geschil dat geen van de in het tweede lid van artikel 67 van Pro de Awr genoemde uitzonderingssituaties aan de orde is op deze gegevens.
2.23 Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat in dit geval de Minister van Financiën toepassing had moeten geven aan de in artikel 67, derde lid, van de Awr geboden mogelijkheid om een ontheffing van de geheimhoudingsplicht te verlenen. Er is geen redelijk belang om eiser de gevraagde stukken te onthouden. Primair dient in het oog te worden gehouden dat de Belastingdienst ten aanzien van eiser onrechtmatig heeft gehandeld door beslag te leggen en het beslag zo lang mogelijk te handhaven. Eiser heeft de gevraagde gegevens nodig ter onderbouwing van zijn vordering op de Belastingdienst. Deze situatie valt te kwalificeren als een incidenteel en/of onvoorzien geval. Daarom bestaat er aanleiding tot ontheffing van de geheimhoudingsplicht. De Belastingdienst heeft publieke bevoegdheden, waarmee zeer ver kan worden ingegrepen in het financiële leven van een belastingplichtige. Wanneer de Belastingdienst daarmee onrechtmatig handelt, dient hij daarvoor verantwoording af te leggen, aldus eiser.
2.24 De rechtbank overweegt allereerst dat verweerder geen beslissingsbevoegdheid heeft over de in het derde lid van artikel 67 van Pro de Awr vermelde mogelijkheid om ontheffing te verlenen. Dit is voorbehouden aan de Minister van Financiën. De rechtbank dient in deze procedure een oordeel te geven over de vraag of verweerder de Minister had moeten verzoeken om van zijn ontheffingsbevoegdheid gebruik te maken.
2.25 Uit de Memorie van Toelichting van de hiervoor vermelde wetswijziging, TK 2005-2006, nr. 30 322, nr. 3, blijkt dat de wetgever heeft beoogd een veel beperkter ontheffingenstelsel in te voeren dan onder de daarvoor geldende regeling van toepassing was. Naast bekendmaking van gegevens over de belastingplichtige zelf die door of namens de belastingplichtige al eerder zijn verstrekt, zal gegevensverstrekking in het merendeel van de gevallen gebaseerd zijn op een wettelijk voorschrift of op een ministeriële regeling en slechts in een relatief beperkt aantal gevallen op een ontheffing van de Minister van Financiën.
De ontheffingsbepalingen zijn in de voorgestelde regeling, zo blijkt uit de in de hiervoor in rechtsoverweging 2.18 genoemde Nota bedoeld voor drie situaties:
“Ten eerste voor bepaalde gegevensverstrekkingen aan belastingplichtigen zelf, bijvoorbeeld verklaringen over de eventuele afwezigheid van belastingschulden.
Ten tweede voor structurele gegevensverstrekkingen aan bestuursorganen, welke verstrekkingen nog niet zijn opgenomen in de ministeriële regeling.
Ten derde voor incidentele of onvoorziene gevallen waarin gegevensverstrekking gewenst is. Een voorbeeld van een niet-structurele gegevensverstrekking aan een bestuursorgaan is de in de Memorie van Toelichting genoemde incidentele en onvoorziene situatie van de verstrekking van adresgegevens aan De Nederlandsche Bank ten behoeve van het versturen van de Eurokit. Een voorbeeld van incidentele maar voorziene situaties is gegevensverstrekking aan andere ministeries ten behoeve van de voorbereiding van of onderzoek naar toekomstige wetgeving. Als de ontheffingsbepalingen alleen gebruikt mogen worden voor structurele gegevensverstrekkingen aan bestuursorganen, bestaat er geen enkele mogelijkheid meer voor bepaalde gegevensverstrekkingen aan belastingplichtigen zelf en voor gegevensverstrekkingen in incidentele of onvoorziene gevallen. De regering vindt dit ongewenst; er kan immers een groot maatschappelijk belang bestaan om bepaalde gegevens te verstrekken.”
2.26 De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht heeft overwogen dat het verzoek van eiser niet valt onder de hiervoor vermelde categorieën uitzonderingsgevallen. Het gaat hier niet om een verzoek om een verklaring over inkomen, vermogen of over de eventuele afwezigheid van belastingschuld noch van een daarmee in redelijkheid gelijk te stellen verzoek om informatie, als bedoeld in de eerste categorie. Eisers verzoek valt evenmin onder de als tweede vermelde categorie van uitzonderingsgevallen, nu het hier niet gaat om gegevensverstrekking aan een bestuursorgaan. Tot slot heeft verweerder in redelijkheid tot het oordeel kunnen komen dat van een incidenteel of onvoorzien geval van groot maatschappelijk belang zoals bedoeld onder de derde categorie uitzonderingsgevallen geen sprake is. Verweerder heeft gelet op het voorgaande de Minister van Financiën niet hoeven vragen om een ontheffing te verlenen.
2.27 Voor zover eiser in het kader van zijn beroep op artikel 67, derde lid, van de Awr een toetsing aan de maatstaven van de Wob heeft beoogd, overweegt de rechtbank nog het volgende. Zoals ook blijkt uit de parlementaire geschiedenis van de Wob (Motie Van der Sanden, Handelingen II, 17 februari 1977, blz. 3276) dient, indien een bijzondere bepaling van openbaarheid daartoe de mogelijkheid laat deze zoveel mogelijk in overeenstemming met de maatstaven van de Wob te worden toegepast. Het voorgaande bracht mee dat verweerder tot 1 januari 2008 bij de toepassing van het toen geldende artikel 67, tweede lid, van de Awr (oud) toetste aan de maatstaven van de Wob. Dit vloeide ook voort uit vaste jurisprudentie. Uit de hiervoor vermelde MvT van de wetswijziging Versterking fiscale rechtshandhaving blijkt dat de wetgever met de wetswijziging heeft beoogd om toetsing aan de maatstaven van Wob zoveel mogelijk uit te sluiten.
“Gezien de ruime, onbeperkte ontheffingsbepaling van het huidige artikel 67, tweede lid, AWR brengt dit mee dat een afwijzing van een verzoek om ontheffing van de geheimhoudingsplicht gemotiveerd moet worden met onder meer een of meerdere uitzonderingsgronden van de Wob. Deze ontwikkeling draagt in zich dat, naarmate in de rechtspraak Wob-verzoeken geheel of gedeeltelijk worden gehonoreerd, de fiscale geheimhoudingsplicht wordt uitgehold. (...) Doordat de voorgestelde ontheffingsbepaling van het derde lid van artikel 67 nog Pro slechts een beperkt aantal verstrekkingen betreft, te weten bepaalde verstrekkingen aan belastingplichtigen zelf, verstrekkingen aan bestuursorganen die (nog) niet zijn opgenomen in de ministeriële regeling en verstrekkingen in incidentele of onvoorziene gevallen, is geen sprake meer van een ruime, onbeperkte ontheffingsbepaling die ruimte laat voor verschillende uitleg. De voorgestelde ontheffingsbepaling ziet enkel op de hiervoor genoemde situaties. De verwachting is daarom dat de toepassing van de Wob op informatie over individuele belastingplichtigen wordt uitgesloten.”, MvT, TK 2005-2006, nr. 30 322, nr. 3, pag. 20 en 21.
De rechtbank ziet gelet op de formulering van het thans geldende artikel 67 van Pro de Awr, bezien in het licht van het voorgaande, geen ruimte om bij toetsing aan dat artikel toepassing te geven aan de maatstaven van de Wob.
2.28 Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen dient het bestreden besluit te worden vernietigd, maar kunnen de rechtsgevolgen van dat besluit, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, in stand worden gelaten.
2.29 De rechtbank acht termen aanwezig verweerder op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de kosten die eiser in het kader van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 644,- als kosten van verleende rechtsbijstand. Daarbij wordt 1 punt toegekend voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met wegingsfactor 1 en een waarde per punt van € 322.
Eiser heeft voorts bij het bestreden besluit reeds een vergoeding voor de proceskosten in bezwaar ontvangen.
De rechtbank beslist als volgt.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
3.1 verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen het door verweerder niet-tijdig nemen van een beslissing op bezwaar,
3.2 verklaart het beroep gegrond voor zover het is gericht tegen het besluit van 30 juli 2008,
3.3 vernietigt dit besluit,
3.4 bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven,
3.5 bepaalt dat de Staat der Nederlanden het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,-- aan hem vergoedt,
3.6 veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 644,--, te betalen door de Staat der Nederlanden.
Aldus vastgesteld door mr. M.P. Glerum als voorzitter, en mr. G.C. van Gelein Vitringa-Boudewijnse en mr. K.J. Veenstra als leden van de meervoudige kamer en in het openbaar uitgesproken op 1 juli 2009
De griffier: De voorzitter:
mr. M.E.C. Bakker mr. M.P. Glerum