Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 10/4000
tussenuitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Stichting VSO Nederland (als penvoerder voor de alliantie “Realise”), te Utrecht, eiseres,
gemachtigden: mr. T. Barkhuysen, advocaat te Amsterdam, drs. E.M. Eekhout en dr. M.M. van den Meiracker
en
de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, verweerder,
gemachtigden: mr. G.H. van den Borne en drs. L. van Asch.
Inleiding
1.1 Bij besluit van 31 maart 2010 heeft verweerder de aanvraag van eiseres om subsidie op grond van het Medefinancieringsstelsel II (MFS II) afgewezen. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 15 oktober 2010 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres heeft hiertegen beroep bij deze rechtbank ingesteld.
1.2 Het geding is behandeld ter zitting van 11 april 2011, waar eiseres is verschenen. Eiseres en verweerder hebben ter zitting bij monde van hun gemachtigden hun standpunten toegelicht.
Overwegingen
2.1 De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Eiseres heeft een aanvraag gedaan voor subsidie op grond van het MFS II. De beoordeling van de subsidieaanvragen vindt plaats in twee fasen. In de eerste fase wordt getoetst aan drempelcriteria en worden een organisatietoets, zo nodig een alliantietoets en een beknopte voorsteltoets uitgevoerd. Voor de tweede fase worden ten hoogste 30 aanvragers wier aanvraag aan de criteria van de toetsen in de eerste fase voldoet, uitgenodigd een uitgebreid programmavoorstel in te dienen. De aanvraag van eiseres is afgewezen omdat op de organisatietoets niet het vereiste aantal van 40 punten is behaald.
2.2 Op grond van artikel 2, aanhef en onder d, van de Kaderwet subsidies Ministerie van Buitenlandse Zaken (Kaderwet) kan de minister subsidies verstrekken voor activiteiten welke passen in het beleid ten aanzien van het bevorderen van ontwikkelings- en transitieprocessen in andere landen.
2.3 Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Kaderwet worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt nader bepaald en worden nadere regels voor die verstrekking vastgesteld.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling voorts regels worden vastgesteld met betrekking tot de aanvraag van een subsidie en de besluitvorming daarover.
2.4 Op grond van artikel 3 van Pro de Kaderwet hebben de Minister van Buitenlandse Zaken en de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking het Subsidiebesluit Ministerie van Buitenlandse Zaken (het Subsidiebesluit) vastgesteld.
2.5 Op grond van artikel 2 van Pro het Subsidiebesluit kan subsidie worden verstrekt voor bij ministeriële regeling aangeduide activiteiten. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld ten aanzien van de in dit besluit geregelde onderwerpen.
2.6 Op grond van artikel 2 van Pro het Subsidiebesluit hebben de Minister van Buitenlandse Zaken en de Minister van Ontwikkelingssamenwerking de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006 (Stcrt. 2005, 251; de Subsidieregeling) vastgesteld.
2.7 Op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Subsidieregeling kan de minister subsidie verlenen ten behoeve van activiteiten die strekken tot of dienstig zijn aan structurele armoedebestrijding in ontwikkelingslanden door middel van de samenhangende interventiestrategieën directe armoedebestrijding, maatschappijopbouw en beleidsbeïnvloeding.
2.8 Bij besluit van 29 juli 2009 heeft de minister van Ontwikkelingssamenwerking beleidsregels alsmede een subsidieplafond vastgesteld (Beleidsregels en subsidieplafond Medefinancieringsstelsel II; Stc. 31 juli 2009, nr. 11736; gewijzigd bij besluit van 15 oktober 2009, Stc. 23 oktober 2009, nr. 15950).
2.9 Eiseres heeft aangevoerd dat de uitkomst van de eerste fase van de subsidieprocedure onevenwichtig is en in strijd met het door verweerder gevoerde beleid. Juist de organisaties die zich inzetten voor de prioritaire beleidsthema’s en beleidsintensiveringen lijken de tweede fase niet te behalen. Verweerder had moeten afwijken van het verdeelsysteem om recht te doen aan het geldende beleid voor ontwikkelingssamenwerking. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat de aansluiting van de aanvraag op de beleidsintensiveringen aan de orde komt bij het onderdeel voorsteltoets. Om te worden toegelaten tot de tweede fase is het niet voldoende dat wordt aangesloten op een beleidsprioriteit c.q. intensivering. Een subsidieaanvraag dient ook minimaal 40 punten te halen op de organisatietoets. Verder merkt verweerder op dat in dit geval sprake is van een subsidietender. In beginsel bestaat bij een dergelijke procedure geen ruimte om in individuele gevallen uitzonderingen toe te staan.
2.10 De rechtbank stelt voorop dat het MFS II beleid betreft en dat dit geen kennelijk onredelijk beleid is, ook niet als het wordt afgezet tegen het algemeen geldende beleid voor ontwikkelingssamenwerking. En voor zover het MFS II al in strijd is met de algemene beleidsuitgangspunten, zoals eiseres stelt, dan nog valt niet in te zien hoe dit de organisatietoets, het onderdeel waarop de aanvraag van eiseres is afgewezen, zou raken. In dit onderdeel van de beoordeling wordt immers een oordeel gegeven over kwaliteitsaspecten van intern management, beheer en beleid van de aanvragende maatschappelijke organisatie. De vraag in hoeverre organisaties zich inzetten voor de prioritaire beleidsthema’s en beleidsintensiveringen speelt hierbij geen rol, maar komt aan de orde bij de drempelcriteria en de beknopte voorsteltoets, op welke onderdelen eiseres overigens wel voldoende punten heeft behaald. De door eiseres aangehaalde passages van de Adviescommissie MFS II (hierna: de Adviescommissie), waarin wordt gesproken over inconsistenties tussen het MFS II en algemene beleidsuitgangspunten, hebben ook betrekking op de drempelcriteria. Verder onderschrijft de rechtbank het standpunt van verweerder dat omdat in het kader van een subsidietender alle aanvragen op basis van gelijke criteria beoordeeld worden, in beginsel geen ruimte bestaat om in individuele gevallen uitzonderingen toe te staan, hetgeen de toepasselijkheid van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in meer ruime zin overigens onverlet laat. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich echter in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat eiseres niet heeft aangetoond dat in haar geval sprake is van bijzondere omstandigheden die verweerder noopten tot afwijking van de MFS II-beleidsregels. De beroepsgrond slaagt niet.
2.11 Eiseres heeft verder aangevoerd dat het beoordelingsstramien met de daarin opgenomen indicatoren onduidelijk is en ten onrechte vooraf niet bekend is gemaakt. Eiseres stelt zich op het standpunt dat elke subsidiebeoordeling dient te voldoen aan eisen van gelijkheid, objectiviteit, rechtszekerheid en transparantie. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de beoordelingscriteria en de uitwerking daarvan in subcriteria, zijn gepubliceerd. In het aanvraagstramien is ieder subcriterium van een toelichting voorzien. Daarnaast zijn verschillende voorlichtingsbijeenkomsten georganiseerd waar vragen gesteld konden worden. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat hij niet gehouden was het beoordelingsstramien met de daarin opgenomen indicatoren aan eiseres kenbaar te maken.
2.12 De rechtbank overweegt hierover dat artikel 4:26 van Pro de Awb voorschrijft dat bij of krachtens wettelijk voorschrift wordt bepaald hoe het beschikbare bedrag wordt verdeeld en dat de wijze van verdeling bij de bekendmaking van het subsidieplafond wordt vermeld. Verweerder heeft ervoor gekozen om de beoordelingscriteria, uitgewerkt in subcriteria, bekend te maken, maar niet het beoordelingsstramien met de daarin opgenomen indicatoren. De rechtbank overweegt hierover dat deze keuze van verweerder gerechtvaardigd is, voor zover de beoordelingscriteria op zichzelf helder omschreven en voor de aanvrager voldoende duidelijk zijn. Eiseres heeft zich met betrekking tot een aantal criteria in het bijzonder op het standpunt gesteld dat deze voor meerdere uitleg vatbaar waren. Bij de bespreking van de afzonderlijke criteria hierna zal de rechtbank hierover een oordeel geven. In zijn algemeenheid merkt de rechtbank hierover op dat eventuele gebreken ten aanzien van de helderheid en duidelijkheid van de criteria niet door het houden van voorlichtingsbijeenkomsten kunnen worden geheeld.
2.13 Eiseres heeft vervolgens aangevoerd dat verweerder de verkeerde beoordelingsmethode heeft gehanteerd. Verweerder heeft bij het beoordelen van een antwoord op een vraag ten onrechte als uitgangspunt genomen dat een antwoord bij de desbetreffende vraag gegeven dient te worden. Op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel had verweerder moeten bezien of er elders in de aanvraag informatie aanwezig was die kon dienen ter beantwoording van een bepaalde vraag. Uit het rapport van Berenschot blijkt dat eiseres bij die wijze van beoordelen wel voldoende punten voor de organisatietoets had kunnen scoren. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat uitgangspunt voor de beoordeling is geweest of de gevraagde informatie in de subsidieaanvraag is gegeven onder het corresponderende criterium of subcriterium, zoals vermeld in het verplicht gestelde aanvraagstramien. In aanvulling daarop is wel rekening gehouden met relevante informatie die elders in de aanvraag was verwerkt. Tijdens de hoorzitting is aan eiseres herhaaldelijk gevraagd bij concrete criteria aan te geven waar de informatie volgens eiseres dan wel in de aanvraag is te vinden. Eiseres heeft bij slechts één criterium (4.2.2a) aan kunnen geven waar de informatie te vinden is. Op dit ene criterium heeft verweerder het aantal punten voor de beantwoording van dit criterium naar boven bijgesteld, hetgeen de door verweerder toegepaste beoordelingsmethode illustreert.
2.14 Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat van een aanvrager verwacht mag worden dat hij het antwoord op een vraag formuleert bij de desbetreffende vraag en dat verweerder niet gehouden is bij iedere afzonderlijke vraag de gehele aanvraag door te nemen om te bezien of het antwoord op die vraag wellicht ergens anders is terug te vinden. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat in aanvulling op het uitgangspunt voor de beoordeling of de gevraagde informatie in de subsidieaanvraag is gegeven onder het corresponderende criterium of subcriterium, zoals vermeld in het verplicht gestelde aanvraagstramien, wel rekening is gehouden met relevante informatie die elders in de aanvraag was verwerkt. De daarbij door verweerder aangelegde maatstaf of een zorgvuldig beoordelaar deze informatie in alle redelijkheid kon vinden bij de beoordeling van de aanvraag, kan in zijn algemeenheid stand houden. Bij de beoordeling van de beroepsgronden die zich richten tegen de criteria op zichzelf zal de rechtbank een oordeel geven over de vraag of verweerder deze maatstaf juist heeft toegepast.
2.15 Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder de beoordelingscriteria niet consistent en objectief heeft toegepast. Eiseres heeft daartoe aangevoerd dat verweerder de contra-expertise van Berenschot ten onrechte niet als een onafhankelijk deskundigenrapport heeft aangemerkt en ten onrechte ongemotiveerd aan het rapport is voorbij gegaan. Verweerder had het rapport van Berenschot voor moeten leggen aan de Adviescommissie. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat het rapport van Berenschot is opgesteld door een commercieel adviesbureau en dat het geen onafhankelijk deskundigenbericht betreft. Verweerder heeft met het rapport van eiseres wel rekening gehouden; in het bestreden besluit is verweerder steeds ingegaan op de inhoud van het rapport. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat verweerder gehouden was om het rapport van Berenschot voor te leggen aan de Adviescommissie. Allereerst omdat het rapport van Berenschot geen onafhankelijke contra-expertise betreft, omdat eiseres hierom nooit heeft gevraagd en ten derde omdat volgens eiseres het rapport integraal deel uitmaakte van het bezwaarschrift en de Adviescommissie niet de bevoegdheid heeft om bezwaarschriften te toetsen.
2.16 De rechtbank stelt vast dat aan het bestreden besluit geen deskundigenrapport ten grondslag is gelegd. Het advies van de Adviescommissie kan niet als zodanig aangemerkt worden. De taak van de Adviescommissie is blijkens het besluit tot instelling van de Adviescommissie MFS II (Stc. 23 december 2009, nr. 20077) het toetsen van de ambtelijke beoordeling van aanvragen op kwaliteit, objectiviteit en consistentie met de beleidsregels voor het MFS II en niet het beoordelen van de individuele aanvragen. De Adviescommissie heeft derhalve geen (deskundigen)oordeel gegeven over de door eiseres ingediende aanvraag. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het rapport van Berenschot dan ook terecht niet aangemerkt als een contra-expertise, maar als nadere onderbouwing van de standpunten van eiseres in de bezwaarfase. Dat Berenschot aangemerkt kan worden als deskundige doet hieraan niet af. Uit het vorenstaande volgt dat verweerder niet gehouden was het rapport van Berenschot aan de Adviescommissie voor te leggen.
Het vorenstaande laat evenwel onverlet dat verweerder in het bestreden besluit gemotiveerd dient te reageren op het rapport van Berenschot, als deel uitmakend van het bezwaar. In hoeverre verweerder dit afdoende heeft gedaan, zal de rechtbank hierna beoordelen bij de bespreking van de beroepsgronden per criterium.
2.17 Eiseres heeft vervolgens aangevoerd dat de toekenning van de score onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank zal nu de door eiseres aangevoerde beroepsgronden per criterium beoordelen.
4.2.1c De kwaliteit van de verantwoordingscyclus van de aanvrager zowel ten aanzien van de wijze waarop als de frequentie waarmee inhoudelijke en financiële rapportages worden opgesteld voor bijsturing.
Verweerder heeft bij dit criterium één punt in mindering gebracht omdat duidelijke afspraken over voortgangsbewaking op grond van met name outcome en duurzaamheid niet zijn aangetroffen. Eiseres heeft aangevoerd dat uit de vraagstelling niet blijkt dat ook op duurzaamheid gestuurd moet worden. Verder zou eiseres bij een integrale beoordeling van dit criterium maximaal gescoord hebben. Daarbij verwijst zij naar de integrale beoordeling in het rapport Berenschot. Subsidiair voert eiseres aan dat de beoordeling innerlijk tegenstrijdig is want bij criterium 4.2.2a wordt in de beoordeling opgemerkt dat “er wel wordt bijgestuurd op outcomes en impact”.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat het hier om een kwalitatief criterium gaat en dat aan verweerder een ruime beoordelingsvrijheid toekomt om hieraan invulling te geven. Gevraagd wordt naar de kwaliteit van de verantwoordingscyclus en naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarbij in redelijkheid de indicator “er zijn duidelijke afspraken gemaakt over de voortgangsbewaking op grond van output, outcome en duurzaamheid” kunnen aanleggen, nu deze logisch voortvloeit uit het criterium zelf. Bovendien is in de toelichting van het criterium gevraagd om de meest recente rapportages bij de aanvraag te voegen, waarmee eiseres, ongeacht welke indicator verweerder toe zou passen, in de gelegenheid was om aan het criterium te voldoen. Dat de indicator op zichzelf niet in het aanvraagstramien aan aanvragers is bekend gemaakt, leidt dan ook niet tot het oordeel dat het criterium voor eiseres niet helder of onvoldoende duidelijk was.
Verder heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank het standpunt van eiseres, zoals onder andere neergelegd in de rapportage van Berenschot, dat zij wel degelijk over een verantwoordingscyclus van voldoende kwaliteit beschikt, voldoende gemotiveerd weerlegd. Hetzelfde geldt voor het door eiseres naar voren gebrachte standpunt dat de beoordeling van verweerder innerlijk tegenstrijdig is. De criteria 4.2.1c en 4.2.2a zijn verschillend. Criterium 4.2.1c ziet op de kwaliteit van de verantwoordingscyclus en criterium 4.2.2a op de kwaliteit van de organisatie. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
4.2.1d De kwaliteit van het financieel toezichtsysteem voor de zuidelijke partners waarmee de aanvrager een financiële relatie onderhoudt.
Verweerder heeft op dit onderdeel geen punten toegekend omdat twee van de vier aspecten (indicatoren) onvoldoende zijn bevonden. Eén van de indicatoren die verweerder bij de beoordeling van dit criterium heeft gehanteerd, is een adequate regeling ten aanzien van verplichte accountantsverklaringen. Deze is bij eiseres niet aangetroffen, aldus verweerder.
Eiseres heeft aangevoerd dat de eis van een accountantsverklaring per zuidelijke partnerorganisatie disproportioneel is voor een netwerkorganisatie als die van haar. Eiseres werkt met uitzending van mensen en met kleine subsidies aan kleine zuidelijke partners waardoor een verplichte accountantsverklaring geen relevante indicator is voor de kwaliteit van het financieel toezichtsysteem. Verweerder had deze indicator in het geval van eiseres buiten toepassing moeten laten.
In het rapport van Berenschot is opgemerkt dat eiseres in de aanvraag heeft beschreven hoe zij de kandidaat partnerorganisatie screent op haar financiële systemen en dat er gedetailleerde procedures zijn voor het beheer van en toezicht op fondsen die ter beschikking worden gesteld van partnerorganisaties. Ook beschrijft eiseres de wijze waarop zij de financiële betrouwbaarheid van de partnerorganisaties zelf toetst. De aanvraag en bijlagen geven inzicht in de manier waarop eiseres financieel toezicht houdt op haar partnerorganisaties en wat de sancties zijn in het geval van oneigenlijk gebruik van de middelen, aldus Berenschot.
In het bestreden besluit is verweerder hierop niet ingegaan en hij heeft zich op het standpunt gesteld dat in het geval van eiseres geen sprake is van dermate bijzondere omstandigheden dat afwijking van het MFS II-kader geboden was. In het verweerschrift heeft verweerder ten overvloede opgemerkt dat eiseres nalaat aan te tonen dat haar financieel toezichtsysteem, ondanks het ontbreken van de accountantsverklaring, wel degelijk van goede kwaliteit is. Ter zitting heeft verweerder daaraan toegevoegd dat voorstelbaar is dat een organisatie ook op andere wijze dan met een accountantsverklaring, kan voldoen aan het criterium als het gaat om kleine bedragen, maar dat eiseres geen andere wijze heeft aangeboden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee, mede gelet op de hiervoor aangehaalde passages uit het rapport Berenschot, onvoldoende gemotiveerd dat eiseres niet beschikt over een voldoende kwalitatief financieel toezichtsysteem voor de zuidelijke partners. Het besluit is in zoverre dus in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd.
Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a, eerste lid, van de Awb doet de rechtbank een tussenuitspraak als zij artikel 8:51a van de Awb toepast.
Met het oog op een spoedige finale geschillenbeslechting en nu een andere beoordeling van de aanvraag van eiseres op dit punt twee punten extra zou opleveren, waarmee eiseres door zou zijn naar de tweede fase van de beoordeling van de subsidieaanvraag, ziet de rechtbank aanleiding om van deze bevoegdheid gebruik te maken. Verweerder wordt in de gelegenheid gesteld bovengenoemd gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Dit herstellen kan hetzij bij aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, bij nieuw besluit op de aanvraag met intrekking van het thans bestreden besluit. De termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen bepaalt de rechtbank op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
Indien verweerder overgaat tot herstel van het gebrek, deelt hij de rechtbank zo spoedig mogelijk schriftelijk mee op welke wijze het gebrek is hersteld. Eiseres kan binnen drie weken na verzending van deze mededeling haar zienswijze over de wijze waarop het gebrek is hersteld naar voren brengen.
Indien verweerder verklaart geen gebruik te maken van de gelegenheid om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen of de termijn die daarvoor is bepaald ongebruikt is verstreken, zal de behandeling van het beroep op de gewone wijze worden voortgezet.
Uit proceseconomisch oogpunt ziet de rechtbank aanleiding om verder te gaan met de beoordeling van de overige beroepsgronden van eiseres.
4.2.1e. De aanvrager beschikt over een gedragscode inzake interne regels en omgangsvormen (waaronder integriteitsbeleid en diversiteitsbeleid), zowel binnen de organisatie zelf als ten aanzien van de zuidelijke organisaties.
Verweerder heeft op dit onderdeel één punt in mindering gebracht, omdat bij de aanvraag geen diversiteitsbeleid is aangetroffen. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder onvoldoende gemotiveerd is ingegaan op het rapport Berenschot waarin is neergelegd dat de door eiseres aangeleverde documenten voldoende bewijs zijn van actief beleid en waarborgen voor diversiteit.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat eiseres (en met haar Berenschot) onvoldoende heeft aangedragen om vast te stellen dat zij een diversiteitsbeleid voert. Verweerder heeft daarbij terecht een onderscheid gemaakt tussen diversiteitsbeleid en non-discriminatiebeleid en voldoende gemotiveerd waarom de door eiseres aangehaalde bijlage 21 bij haar aanvraag veeleer non-discriminatiebeleid bevat in plaats van diversiteitsbeleid. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.2.2a. De aanvrager stuurt op doelmatigheid en heeft dit organisatorisch verankerd in zijn organisatie.
In het primaire besluit heeft verweerder op dit onderdeel één van de vijf te behalen punten toegekend. In het thans bestreden besluit heeft verweerder één punt extra toegekend voor het noemen van indicatoren voor doelmatigheid.
Eiseres heeft aangevoerd dat het bestreden besluit blijk geeft van een fout in de subtelling, maar dat verweerder hieraan geen gevolg verbindt. Deze fout draagt bij aan het beeld dat het besluit slecht gemotiveerd en niet transparant is. Nu deze onvolkomenheid in het besluit op bezwaar niet is hersteld blijft dit beeld bestaan.
Met verweerder stelt de rechtbank vast dat de subtelling achter de laatste indicator op dit onderdeel in het primaire besluit niet juist is geweest. Verweerder heeft in het thans bestreden besluit evenwel voldoende gemotiveerd uiteengezet dat de totaalscore van één uit vijf punten wel correct was berekend en heeft daarmee naar het oordeel van de rechtbank de gemaakte rekenfout in het primaire besluit hersteld in het thans bestreden besluit. Dat in het bestreden besluit alsnog één extra punt is toegekend voor het noemen van indicatoren voor doelmatigheid staat hier los van.
4.2.3a De aanvrager biedt inzicht in hoe onderscheid tussen bestuursfunctie en toezichtfunctie is geregeld.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag geen inzicht biedt in het onderscheid tussen bestuur en toezicht. Omdat hierdoor aan drie van de vijf aspecten niet is voldaan zijn er nul punten toegekend. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder, vanwege het feit dat de accountantscontrole is gebaseerd op Richtlijn 650 voor fondsenwervende instellingen van de Raad voor de Jaarverslaglegging, had kunnen weten dat sprake is van een scheiding tussen bestuursfunctie en toezichtfunctie. Verder heeft verweerder ten onrechte de meest recente statuten van eiseres, waaruit de scheiding tussen bestuursfunctie en toezichtfunctie blijkt, niet bij de beoordeling van de aanvraag betrokken. Tot slot betreft het hier een onduidelijk criterium. Minimaal twee van de vijf indicatoren zijn niet uit de vraag af te leiden. Eiseres verwijst naar het advies van de Adviescommissie, waarin de commissie zich afvraagt of voor aanvragers duidelijk was dat zij bij dit criterium beoordeeld zullen worden op fondsenwerving en vrijwilligersbeleid.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres bij de aanvraag onvoldoende inzicht heeft geboden in hoe het onderscheid tussen bestuursfunctie en toezichtfunctie is geregeld. De door eiseres in de bezwaarfase gedane verwijzing naar het feit dat de accountantscontrole is gebaseerd op Richtlijn 650, heeft verweerder als onvoldoende van de hand kunnen wijzen. Verder heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de door eiseres in bezwaar ingebrachte statuten niet in de beoordeling kunnen worden betrokken. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 juli 2007, LJN: BA9796) verdraagt het meenemen van informatie die dateert van na de sluiting van de aanvraagtermijn zich niet met de gelijktijdige onderlinge beoordeling en rangschikking van de ingediende aanvragen die in het tendersysteem centraal staat. Uit het voorgaande vloeit voort dat de aanvraag van eiseres op dit onderdeel niet voldoet aan in ieder geval drie van de vijf door verweerder gebruikte indicatoren, te weten (2) bestuursfunctie en toezichtfunctie zijn formeel en operationeel gescheiden, (3) deze scheiding is formeel vastgelegd en aangegeven is op welke manier dat is gebeurd en (4) ook is aangegeven hoe de selectie van leden van de Raad van Toezicht plaatsvindt. Reeds gelet hierop heeft verweerder terecht geen punten toegekend op dit onderdeel en behoeft de vraag of de overige twee gebruikte indicatoren voor eiseres voldoende kenbaar uit het criterium waren af te leiden, geen beantwoording. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.2.3b De aanvrager kent een klachtenregeling.
Verweerder heeft vastgesteld dat er geen klachtenregeling is en heeft om die reden geen punten toegekend. Eiseres heeft aangevoerd dat zij wel degelijk beschikt over adequate regelingen en systemen om klachten te inventariseren, te behandelen en er actie op te ondernemen. Berenschot onderschrijft dit standpunt van eiseres. Verweerder heeft het oordeel van Berenschot ten onrechte niet betrokken bij de volledige heroverweging in bezwaar, zodat het besluit onzorgvuldig is voorbereid, aldus eiseres.
De rechtbank stelt voorop dat verweerder in het kader van de organisatietoets in redelijkheid het vereiste van een klachtenregeling heeft kunnen stellen. De rechtbank stelt vervolgens vast dat door eiseres niet is bestreden dat zij niet beschikt over een formele klachtenregeling. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd uiteengezet dat en waarom de door eiseres en Berenschot aangehaalde regelingen en/of feedbackprocedures niet zijn te kwalificeren als een klachtenregeling. De beroepsgrond slaagt niet.
4.2.4a Partnerorganisaties of vertegenwoordigers uit het Zuiden hebben substantiële invloed op het beleid van de aanvrager.
Verweerder heeft hiervoor twee van de vier punten toegekend, omdat partnerorganisaties wel zeggenschap hebben op programmaniveau, maar niet op het beleid van de organisatie. Het beleid wordt dus niet aangepast op basis van input van partners. Eiseres heeft aangevoerd dat het oordeel van Berenschot ten onrechte niet is betrokken bij de volledige heroverweging in bezwaar. Berenschot heeft opgemerkt dat het oordeel van verweerder feitelijk onjuist is aangezien de zuidelijke partners via de International Strategy wel degelijk invloed hebben op de strategie van eiseres. Bij een wat bredere interpretatie van het antwoord en de bijlagen kan daaruit wel degelijk worden afgeleid dat sprake is van beïnvloeding en aanpassing van het beleid op organisatieniveau.
De rechtbank stelt vast dat Berenschot het standpunt van verweerder dat de beantwoording van de vraag niet volledig is, feitelijk onderschrijft. Tussen partijen is voorts niet in geschil dat de International Strategy door eiseres niet bij de aanvraag was gevoegd. Verweerder kon dan ook niet toekomen aan beoordeling van de stelling van Berenschot dat uit de International Strategy kan worden afgeleid dat partnerorganisaties invloed hebben op de strategie van verweerder op organisatieniveau, en de rechtbank om die reden evenmin. De beroepsgrond slaagt niet.
4.2.4c. De aanvrager voert een beleid ten aanzien van de capaciteitsontwikkeling van diens zuidelijke partners dat is gericht op hun zelfstandigheid (duurzaamheid partnerbeleid).
Verweerder heeft bij dit criterium één punt in mindering gebracht, omdat geen sprake is van een geleidelijke verhoging van de eigen bijdrage van partners. Eiseres heeft aangevoerd dat ook hier geldt dat het aanvraagstramien voor een organisatie als die van haar te knellend is geweest. Het verhogen van de eigen bijdrage van de partnerorganisatie is in het geval van eiseres geen geschikte indicator omdat eiseres voornamelijk deskundigen levert en slechts voor kleine bedragen een financiële relatie aangaat met de zuidelijke partners.
Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder eiseres hierin voldoende tegemoet gekomen door eiseres tijdens de hoorzitting in de gelegenheid te stellen om de vraag nog nader schriftelijk te beantwoorden met het oog op een “op maat alternatief voor deze indicator”, namelijk de terugtrekking van deskundigen/vrijwilligers. Door eiseres is niet bestreden dat zij van deze gelegenheid geen gebruik heeft gemaakt. Gelet hierop heeft verweerder vast kunnen houden aan de indicator financiële duurzaamheid, die tot uitdrukking komt in de geleidelijke verhoging van de eigen bijdrage van de partners en aan zijn standpunt dat daarvan bij eiseres niet is gebleken.
4.2.7a. Planning, monitoring en evaluatie (PM&E) is verankerd in de organisatie op zodanige wijze dat sprake is van samenhang tussen visie, doelstellingen, activiteiten, resultaten en PM&E.
Verweerder heeft op dit onderdeel geen punten toegekend omdat drie van de vijf indicatoren onvoldoende zijn. Het PM&E proces is beschreven maar de inhoud niet. Geen accumulatie van resultaten en geen indicatoren genoemd, aldus het beoordelingsformulier. Eiseres heeft aangevoerd dat accumulatie van resultaten beschreven wordt in het onderdeel corporate level. Verweerder heeft ten onrechte het oordeel van Berenschot niet in de beslissing op bezwaar meegenomen. Berenschot heeft in zijn rapport opgemerkt dat een inhoudelijke beschrijving van het PM&E systeem niet werd gevraagd en dat inhoudelijke ingrediënten van het PM&E systeem voldoende zijn terug te vinden in de bijlage PPA Baseline Study.
Naar het oordeel van de rechtbank brengt een redelijke uitleg van dit criterium met zich dat ook de inhoud van het PM&E systeem diende te worden beschreven. Het komt de rechtbank voor dat het niet goed mogelijk is om de samenhang tussen visie, doelstellingen, resultaten en PM&E te beschrijven zonder op de inhoud van het PM&E systeem in te gaan. Verder heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat eiseres de inhoud, de werking van het PM&E systeem in de praktijk, onvoldoende samenhangend heeft beschreven. Het onderdeel corporate level geeft een algemene beschrijving, maar laat geen accumulatie van resultaten zien. Dat inhoudelijke ingrediënten van het PM&E systeem zijn terug te vinden in de PPA baseline study betekent niet dat het PM&E systeem inhoudelijk is beschreven.
4.2.7b Het lerend vermogen is georganiseerd op en tussen projectniveau, programmaniveau en organisatieniveau en de geleerde lessen zijn toegankelijk voor peers en partners.
Verweerder heeft op dit onderdeel één punt in mindering gebracht omdat geen kwaliteits-criteria zijn gegeven waaraan evaluaties moeten voldoen. Eiseres heeft aangevoerd dat in het aanvraagstramien niet specifiek is gevraagd naar kwaliteitscriteria. Slechts de wijze waarop het lerend vermogen is georganiseerd werd gevraagd.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de indicator ‘de aanwezigheid van kwaliteitscriteria’ een voor de hand liggende is en dat geen sprake is van een onhelder criterium. Door eiseres is niet bestreden dat geen kwaliteitscriteria zijn genoemd, zodat verweerder terecht één punt in mindering heeft gebracht. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.2.7d Het PM&E systeem genereert bruikbare en valide data.
Verweerder heeft op dit onderdeel geen punt toegekend omdat niet is aangetoond dat de kwaliteit van het PM&E-systeem wordt gewaarborgd door extern erkende instrumenten. Eiseres heeft aangevoerd dat dit criterium niet duidelijk was en dat pas bij het lezen van verweerders uitleg hierover in het bestreden besluit duidelijk was wat bedoeld werd. In de toelichting bij dit criterium is opgenomen dat inzicht dient te worden geboden in de wijze waarop de kwaliteit van de gegenereerde data wordt gewaarborgd.
Naar het oordeel van de rechtbank kan over de duidelijkheid hiervan geen misverstand bestaan. Dat verweerder vervolgens vereist dat deze kwaliteit wordt gewaarborgd door extern erkende instrumenten is niet onredelijk en doet niets af aan de helderheid van het criterium.
2.18 Concluderend komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder de puntentoekenning per criterium voldoende heeft gemotiveerd, afgezien van het criterium genoemd onder 4.2.1d. Zoals hiervoor reeds overwogen ziet de rechtbank vanwege de ontoereikende motivering op laatstgenoemde criterium aanleiding tot het doen van een tussenuitspraak op hierna te volgen wijze.
2.19 Een beslissing over de vergoeding van de gemaakte proceskosten wordt uitgesteld tot de einduitspraak op het beroep.
Beslissing
De rechtbank:
stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen;
houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus vastgesteld door mr. M. ter Brugge, als voorzitter, en mr. C.A. Zijlstra en mr. G.C. van Gelein Vitringa-Boudewijnse, als leden, en in het openbaar uitgesproken op 1 juli 2011.
De griffier: De voorzitter:
mr. M.L. Bressers mr. M. ter Brugge
afschrift verzonden op: