Uitspraak
200706377/1.
Datum uitspraak: 22 oktober 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Recycling Netwerk, gevestigd te Emst, gemeente Epe en de stichting Stichting Natuur en Milieu, gevestigd te Utrecht,
appellanten,
en
de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 september 2006 heeft de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de staatssecretaris) onder het stellen van voorschriften voor een periode van vijf jaar ingestemd met de door de stichting Stichting Nedvang (hierna: Nedvang) ingediende mededeling als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton en aan Nedvang voor het kalenderjaar 2006 een ontheffing, als bedoeld in artikel 10.63, vierde lid, van de Wet milieubeheer verleend van het bepaalde in artikel 4, eerste en tweede lid, van het Besluit voor zover het betreft de materiaalstromen glazen verpakkingen, papieren en kartonnen verpakkingen en kunststof verpakkingen, niet zijnde kunststof drankenverpakkingen met een inhoud van meer dan 5 deciliter.
Bij besluit van 20 juli 2007 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordering en Milieubeheer (hierna: de minister) het door de stichting Stichting Natuur en Milieu (hierna: Natuur en Milieu) en Recycling Netwerk hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben Natuur en Milieu en Recycling Netwerk bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 augustus 2007, beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 juli 2008, waar Natuur en Milieu en Recycling Netwerk, vertegenwoordigd door R. van Duin, en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. J.P.J. Geurts en mr. ir. R. Wolters, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Nedvang, vertegenwoordigd door mr. A.A. Kleinhout, advocaat te Den Haag, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.1.1. Ter zitting is gebleken dat Recycling Netwerk, dat stelt een coalitie van (milieu-)organisaties te zijn, geen rechtspersoonlijkheid bezit. Volgens de tekst en de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is de hoedanigheid van belanghebbende evenwel niet voorbehouden aan natuurlijke en rechtspersonen. Ook andere entiteiten kunnen belanghebbende zijn, voor zover zij herkenbaar zijn in het rechtsverkeer. Ter zitting is gebleken dat Recycling Netwerk niet over een bestuur beschikt en evenmin over statuten of een reglement. Ook anderszins is Recycling Netwerk niet herkenbaar in het rechtsverkeer. Gelet hierop kan Recycling Netwerk niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb worden aangemerkt en is het beroep, voor zover ingesteld door Recycling Netwerk, niet-ontvankelijk.
2.2. Ingevolge artikel 10.63, vierde lid, van de Wet milieubeheer kan de minister, indien het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen zich daartegen niet verzet, ontheffing verlenen van het bepaalde in een algemene maatregel van bestuur krachtens de artikelen 10.15 tot en met 10.19, 10.28, 10.29, 10.47, 10.51 en, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet, van 10.52, van het bepaalde bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur op grond van de artikelen 10.41, eerste en tweede lid, 10.42, eerste lid, 10.43, eerste lid, 10.44, derde lid, en 10.46, eerste lid, alsmede van het bepaalde in de artikelen 10.23, derde lid, en 10.48.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton (hierna: het Besluit) doet de producent of importeur binnen dertien weken nadat het Besluit op hem van toepassing is geworden, aan de minister door middel van een daartoe door deze vast te stellen formulier mededeling over de wijze waarop uitvoering zal worden gegeven aan de artikelen 2 tot en met 5, voor zover die artikelen op hem van toepassing zijn.
Ingevolge het tweede lid van artikel 6 behoeft Pro de mededeling de instemming van de minister.
2.3. Natuur en Milieu betoogt, kort weergegeven, dat niet duidelijk is aan wie het primaire besluit van 21 september 2006 is gericht.
2.3.1. De minister stelt zich op het standpunt dat de in het primaire besluit vervatte instemming en ontheffing zijn gericht aan de individuele producenten en importeurs die ten tijde van het indienen van de mededeling op basis van een zogenoemde preregistratie voorlopig waren aangesloten bij Nedvang en zich naderhand ook definitief zouden aansluiten bij deze organisatie. De instemming is voorts bedoeld voor die producenten en importeurs die zich op enig later moment tijdens de looptijd van de instemming bij Nedvang zouden aansluiten. Door aan de instemming het voorschrift te verbinden dat jaarlijks een lijst met de bij Nedvang aangesloten producenten en importeurs dient te worden overgelegd, is bekend tot wie de instemming en de ontheffing zijn gericht, aldus de minister.
2.3.2. Bij het primaire besluit is onder het stellen van voorschriften aan Nedvang, ten behoeve van de bij Nedvang aangesloten producenten en importeurs, voor het kalenderjaar 2006 een ontheffing, als bedoeld in artikel 10.63, vierde lid, van de Wet milieubeheer, verleend van het bepaalde in artikel 4, eerste en tweede lid, van het Besluit voor zover het de in het primaire besluit vermelde materiaalstromen betreft. Bij het primaire besluit is tevens, onder het stellen van voorschriften, voor een periode van vijf jaar ingestemd met de door Nedvang namens de aangesloten producenten en importeurs ingediende mededeling als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Besluit.
De minister heeft miskend dat ten tijde van het nemen van een besluit tot het verlenen van ontheffing onderscheidenlijk instemming, als hiervoor bedoeld, dient vast te staan aan welke individuele producenten en importeurs het besluit is gericht. Nu echter ten tijde van het nemen van het primaire besluit noch ten tijde van het nemen van het bestreden besluit vast stond aan welke individuele producenten en importeurs de ontheffing en de instemming zijn verleend, is het besluit in strijd met artikel 10.63 van de Wm onderscheidenlijk de artikelen 2 tot en met 6 van het Besluit. De beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit, waarbij het primaire besluit is gehandhaafd, kan derhalve niet in stand blijven.
2.4. De Afdeling ziet aanleiding om tevens in te gaan op het betoog van Natuur en Milieu dat de staatssecretaris niet had mogen instemmen met de mededeling van Nedvang omdat uit de mededeling blijkt dat onvoldoende uitvoering zal worden gegeven aan de verplichtingen van de artikelen 2 tot en met 5 van het Besluit, met name met betrekking tot kunststof (dranken)verpakkingen.
2.4.1. De minister heeft, kort weergegeven, geen reden gezien om de instemming te weigeren omdat volgens hem het risico bestaat dat het bedrijfsleven zich terugtrekt uit Nedvang waardoor de kans toeneemt dat de uit het Besluit voortvloeiende verplichtingen ook na 2006 niet worden gerealiseerd.
2.4.2. De artikelen 2 tot en met 5 van het Besluit brengen verplichtingen met zich op het gebied van inname, preventie, hergebruik en overige nuttige toepassing van verpakkingsafval waaraan de individuele producenten en importeurs dienen te voldoen. Artikel 6 van Pro het Besluit strekt er toe dat de minister zich er op grond van de mededeling van producenten en importeurs van vergewist dat aannemelijk is dat aan deze verplichtingen zal worden voldaan. Dit stelsel brengt met zich dat niet met een mededeling kan worden ingestemd indien aannemelijk is dat niet aan de verplichtingen waarop de mededeling betrekking heeft, kan of zal worden voldaan.
In het bestreden besluit heeft de minister vermeld dat de door Nedvang overgelegde informatie erop wijst dat de uit het Besluit voortvloeiende verplichtingen met betrekking tot kunststof drankenverpakkingen in 2007 niet kunnen worden nageleefd. Wat er ook zijn moge van de bij het primaire besluit verleende ontheffing, deze heeft geen betrekking op het kalenderjaar 2007 en de daaropvolgende jaren. Ook hierom dienen de betrokken producenten en importeurs de verplichtingen waarop de mededeling betrekking heeft, over die jaren onverkort na te leven. Nu de minister dit heeft miskend, is de instemming ook in zoverre in strijd met de artikelen 2 tot en met 6 van het Besluit. De beroepsgrond slaagt. Ook hierom kan het bestreden besluit, waarbij het primaire besluit is gehandhaafd, niet in stand blijven.
2.5. Het beroep, voor zover het is ingesteld door Recycling Netwerk, is niet-ontvankelijk. Het beroep, voor zover het is ingesteld door Natuur en Milieu, is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling komt niet toe aan bespreking van de overige beroepsgronden. Aangezien de minister met inachtneming van deze uitspraak geen ander besluit kan nemen dan het primaire besluit van 21 september 2006 te herroepen, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
2.6. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep, voor zover ingesteld door Recycling Netwerk, niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep, voor zover ingesteld door de Stichting Natuur en Milieu, gegrond;
III. vernietigt het besluit van de minister van 20 juli 2007, kenmerk SAS/rw/2007070343;
IV. herroept het besluit van de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 21 september 2006, kenmerk SAS/RWO/2006305330;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI. gelast dat de Staat der Nederlanden aan de Stichting Natuur en Milieu het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. J.M. Boll en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. de Hek, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. De Hek
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2008
542.