Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 09/2334
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 september 2012 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. M.F. Vermaat),
en
de Raad van bestuur van het Centrum Indicatiestelling Zorg, verweerder
(gemachtigden: mr. J.E. Heuvelman-Koedood en J. Henneveld).
Procesverloop
Bij besluit van 29 februari 2008 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres geïndiceerd voor ondersteunende begeleiding klasse 3 voor de periode vanaf 22 januari 2009 tot 22 januari 2011, voor persoonlijk verzorging klasse 8 en verpleging klasse 7 beide voor de periode vanaf 22 januari 2009 tot 30 april 2009, voor persoonlijke verzorging klasse 3 voor de periode vanaf 1 mei 2009 tot 22 januari 2011, voor verpleging klasse 7 voor de periode vanaf 1 mei 2009 tot 30 juli 2009 en voor verpleging klasse 4 voor de periode vanaf 31 juli 2009 tot 1 januari 2010.
Bij besluit van 12 augustus 2009 (het bestreden besluit I) heeft verweerder eiseres met ingang van 29 januari 2009 ingedeeld in functies en klassen, het bezwaar in zoverre gegrond verklaard en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard en eiseres in afwijking van het primaire besluit geïndiceerd voor Zorgzwaartepakket VV08 voor de periode 20 juni 2009 tot 20 juni 2014.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 16 augustus 2011 (het bestreden besluit II) heeft verweerder eiseres voor de periode van 29 januari 2009 tot 31 december 2010 geïndiceerd in functies en klassen met additioneel 19 uur persoonlijke verzorging en 2 uur verpleging en voor de periode van 1 januari 2011 tot 30 maart 2015 voor Zorgzwaartepakket VV08.
Bij besluit van 1 december 2011 (het bestreden besluit III) heeft verweerder eiseres voor de periode van 29 januari 2009 tot 31 december 2010 geïndiceerd in functies en klassen met additioneel 19 uur persoonlijke verzorging en 2 uur verpleging en voor de periode van 1 januari 2011 tot 30 maart 2015 voor Zorgzwaartepakket VV08 met additioneel 29 uur persoonlijke verzorging en 14 uur verpleging.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaken SBR 09/1932 en 09/2255 plaatsgevonden op 2 december 2011. Eiseres is aldaar vertegenwoordig door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.E. Heuvelman-Koedood en mr. R. Raaijmakers.
Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst. Met partijen zijn afspraken gemaakt over de verdere behandeling van het beroep. De rechtbank heeft partijen tot 1 februari 2012 de gelegenheid gegeven om tot een overeenstemming te komen. In dat kader is met partijen afgesproken dat eiseres zo nodig voor de vaststelling van de zorgbehoefte een contra-expertise zal laten verrichten en dat, indien partijen niet tot een overeenstemming kunnen komen, de behandeling van de beroepen op de zitting van 17 april 2012 zal worden voortgezet.
Bij brief van 2 februari 2012 heeft eiseres bericht dat zij niet tot een onderlinge overeenstemming zijn gekomen. Eiseres heeft voor de vaststelling van haar zorgbehoefte een adviesrapport van Welpart B.V. overgelegd.
Bij besluit van 22 maart 2012 (het bestreden besluit IV) heeft verweerder eiseres voor de periode van 29 januari 2009 tot 31 december 2010 geïndiceerd in functies en klassen met additioneel 19 uur persoonlijke verzorging en 2 uur verpleging, voor de periode van 1 januari 2011 tot 1 januari 2012 voor Zorgzwaartepakket VV08 met additioneel 29 uur persoonlijke verzorging en 14 uur verpleging en voor de periode 1 januari 2011 tot 30 maart 2015 voor Zorgzwaartepakket VV08.
Het nadere onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaken SBR 09/1932, 09/2255 en 11/2049, plaatsgevonden op 21 juni 2012. Eiseres is aldaar verschenen en bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Na behandeling ter zitting heeft de rechtbank besloten de gevoegde zaken te splitsen en in de onderhavige zaak heden afzonderlijk uitspraak te doen.
Overwegingen
1. Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt
het beroep geacht mede te zijn gericht tegen de bestreden besluiten II, III en IV. Vanwege het bestreden besluit IV heeft eiseres niet langer een belang bij een beoordeling van het beroep voor zover dat is gericht tegen de besluiten van I, II en III. Het beroep is in zoverre niet-ontvankelijk.
2. Ter zitting heeft de rechtbank vastgesteld dat het geschil tussen partijen zich toespitst op de vraag of verweerder na 1 januari 2012 kan volstaan met het indiceren van een
Zorgzwaartepakket. Het feitelijk belang bij een beoordeling van de door verweerder
afgegeven indicatie over de jaren tot 2012 is komen te ontvallen, omdat de benodigde zorg
aan eiseres is verleend en er geen openstaande rekeningen zijn van zorgaanbieders.
3. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder, ook na wijziging van de regelgeving per
1 januari 2012, de additionele uren zorg bovenop een Zorgzwaartepakket moet indiceren. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij na 1 januari 2012 niet langer bevoegd is om nog additionele uren te indiceren als een Zorgzwaartepakket is aangewezen.
4. De relevante wet- en regelgeving luidt met ingang van 1 januari 2012 als volgt.
Artikel 6 van Pro de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ):
1. De verzekerden hebben aanspraak op zorg ter voorkoming van ziekten en ter voorziening in hun geneeskundige behandeling, verpleging en verzorging. Tot deze zorg behoren voorzieningen tot behoud, herstel of ter bevordering van de arbeidsgeschiktheid of strekkende
tot verbetering van levensomstandigheden, alsmede maatschappelijke dienstverlening.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden aard, inhoud en omvang van de zorg waarop aanspraak bestaat, geregeld, en kunnen voor het tot gelding brengen van de aanspraken voorwaarden worden gesteld. (...)
Artikel 9a van de AWBZ.:
1. Burgemeester en wethouders voorzien erin dat in hun gemeente ten behoeve van de inwoners een onafhankelijk indicatieorgaan werkzaam is, dat kosteloos besluit of een inwoner is aangewezen op een van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen vormen van zorg.
Artikel 9b van de AWBZ:
1. Aanspraak op zorg, aangewezen ingevolge artikel 9a, eerste lid, bestaat slechts indien en gedurende de periode waarvoor het bevoegde indicatieorgaan op een door de verzekerde ingediende aanvraag heeft besloten dat deze naar aard, inhoud en omvang op die zorg is aangewezen. (...).
Artikel 2 van Pro het Besluit zorgaanspraken AWBZ:
1. De verzekerde heeft, behoudens voor zover het zorg betreft die kan worden bekostigd opgrond van een andere wettelijke regeling of een zorgverzekering als bedoeld in de Zorgverzekeringswet, aanspraak op:
a. persoonlijke verzorging als omschreven in artikel 4;
b. verpleging als omschreven in artikel 5;
c. begeleiding als omschreven in artikel 6;
d. behandeling als omschreven in artikel 8;
e. verblijf als omschreven in artikel 9;
f. kortdurend verblijf als omschreven in artikel 9a;
g. vervoer als omschreven in artikel 10; (...)
3. De aanspraak op zorg bestaat slechts voor zover de verzekerde, gelet op zijn behoefte en uiteen oogpunt van doelmatige zorgverlening, redelijkerwijs daarop is aangewezen.
4. Bij ministeriële regeling kan de aanspraak op de zorg, bedoeld in het eerste lid, nader
worden geregeld en afhankelijk worden gesteld van daarbij te stellen voorwaarden.
Artikel 9 van Pro het Besluit zorgaanspraken AWBZ:
1. Verblijf omvat verblijf in een instelling met samenhangende zorg bestaande uit persoonlijke verzorging, verpleging, begeleiding of behandeling, voor een verzekerde met een somatische,
psychogeriatrische of psychiatrische aandoening of beperking of een verstandelijke,
lichamelijke of zintuiglijke handicap, indien die verzekerde aangewezen is op een beschermende woonomgeving, een therapeutisch leefklimaat of permanent toezicht. (...)
Artikel 1 van Pro het Zorgindicatiebesluit:
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (...)
b. indicatieorgaan: een indicatieorgaan als bedoeld in artikel 9a van de AWBZ;
d. indicatiebesluit: het besluit van een indicatieorgaan waarbij beoordeeld wordt of en in welke omvang een zorgvrager in aanmerking komt voor een of meer vormen van zorg als
bedoeld in artikel 2;
e. het besluit: het Besluit zorgaanspraken AWBZ;
f. cliëntprofiel: een profiel van zorgvragers met een vergelijkbare zorgbehoefte en beperkingen op dezelfde terreinen, bij wie de verzorgings-, verplegings-, begeleidings- of behandelingsdoelen naar aard en inhoud overeenkomen en die op verblijf als bedoeld in artikel 9, eerste en tweede lid, of artikel 13, tweede lid, van het besluit zijn aangewezen;
h. zorgzwaarte pakket: naar aard, inhoud en omvang bij een cliëntprofiel passende, samenhangende zorg als omschreven op grond van het besluit.
Artikel 2 van Pro het Zorgindicatiebesluit:
Als vormen van zorg als bedoeld in artikel 9a, eerste lid, van de AWBZ worden aangewezen de vormen van zorg, bedoeld in de artikelen 4 tot en met 6, 8, 9, eerste en tweede lid, 9a, 10, 13, tweede lid, en 34 van het besluit, met uitzondering van: (...)
c. de zorg, bedoeld in artikel 9 of Pro 1 3, tweede lid, van het besluit, voor zover het meer zorg betreft dan is begrepen in het voor de zorgvrager geïndiceerde zwaartepakket.
Artikel 13 van Pro het Zorgindicatiebesluit:
1. Indien een zorgvrager is aangewezen op een vorm van zorg of vormen van zorg als bedoeld in artikel 2, worden in het indicatiebesluit aangegeven:
a. de vorm van zorg of vormen van zorg waarop de zorgvrager is aangewezen,
b. de aandoening, beperking of handicap als gevolg waarvan de zorgvrager op de vorm van zorg of vormen van zorg is aangewezen, en
c. de hoeveelheid zorg in tijd per zorgvorm.
2. In afwijking van het eerste lid worden indien een zorgvrager is aangewezen op verblijf als bedoeld in artikel 9, eerste lid, of voortgezet verblijf als bedoeld in artikel 13, tweede lid, van het besluit in het indicatiebesluit aangegeven:
a. het verblijf of voortgezet verblijf met de daarbij behorende samenhangende zorg waarop de zorgvrager is aangewezen,
b. de aandoening, beperking of handicap als gevolg waarvan de zorgvrager op het verblijf of voortgezet verblijf met de daarbij behorende samenhangende zorg is aangewezen,
c. het bij de zorgvrager best passende cliëntprofiel, en
d. het daarbij behorende zorgzwaartepakket.
3. In het indicatiebesluit wordt aangegeven met ingang van welke datum de zorgvrager op de geïndiceerde vorm van zorg of vormen van zorg is aangewezen.
4. Indien een indicatieorgaan van mening is dat andere professionele zorg dan de zorg, bedoeld in artikel 2, noodzakelijk, dan wel mede noodzakelijk is, geeft het indicatieorgaan daarover zo mogelijk advies.
Artikel 1 van Pro de Regeling zorgaanspraken AWBZ:
In deze regeling wordt verstaan onder: (...)
e. cliëntprofiel: een profiel als omschreven in bijlage 2 van deze regeling, van zorgvragers meteen vergelijkbare behoefte aan met verblijf samenhangende zorg en met vergelijkbare beperkingen op dezelfde terreinen, bij wie de verzorgings-, verplegings-, begeleidings-of behandelingsdoelen naar aard en inhoud overeenkomen;
f. zorgzwaartepakket: naar aard, inhoud en omvang bij een cliëntprofiel passende
samenhangende zorg als omschreven in bijlage 2 van deze regeling.
Artikel la van de Regeling zorgaanspraken AWBZ:
1. De verzekerde die is aangewezen op verblijf als bedoeld in artikel 9, eerste en tweede lid,
van het Besluit of op voortgezet verblijf als bedoeld in artikel 13, tweede lid, van het Besluit
heeft aanspraak op zorg die is opgenomen in het zorgzwaartepakket, behorend bij het
cliëntprofiel waarin hij het best past.
2. De verzekerde heeft aanspraak op meer zorg dan waarop hij op grond van het eerste lid aanspraak heeft, voor zover naar het oordeel van de zorgverzekeraar meer zorg nodig is om te voorzien in zijn behoefte aan zorg en:
a. de verzekerde die is aangewezen op zorgzwaartepakket VG-5, VG-7, VG-8, LG-5, LG-7,
ZG-3 auditief ZG-5 visueel, LVG-4, LVG-5 of SGLVG een behoefte aan zorg heeft die minimaal 25% hoger is dan de in dat zorgzwaartepakket opgenomen zorg, (...).
5. De rechtbank stelt, gelet op de tekst van de regelgeving, vast dat de wetgever uitdrukkelijk heeft beoogd meer zorg dan is begrepen in het voor de zorgvrager geïndiceerde Zorgzwaartepakket uit te zonderen als vorm van zorg waarop de AWBZ aanspraak geeft. Het gewijzigde artikel 2 van Pro het Zorgindicatiebesluit strekt hier toe, zo blijkt uit de door de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport hierbij gegeven toelichting (Stb. 2011, 665). Het betoog van eiseres dat de Staatssecretaris niet bevoegd is een dergelijke wijziging te bewerkstelligen omdat hiervoor een wijziging van de wet in formele zin, de AWBZ, en het Besluit zorgaanspraken AWBZ is vereist, volgt de rechtbank niet en zij overweegt daartoe als volgt.
6. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft in zijn uitspraak van 26 oktober 2011 (LJN: BU3825) geoordeeld dat noch de tekst noch de toelichting op de artikelen 6 van de AWBZ, 2 en 9 van het Besluit Zorgaanspraken AWBZ, 13 van het Zorgindicatiebesluit en 1a van de Regeling zorgaanspraken AWBZ – zoals deze luidden met ingang van 1 januari 2011 – aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat in het geval van een indicatie voor “verblijf” uitsluitend sprake kan zijn van een aanspraak op indicatie in de vorm van een Zorgzwaartepakket. De CRvB komt tot dit oordeel door een uitleg van tekst en toelichting van zowel bepalingen uit de AWBZ als bepalingen uit de daaronder hangende materiële wetgeving. Dat duidt er op dat een uitzondering als nu in geschil niet alleen in de AWBZ zelf kan zijn neergelegd, maar ook in de daaronder hangende materiële wetgeving.
Naar het oordeel van de rechtbank biedt de wet- en regelgeving zoals die luidt per 1 januari 2012 die aanknopingspunten wel.
7. Artikel 6 van Pro de AWBZ bepaalt dat verzekerden aanspraak hebben op zorg ter voorkoming van ziekten en ter voorziening in hun geneeskundige behandeling, verpleging en verzorging. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden aard, inhoud en omvang van de zorg waarop aanspraak bestaat, geregeld. Artikel 9a van de AWBZ bepaalt dat een onafhankelijk indicatieorgaan besluit of een inwoner is aangewezen op een bij algemene maatregel aangewezen vorm van zorg. Hiermee heeft de formele wetgever er dus voor gekozen om de bevoegdheid om de aanspraak op zorg te regelen neer te leggen bij een materiële wetgever, te weten de Kroon.
Op grond van artikelen 6 en 9a van de AWBZ zijn twee algemene maatregelen van bestuur genomen, te weten het Besluit zorgaanspraken AWBZ en het Zorgindicatiebesluit. Hierin is uitgewerkt op welke vorm van zorg een verzekerde aanspraak kan maken. Naar aanleiding van de uitspraak van de CRvB van 28 oktober 2009 (LJN: BK4423) heeft de materiële wetgever met ingang van 1 januari 2011 de zorgaanspraak “verblijf” gewijzigd om duidelijker tot uitdrukking te brengen dat de aanspraak samen gaat met een pakket aan zorg en niet meer samen met de losse zorgfuncties persoonlijke verzorging, verpleging, begeleiding en behandeling. In artikel 2 van Pro het Zorgindicatiebesluit heeft de materiële wetgever met ingang van 1 januari 2012 onder c. de zorg voor zover het meer zorg betreft dan is begrepen in het voor de zorgvrager geïndiceerde zwaartepakket, uitgezonderd. De rechtbank kan dan ook niet anders dan concluderen dat de meerzorg dan die is begrepen in het voor de zorgvrager geïndiceerde Zorgzwaartepakket per
1 januari 2012 niet langer een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen vorm van zorg is als bedoeld in artikel 9a van de AWBZ. Het indicatieorgaan kan deze vorm van zorg dan ook niet meer indiceren.
8. Dat artikel 6, eerste lid, van de AWBZ in verbinding met artikel 2, derde lid, van het Besluit Zorgaanspraken AWBZ volgens de CRvB in voornoemde uitspraak van
26 oktober 2011 meebrengt dat de objectieve zorgbehoefte van een verzekerde dient te worden vastgesteld, kan er naar het oordeel van de rechtbank niet toe leiden dat het indicatieorgaan onder het regime van de huidige wetgeving een indicatie kan afgeven voor vormen van zorg die door de materiële wetgever uitdrukkelijk zijn uitgezonderd. Dat dit kan betekenen dat verzekerden niet volledig wordt tegemoet gekomen in hun objectieve zorgbehoefte – hetgeen tussen partijen overigens niet in geschil is – is een gevolg dat de wetgever kennelijk heeft beoogd. Uit het voorgaande volgt dat de materiële wetgever deze keuze kon en mocht maken.
9. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat de Staatssecretaris voor een deel van de verzekerden heeft voorzien in vergoeding van zorgkosten die boven het Zorgzwaartepakket uitgaan. Daarbij heeft hij gebruik gemaakt van de bevoegdheid die hem is gegeven in artikel 2, vierde lid, van het Besluit zorgaanspraken AWBZ, door opneming van artikel 1a, tweede lid, van de Regeling zorgaanspraken AWBZ, waarin is geregeld dat de verzekerde onder bepaalde omstandigheden aanspraak heeft op meer zorg dan is opgenomen in het Zorgzwaartepakket, behorend bij het cliëntprofiel waarin hij het best past. Dat de Staatssecretaris ervoor heeft gekozen deze aanvullende aanspraak slechts te laten gelden voor de hoogste Zorgzwaartepakketten staat hem vrij, evenals de keuze om aan de zorgverzekeraar over te laten om vast te stellen of meer zorg nodig is. Dat de zorgverzekeraar zich hiermee op het indicatieterrein begeeft, zoals eiseres heeft gesteld, is juist, maar naar het oordeel van de rechtbank verzet de hogere regelgeving zich hier niet tegen.
10. Eiseres heeft verder aangevoerd dat verweerder in strijd met het verbod van reformatio in peius heeft gehandeld door in het besluit op bezwaar de indicatie op te knippen in twee perioden. Verweerder had onder toepassing van de op het moment van het primaire besluit toepasselijke regelgeving een indicatie voor 5 jaar af moeten geven.
11. De rechtbank overweegt hierover als volgt. Het verbod van reformatio in peius houdt in dat een burger door het instellen van bezwaar of beroep niet in een slechtere positie mag geraken dan wanneer hij geen rechtsmiddel had aangewend. Naar het oordeel van de rechtbank is daarvan in dit geval geen sprake. In het primaire besluit was eiseres geïndiceerd in functies en klassen voor diverse perioden vanaf 22 januari 2009 tot 22 januari 2011. Na het instellen van bezwaar is eiseres aanvankelijk geïndiceerd voor een Zorgzwaartepakket voor de periode 20 juni 2009 tot 20 juni 2014 maar is zij alsnog voor een deel van deze periode geïndiceerd in functies en klassen – hetgeen eiseres juist wilde bereiken met het instellen van bezwaar – zodat niet gezegd kan worden dat eiseres daardoor in een slechtere positie is komen te verkeren. Daarnaast heeft verweerder in bezwaar de indeling in functies en klassen voor het Zorgkantoor gecorrigeerd om de nadelige gevolgen van het gewijzigde beleid voor eiseres te compenseren. Ook het instellen van beroep heeft eiseres niet in een slechtere positie gebracht.
12. Eiseres heeft daarnaast de vraag opgeworpen of verweerder in het bestreden besluit niet gehouden was voor de gehele indicatieperiode te beslissen naar de stand van de wetgeving zoals die gold ten tijde van het primaire besluit. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. Op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb moet een bestuursorgaan bij de heroverweging in bezwaar in beginsel toetsen aan de wettelijke voorschriften zoals die op dat moment luiden. Bij zowel het Besluit van 2 november 2010, houdende wijziging van het Besluit zorgverzekering, het Besluit uitbreiding en beperking werkingssfeer WMG, het Besluit zorgaanspraken AWBZ, het Zorgindicatiebesluit, het Bijdragebesluit zorg, het Besluit tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten en het Besluit tegemoetkoming specifieke zorgkosten in verband met diverse maatregelen 2011 (Stb. 2010, 764), als het Besluit van 21 december 2011, houdende wijziging van het Besluit zorgaanspraken AWBZ in verband met de afschaffing van de contracteerplicht voor intramurale zorg, alsmede wijziging van het Zorgindicatiebesluit in verband met beperking van de strekking van het indicatiebesluit (Stb. 2011, 665) is geen overgangsrecht bepaald. Deze besluiten zijn in werking getreden respectievelijk op 1 januari 2011 en 1 januari 2012. Verweerder was dan ook gehouden de besluiten op bezwaar te nemen met inachtneming van deze regelgeving. Nu het in deze zaak gaat om een aanspraak over een langere periode (meerdere jaren), leidt dat onvermijdelijk tot het opknippen van het besluit in verschillende perioden.
13. Eiseres heeft voorts betoogd dat het verweerder niet vrij stond om herhaaldelijk het besluit op bezwaar in te trekken en bij elke nieuw besluit de op dat moment geldende regelgeving toe te passen. De rechtbank overweegt hierover dat in het algemeen een bestuursorgaan de bevoegdheid heeft een eerder genomen besluit dat naar zijn opvatting onjuist moet worden geacht, alsnog in te trekken of te wijzigen. Daarbij moeten de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, in acht worden genomen. In het primaire besluit was eiseres geïndiceerd in functies en klassen voor de gehele indicatieperiode. In bezwaar heeft verweerder een Zorgzwaartepakket voor de periode van 20 juni 2009 tot 20 juni 2014 zonder additionele zorg geïndiceerd. Hangende beroep heeft verweerder bij het bestreden besluit III naast een Zorgzwaartepakket tot 30 maart 2015 additionele uren zorg geïndiceerd. Bij bestreden besluit IV heeft verweerder vervolgens de duur van de geïndiceerde additionele zorg beperkt tot 1 januari 2012. Dit betekent dat in het laatste besluit op bezwaar het aantal geïndiceerde zorguren in vergelijking tot het eerdere besluit op bezwaar is verlaagd. Het rechtszekerheidsbeginsel staat er in dit geval aan in de weg dat de verlaging van het aantal additionele uren niet met terugwerkende kracht kan worden vastgesteld. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de CRvB van 27 april 2011, LJN: BQ5018. Dat, naar verweerder heeft gesteld, voor 2012 een budgetgarantie is afgegeven op grond waarvan terugvordering van reeds betaalde bedragen aan persoonsgebonden budget door het zorgkantoor niet aan de orde is, maakt dat naar het oordeel van de rechtbank niet anders. Voldoende is dat bij een verlaging van het aantal zorguren een dergelijk effect kan optreden en niet of de verlaging ook feitelijk tot terugvordering heeft geleid. Dit betekent dat verweerder de verlaging van de additionele zorguren niet met ingang van 1 januari 2012, maar pas op zijn vroegst met ingang van 22 maart 2012, de datum van het bestreden besluit IV kan vaststellen. Het bestreden besluit IV is voor zover het de ingangsdatum van de verlaging van de geïndiceerde additionele zorguren betreft dan ook in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en moet in zoverre worden vernietigd. De beroepsgrond slaagt.
14. Tussen partijen is in geschil of eiseres is geïndiceerd voor het best passende Zorgzwaartepakket. Verweerder heeft eiseres geïndiceerd voor Zorgzwaartepakket VV08. Eiseres is blijkens de door haar uitgebrachte adviesrapporten van 31 januari 2012 en 20 juni 2012 van Welpart B.V. van mening dat gelet op haar zorgbehoefte het Zorgzwaartepakket LG07 het best passend is. Partijen houdt voorts verdeeld of de omvang van de indicatie van de additionele zorguren juist is vastgesteld. Verweerder heeft de additionele zorg voor eiseres berekend op 29 uren voor de functie persoonlijke verzorging en 14 uren voor de functie verpleging. Eiseres heeft berekend dat zij gelet op haar zorgbehoefte aanzienlijk meer uren additionele zorg nodig heeft. Eiseres heeft daarvoor eveneens verwezen naar genoemde adviesrapporten van Welpart B.V. Gelet op hetgeen hierover onder rechtsoverwegingen 2 en 13 is vastgesteld, beperken de geschilpunten zich tot de periode van 1 januari 2012 tot 22 maart 2012. De rechtbank overweegt dat verweerder bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar zal moeten bezien of het Zorgzwaartepakket VV08 voor eiseres thans nog het best passend is. In het bijzonder zal verweerder moeten bezien of de rapporten van Welpart, die in dit kader zijn aan te merken als contra-expertise, aanleiding geven het gekozen Zorgzwaartepakket te heroverwegen. Dit klemt te meer daar eiseres met het door Welpart geadviseerde Zorgzwaartepakket LG07, anders dan met Zorgzwaartepakket VV08, op grond van artikel 1a van de Regeling zorgaanspraken AWBZ in aanmerking kan komen voor een toeslag extreme zorgzwaarte. Daarnaast zal verweerder de omvang van de indicatie van de additionele zorg na 1 januari 2012 met in achtneming van de adviesrapporten van Welpart opnieuw moeten bezien.
15. Eiseres heeft verder aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten het College voor zorgverzekeringen (Cvz) op grond van artikel 58, derde lid, van de AWBZ advies te vragen alvorens een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. De rechtbank leidt uit het dossier af dat verweerder het Cvz om advies heeft gevraagd alvorens het bestreden besluit I te nemen. Het Cvz heeft verweerder bij brief van 10 juli 2009 bericht geen advies te zullen uitbrengen. Verweerder heeft in het bestreden besluit I als grondslag een somatische aandoening aangewezen. Deze grondslag heeft verweerder gehandhaafd in de bestreden besluiten II, III en IV. Derhalve is geen sprake van een situatie waarin verweerder op de aanvraag heeft beslist op een grond waarover het Cvz zich niet heeft kunnen uitlaten. Gelet hierop was verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet gehouden om het Cvz opnieuw om advies te vragen.
16. Eiseres heeft een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel en verwezen naar de zaken van [zaak 1], [zaak 2] en [zaak 3]. In deze zaken heeft verweerder na 1 januari 2012 herziene beschikkingen op bezwaar genomen en daarbij ook over 2012 additionele uren geïndiceerd, aldus eiser. Om die reden had verweerder ook in de zaak van eiser over 2012 additionele uren moeten indiceren. De rechtbank stelt in de eerste plaats vast dat eiseres de besluiten waarnaar zij heeft verwezen in het kader van het gelijkheidsbeginsel niet heeft overgelegd. Derhalve kan niet worden vastgesteld over welke periode in 2012 additionele uren zijn geïndiceerd en wat de reden daarvan is. Hierover heeft eiseres ook geen (gemotiveerder) stellingen ingenomen. Voor het slagen van een beroep op het gelijkheidsbeginsel is wel nodig dat vorenbedoelde aspecten duidelijk worden. De rechtbank is daarom van oordeel dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel als onvoldoende gemotiveerd en onderbouwd niet kan slagen.
17. Eiseres heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
Verweerder heeft gesteld dat de overschrijding van de redelijke termijn niet voor zijn rekening komt.
18. De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden moet volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de zaak en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.
19. De CRvB heeft bij deze beoordeling gekozen voor een benadering met in beginsel gefixeerde termijnen. Volgens vaste jurisprudentie van de CRvB, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 31 december 2010, LJN: BP0852, is de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Heeft de totale procedure langer dan vier jaar geduurd, dan dient vervolgens per instantie te worden bezien of sprake is van een langere behandelingsduur dan gerechtvaardigd, waarbij de verschillende instanties in beginsel binnen de volgende termijnen zouden moeten worden afgerond: bezwaar een half jaar, beroep anderhalf jaar en hoger beroep twee jaar. Hierbij geldt dat doorgaans geen sprake zal zijn van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel, als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De in rechtsoverweging 18 vermelde criteria uit de jurisprudentie van het EHRM kunnen onder omstandigheden aanleiding geven overschrijding van deze termijnen gerechtvaardigd te achten. De CRvB heeft voorts geoordeeld dat in een geval waarin in beroep bij de rechtbank is aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden, de rechtbank daarover een oordeel dient te geven, uitgaande van de hiervoor vermelde termijnen voor bezwaar en beroep. Dit betekent dat de nog als redelijk aan te merken termijn voor de procedure als geheel na bezwaar en beroep in beginsel twee jaar bedraagt.
20. Voor het voorliggende geval betekent dit het volgende. De rechtbank stelt vast dat in deze zaak de behandelingsduur in de bestuurlijke fase en de rechterlijke fase in beroep meer dan twee jaar heeft geduurd. De behandeling van het bezwaar heeft in deze zaak minder dan zes maanden geduurd. Dit betekent dat, gelet op de in rechtsoverweging 19 vermelde termijnen per instantie, de redelijke termijn in de bestuurlijke fase niet is overschreden.
21. Vanaf de ontvangst door de rechtbank van het inleidend beroepschrift op 24 augustus 2009 tot de uitspraak van heden is meer dan anderhalf jaar verstreken, ook indien – zoals in overleg met partijen is afgesproken – de periode van 2 december 2011 tot aan 17 april 2012, de datum van de eerdere geplande vervolgzitting, niet wordt meegeteld bij de berekening van de redelijke termijn. De rechtbank verbindt hieraan het vermoeden dat de redelijke termijn in de rechterlijke fase is overschreden. Met verdragsconforme toepassing van artikel 8:73, tweede lid, van de Awb zal daarom het onderzoek worden heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de omvang van de schadevergoeding in deze fase van de procedure. Met verdragsconforme toepassing van artikel 8:26 van Pro de Awb merkt de rechtbank daarbij de Staat der Nederlanden aan als partij in die procedure.
22. De rechtbank ziet, gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 13, aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 805,- (1 punt voor het beroepschrift, 0,5 punt voor het verschijnen op de eerste zitting en 1 punt voor het verschijnen op de tweede zitting, wegingsfactor 1, waarde per punt € 322,-). Omdat aan eiseres een toevoeging is verleend op grond van de Wet op de rechtsbijstand, moet verweerder op grond van artikel 8:75, tweede lid, van de Awb het bedrag van de proceskosten aan de griffier van de rechtbank betalen.
23. Eiseres heeft verzocht om vergoeding van de kosten van € 2.293,13 (inclusief BTW) van de door haar ingeschakelde deskundige Welpart B.V. Ter bepaling of het inroepen van een deskundige redelijk was, kan in het algemeen als maatstaf worden gehanteerd of degene die deze deskundige heeft ingeroepen, gezien de feiten en omstandigheden zoals die bestonden ten tijde van de inroeping, ervan uit mocht gaan dat de deskundige een relevante bijdrage zou leveren aan een voor hem gunstige beantwoording van een voor de uitkomst van het beroep mogelijk relevante vraag. Gelet op hetgeen hiervoor onder rechtsoverweging 14 is vastgesteld en overwogen is de rechtbank van oordeel dat niet gezegd kan worden dat het inschakelen van een deskundige in de beroepsfase bij voorbaat niet redelijk is.
24. De rechtbank veroordeelt verweerder in de kosten die eiseres in verband met de behandeling va het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken voor het door de deskundige Welpart B.V. uitgebrachte adviesrapporten. Wat betreft de hoogte van de vergoeding gaat de rechtbank uit van de op de overgelegde declaraties aangegeven urenbesteding, welke door Welpart B.V. is gesteld op 23,50 uur voor het opstellen van de rapporten en het bijwonen van de zitting. Deze uren zijn niet door verweerder betwist. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 6 van Pro het Besluit tarieven in strafzaken, in samenhang bezien met het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht dat naar de Wet tarieven in strafzaken verwijst, worden deze kosten forfaitair vergoed tot een bedrag van € 81,23 per uur, zodat verweerder in totaal een bedrag van (€ 81,23 x 23,50 =) € 1908,91 aan eiseres moet vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen de bestreden besluiten I en II en III niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit IV, gegrond voor zover het de ingangsdatum van de geïndiceerde additionele zorguren betreft;
- vernietigt het bestreden besluit IV in zoverre;
- bepaalt dat verweerder in zoverre een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 805,- te betalen aan de griffier;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de door eiseres ingeschakelde deskundige tot een bedrag van € 1908,91;
- bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 41,-, aan haar vergoedt;
- bepaalt dat het onderzoek wordt heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak over het verzoek van eiseres om schadevergoeding in verband de overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase, en merkt daarbij de Staat der Nederlanden aan als partij in die procedure.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Ramsaroep, voorzitter, en mr. M.P. Glerum en
mr. J. Schukking, leden, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De beslissing is in
het openbaar uitgesproken op 13 september 2012.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.