Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 12/1459
proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 april 2012 in de zaak tussen
[A], [B], [C], [D], allen wonende te [woonplaats], en
het samenwerkingsverband Occupy Utrecht,
verzoekers,
gemachtigde: mr. M.A.R. Schuckink Kool, advocaat te Den Haag,
en
de burgemeester van de gemeente Utrecht,
verweerder,
gemachtigde: mr. H.P. de Keijzer, werkzaam bij de gemeente Utrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 23 april 2012, uitgereikt en verzonden op 24 april 2012 (het bestreden besluit), heeft verweerder de demonstratie van (de leden van) het samenwerkingsverband Occupy Utrecht (verder: Occupy) op het plein voor het stadhuis aan de Korte Minrebroederstraat te Utrecht verboden met ingang van zondag 29 april 2012.
Verzoekers hebben tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Tevens hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft de op deze zaak betrekking hebbende gedingstukken aan de rechtbank doen toekomen op 24 april 2012 met een bijgaand beroep op artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De geanonimiseerde stukken zijn doorgestuurd naar verzoekers. Vanwege onbereikbaarheid en de korte termijn waarop moest worden beslist kon de gemachtigde van Occupy over het verzoek tot geheimhouding niet worden gehoord. De op dit verzoek op 24 april 2012 genomen beslissing (deels toewijzend, deels afwijzend) is ter zitting aan partijen uitgereikt. Ter zitting is namens Occupy te kennen gegeven dat tegen de beperkte kennisname van hun kant geen bezwaar bestaat. Ook verweerder heeft ter zitting verklaard zich in de beslissing van 24 april 2012 te kunnen vinden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 april 2012. Verzoekers zijn allen in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde, die ook namens Occupy is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van A. van Linschoten, eveneens werkzaam bij de gemeente Utrecht.
Het onderzoek ter zitting is gedurende enige tijd geschorst teneinde partijen de gelegenheid te geven te bezien of in onderling overleg tot een oplossing kon worden gekomen. Dat bleek niet het geval.
Na de sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de voorzieningenrechter - na een schorsing van de zitting - op dezelfde dag uitspraak gedaan.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toe, in die zin dat het bestreden besluit van 23 april 2012, voor zover daarin is bepaald dat Occupy na 30 april 2012 niet mag terugkeren op het plein aan de Korte Minrebroederstraat, wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 156,- aan verzoekers dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van in totaal € 874,-, te betalen aan verzoekers.
Voor deze beslissing heeft de voorzieningenrechter de volgende motivering gegeven.
Overwegingen
1. Op grond van artikel 8:81 van Pro de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventuele) bodemprocedure niet.
2. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten.
Op zondag 16 oktober 2011 is Occupy begonnen met een manifestatie op het plein bij het stadhuis aan de Korte Minrebroederstraat te Utrecht. Zij hebben aldaar een permanent tentenkamp opgericht, van waaruit zij verschillende activiteiten organiseren. De permanente bezetting van openbare ruimte is een van de wezenskenmerken van de Occupy beweging.
Van deze manifestatie heeft Occupy verweerder op 18 oktober 2011 door middel van een kennisgeving achteraf als bedoeld in artikel 2:6 van Pro de Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010 op de hoogte gesteld. Op 19 oktober 2011 heeft verweerder aan Occupy voor de manifestatie een bewijs van kennisgeving afgegeven, met daarin opgenomen een aantal maatregelen.
Ten tijde van de jaarwisseling heeft Occupy het plein aan de Korte Minrebroederstraat in overleg met verweerder tijdelijk verlaten. Na de jaarwisseling is Occupy weer teruggekeerd op het plein, onder dezelfde voorwaarden en afspraken, maar dan aan de andere kant van het plein (op het verhoogde gedeelte ervan, gelegen rechts naast de ingang van het stadhuis).
In de periode van half oktober 2011 tot begin april 2012 heeft er regelmatig overleg plaatsgevonden tussen leden van Occupy en (de vertegenwoordigers van) verweerder. Laatstelijk ging dat overleg onder meer over de vraag of Occupy haar manifestatie na Koninginnedag 2012 op een andere openbare locatie of vanuit een pand zou kunnen voortzetten.
Per e-mailbericht van 11 april 2012 heeft verweerder aan Occupy onder meer laten weten dat het plein aan de Korte Minrebroederstraat op 28 april 2012 ontruimd dient te worden en dat een terugkeer op deze locatie niet zal worden toegestaan. Vervolgens is het thans bestreden besluit genomen.
3. De voorzieningenrechter gaat uit van het volgende wettelijke kader.
Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Grondwet wordt het recht tot vergadering en betoging erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de wet regels kan stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Op grond van artikel 2 van Pro de Wet openbare manifestaties (Wom) kunnen de bij of krachtens de bepalingen uit deze paragraaf aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging, slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wom kan de burgemeester naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen stellen of een verbod geven.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, van dit artikel kan een verbod slechts worden gegeven indien een van de in artikel 2 genoemde Pro belangen dat vordert.
Ingevolge artikel 7 van Pro de Wom kan de burgemeester aan degenen die een samenkomst tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, vergadering of betoging houden of daaraan deelnemen opdracht geven deze terstond te beëindigen en uiteen te gaan indien:
a. de vereiste kennisgeving niet is gedaan, of een verbod is gegeven;
b. in strijd wordt gehandeld met een voorschrift, beperking of aanwijzing;
c. een van de in artikel 2 genoemde Pro belangen dat vordert.
4. De voorzieningenrechter stelt vast dat het verzoek zich enkel richt tegen het gedeelte van het bestreden besluit dat betrekking heeft op het verbod om na 30 april 2012 terug te keren op de onderhavige locatie. De voorzieningenrechter zal zich in haar beoordeling dan ook beperken tot dit gedeelte van het bestreden besluit.
5. Ten aanzien van de vraag - die ambtshalve onder ogen moet worden gezien - of het samenwerkingsverband Occupy Utrecht kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Awb geldt het volgende.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft onder meer in de uitspraak van 22 oktober 2008 (LJN BG1144) bepaald dat de hoedanigheid van belanghebbende in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb niet voorbehouden is aan (natuurlijke personen en) rechtspersonen maar dat ook andere entiteiten als belanghebbende kunnen worden aangemerkt, mits zij herkenbaar zijn in het rechtsverkeer.
Geconstateerd moet worden dat niet precies duidelijk is wat de structuur van Occupy Utrecht is, wie de beweging op welk moment vertegenwoordigt of daarvan deel uitmaakt. Of sprake is van een in het rechtsverkeer herkenbare entiteit valt thans niet met zekerheid vast te stellen.
Onder verwijzing naar een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank
’s-Gravenhage van 28 februari 2012 (LJN: BV7164) is de voorzieningenrechter, mede in het belang van de rechtsbescherming in deze fase, voorshands van oordeel dat het in dit stadium van de procedure niet evident onaannemelijk moet worden geacht dat het samenwerkingsverband Occupy Utrecht als een entiteit in de hiervoor bedoelde zin en dus ook als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt.
De vier andere verzoekers maken, zoals ter zitting is gebleken, onomstreden deel uit van de beweging Occupy Utrecht en zijn vanuit dien hoofde in ieder geval belanghebbende bij het bestreden besluit.
In de heroverweging naar aanleiding van het bezwaar zal verweerder aan de vraag of het samenwerkingsverband Occupy als belanghebbende in vorenbedoelde zin kan worden beschouwd aandacht dienen te besteden.
6. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit - samengevat - op het standpunt gesteld dat gelet op de permanente aard van de bezetting en de belangen van alle Utrechters en overige gebruikers van het plein, een einde dient te komen aan de bezetting van de huidige locatie aan de Korte Minrebroederstraat. Nu het voorjaar wordt en het evenementen- en terrassenseizoen weer begint, moeten ook anderen gebruik kunnen maken van deze locatie, aldus verweerder. Voorts heeft verweerder verwezen naar een aantal incidenten dat zich in en rondom het Occupy-kamp heeft voorgedaan. De voortduring van de bezetting en het begin van het voorjaar, waardoor ’s nachts meer mensen op straat zijn, verhoogt volgens verweerder het risico op incidenten. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder nader toegelicht dat het zwaartepunt van het bestreden besluit ligt op het standpunt dat het recht op demonstratie niet zo ver strekt dat een gedeelte van de openbare ruimte permanent door Occupy bezet mag worden. Daarbij is gewezen op de afnemende activiteiten. Echter ook de incidenten die zich hebben voorgedaan en het risico op toename daarvan is volgens verweerder een zelfstandig argument om thans, ter bestrijding en voorkoming van wanordelijkheden, de manifestatie op deze plek te verbieden.
7. De voorzieningenrechter stelt voorop dat door verweerder in het bestreden besluit wel is gesteld dat sprake is van afnemende activiteiten van Occupy, maar dat deze stelling iedere onderbouwing ontbeert. Verzoekers hebben deze stelling in hun gronden en ter zitting gemotiveerd weersproken en er daarbij bovendien op gewezen dat het enkele bezetten van openbare ruimte door middel van het tentenkamp het wezenskenmerk van hun manifestatie is. Gelet hierop en op basis van de gedingstukken is de voorzieningenrechter van oordeel dat vooralsnog niet aannemelijk is dat de betoging van Occupy niet meer het karakter heeft van een manifestatie als bedoeld in de Wom.
8. Voorts moet worden geconstateerd dat verweerder in het bestreden besluit voor de uitoefening van zijn bevoegdheid alleen heeft verwezen naar artikel 2 van Pro de Wom, maar niet expliciet heeft gemaakt of hij gebruik heeft gemaakt van de hem in artikel 5 of Pro 7 van deze wet gegeven bevoegdheid. Ter zitting heeft verweerder gesteld dat het om toepassing van artikel 5 van Pro de Wom gaat. Of dat terecht is, kan thans in het midden blijven omdat sprake is van eenzelfde soort bevoegdheid in dezelfde gevallen en waarbij in beide gevallen aan de dezelfde belangen als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wom moet worden getoetst.
9. Vast staat dat voor de manifestatie van Occupy geen einddatum is voorzien en dat in zoverre kan worden gesproken van een manifestatie met een permanent karakter. Verweerders standpunt dat het inrichten van een permanent tentenkamp met een navenant structureel beslag op openbare ruimte het recht op manifestatie te buiten gaat, wordt door de voorzieningenrechter niet gedeeld. Enkel tijdsverloop is niet bepalend voor de vraag of sprake is van een manifestatie of voor de vraag of het recht op manifestatie kan worden beperkt dan wel of een verbod kan worden opgelegd om de manifestatie voor te zetten, ook niet als dat voortdurend op dezelfde locatie is. Een dergelijk verbod is immers alleen mogelijk ter bescherming van de in de Wom genoemde belangen en de in de Wom gegeven gevallen. De permanente duur van een manifestatie is niet zo’n belang of geval.
Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de wetgever met de Wom niet het oog heeft gehad op een permanente manifestatie zoals die van Occupy met een structureel beslag op de openbare ruimte. Wat daar ook van zij, ook als dat juist zou zijn is daarmee niet gezegd dat de manifestatie van Occupy om die reden niet de in (onder meer) de artikelen 9 van de Grondwet en 2 van de Wom genoemde bescherming geniet. Bovendien kunnen ook manifestaties van deze aard aan de genoemde artikelen van de Wom worden getoetst.
Verder merkt de voorzieningenrechter in dit kader nog op dat de manifestatie door Occupy in de kennisgeving van 18 oktober 2011 als permanent is aangekondigd, en dat verweerder dit permanente karakter in het bewijs van kennisgeving van 19 oktober 2011 ook met zoveel woorden heeft onderkend. Het permanente karakter van de demonstratie vormde voor verweerder op dat moment kennelijk (nog) geen probleem.
10. Het vorenstaande neemt niet weg dat zich gedurende een (permanente) manifestatie als die van Occupy zich feiten en omstandigheden kunnen voordoen die wel relevant zijn in het kader van de Wom en die tegen de achtergrond van de (permanente) aard van de manifestatie kunnen en mogen worden gewogen en daardoor gekleurd worden.
Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is het feit dat het evenementen- en terrassenseizoen voor de deur staat en verweerders verwachting dat zich door de toename van uitgaanspubliek vaker incidenten zullen gaan voordoen rondom het kamp van Occupy, in dit licht onvoldoende zwaarwegend. Op een enkele verwachting kan een vergaand besluit als het onderhavige niet worden gegrond. Daarbij komt dat deze verwachting niet wordt gedragen door de incidenten die zich tot op heden hebben voorgedaan en die, blijkens de door verweerder overgelegde lijst, voor het overgrote deel niet uitstijgen boven de te verwachten overlast die nu eenmaal gepaard gaat met nachtelijk leven in de binnenstad. Deze lijst van incidenten geeft vooralsnog onvoldoende blijk van zodanige wanordelijkheden dat voorzetting van de manifestatie op de huidige locatie niet langer gerechtvaardigd is.
Dat geldt ook wanneer daarbij de incidenten worden betrokken die zich op 5 maart 2012 en 20 april 2012 rondom het tentenkamp van Occupy hebben voorgedaan en die naar hun aard wel als ernstig kunnen worden aangemerkt. Aan incidenten als deze mag de burgemeester in het kader van de openbare orde zwaar gewicht toekennen, ook al hebben die incidenten plaatsgevonden buiten de wil en invloedsfeer van de leden van Occupy.
Verweerder heeft echter het incident van 5 maart 2011 zelf eerder onvoldoende reden gevonden om actie te ondernemen. Dit blijkt uit de beantwoording van de raadsvragen op 27 maart 2012, waarin het college van burgemeester en wethouders zich op het standpunt heeft gesteld dat het incident van 5 maart 2012 niet tot de conclusie leidt dat er sprake is van een zodanig gevaar voor de openbare orde dat het kamp gedwongen ontruimd dient te worden. Dat zich nadien op 20 april 2012 opnieuw een ernstig incident heeft voorgedaan is uiteraard relevant, maar thans in de ogen van de voorzieningenrechter, ook in samenhang met het incident van 5 maart 2012, onvoldoende zwaarwegend, nu twee van deze incidenten in een periode van ruim 6 maanden voorshands niet leiden tot de conclusie dat zich zodanige wanordelijkheden hebben voorgedaan of nog zijn te vrezen dat de manifestatie op dit moment op deze locatie niet kan worden voortgezet.
Dit betekent dat de incidenten waarop verweerder ter onderbouwing van zijn besluit heeft gewezen noch tegen de achtergrond van de permanente duur van de manifestatie, noch op zichzelf beschouwd voldoende draagkrachtig zijn voor het door verweerder opgelegde verbod terug te keren naar het plein aan de Korte Minrebroederstraat.
11. Samenvattend betekent het voorgaande dat enkel tijdsverloop of een permanent karakter van Occupy niet voldoende is voor het door verweerder opgelegde verbod, maar dat zich een of meer van de in de Wom genoemde gevallen dient voor te doen waarbij de in artikel 2 van Pro de Wom genoemde belangen bepalend zijn. Een niet aflatende stroom van incidenten rondom het tentenkamp van Occupy kan, mede tegen de achtergrond van de oneindigheid van de manifestatie, wel degelijk relevant zijn in de door verweerder uit te voeren belangenafweging. Dat hoeven ook niet allemaal ernstige incidenten te zijn, maar de incidenten moeten wel uitstijgen boven de te verwachten overlast en hinder van het (nacht)leven in de binnenstad. Daarvan is thans nog geen sprake. Twee van de door verweerder genoemde incidenten zijn zonder meer ernstig te noemen en daaraan mag verweerder zwaar gewicht toekennen, maar op dit moment is er niettemin onvoldoende feitelijke grond voor het oordeel dat zodanige wanordelijkheden te vrezen zijn dat terugkeer van Occupy op deze locatie in redelijkheid kan worden verboden. Op de verwachting van verweerder dat er meer incidenten zullen volgen als gevolg van de start van het evenementen- en terrassenseizoen kan niet worden vooruitgelopen.
Het bestreden besluit kent dus een gebrekkige motivering. Daarbij wijst de voorzieningenrechter er wel op dat dit oordeel berust op de huidige stand van zaken en dat indien zich op korte termijn verdere incidenten zouden voordoen rondom Occupy verweerder dat in zijn beslissing op bezwaar kan en mag betrekken.
12. Het standpunt van verzoekers dat verweerder het bestreden besluit niet heeft mogen nemen zonder dat hij Occupy een alternatief bood voor een andere locatie om de manifestatie voort te zetten, althans zonder daarnaar onderzoek te doen, slaagt naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet. Dat verweerder zich in overleggen met de leden van Occupy welwillend heeft opgesteld in het kader van de zoektocht naar een andere locatie dan wel eventueel een pand, maakt niet dat de leden van Occupy niet langer zelf verantwoordelijk zijn voor de wijze waarop en de plaats waar zij hun recht op manifestatie willen uitoefenen.
13. Al met al en op grond van het voorgaande zal bij de huidige stand van zaken het bestreden besluit, naar verwachting van de voorzieningenrechter, in de bezwaarfase niet ongewijzigd in stand kunnen blijven. Gelet op de belangen van verzoekers bij het voorzetten van de manifestatie op de huidige locatie totdat zij een andere locatie hebben gevonden, is er aanleiding om de gevraagde voorlopige voorziening te treffen en het bestreden besluit voor zover aangevochten te schorsen tot zes weken nadat verweerder zijn beslissing op het bezwaar bekend heeft gemaakt.
14. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, zal worden bepaald dat verweerder aan verzoekers het door hun betaalde griffierecht vergoedt.
Voorts wordt verweerder veroordeeld in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 437,- en een wegingsfactor 1).
15. Aan partijen is medegedeeld dat tegen deze uitspraak geen rechtsmiddelen openstaan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Willems, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.H. Menger, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 april 2012.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.