Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 12/602
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 december 2012 in de zaak tussen
32 bewoners van de [eisers], te [woonplaats], eisers
(gemachtigde: mr. D.A. Zeilstra, werkzaam bij Zeilstra bedrijfsjuridische advisering B.V.)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bunschoten, verweerder
(gemachtigden: mr. W.M. van Eeuwen, werkzaam bij het Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur, en mr. L.A.M. Bosboom, werkzaam bij de gemeente Bunschoten).
Procesverloop
Bij besluit van 23 maart 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder de verzoeken van eisers om planschadevergoeding afgewezen.
Bij besluit van 11 januari 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard, onder aanpassing van de motivering met betrekking tot de verzoeken van eisers wonende aan de [adres 1] en [adres 2].
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft als verweerschrift een reactie van het Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur (hierna: het Kenniscentrum) van 3 mei 2012 overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 juni 2012. Eisers en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens eisers is verder deskundige mr. K. van de Laar, werkzaam bij Next Vastgoed Consultancy B.V. te Rotterdam, verschenen.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Bij besluit van 2 juni 2005 heeft de gemeenteraad van Bunschoten het bestemmingsplan “Rengerswetering” vastgesteld. Het plan is op 10 januari 2006 door gedeputeerde staten (GS) van Utrecht goedgekeurd, waarna het medio maart 2006 in werking is getreden. Bij uitspraak van 28 februari 2007 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) alsnog goedkeuring onthouden aan een enkele zinsnede uit de planvoorschriften behorend bij de bestemming “Uit te werken woongebied (UW)”. Hierop heeft de gemeenteraad bij besluit van 13 maart 2008 de correctieve herziening “1e Partiële herziening bestemmingsplan Rengerswetering” vastgesteld. Deze partiële herziening is op 10 juni 2008 door GS van Utrecht goedgekeurd en vervolgens op 7 augustus 2008 onherroepelijk in werking getreden. Met dit bestemmingsplan zijn de gronden van het plangebied, gelegen ten oosten van de Oostelijke Randweg voornamelijk bestemd als “Uit te werken woongebied (UW)”.
Voor de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan viel het merendeel van de gronden van het plangebied onder vigeur van het bestemmingsplan “Landelijk gebied 1e herziening”.
De gronden langs de gehele westzijde van het plangebied Rengerswetering te weten de Oostelijke Randweg en het openbaar gebied ten westen daarvan, tot aan de Verlengde Oostsingel/Rengersweg waren echter voorheen gelegen binnen het plangebied van bestemmingsplan “Oostelijke ontsluiting”.
Bestemmingsplan “Landelijk gebied 1e herziening” is op 28 maart 1985 door de gemeenteraad van Bunschoten vastgesteld en op 5 augustus 1986 door GS van Utrecht gedeeltelijk goedgekeurd. Bij Koninklijk Besluit van 1 september 1988 is het plan, met uitzondering van de delen waaraan goedkeuring is onthouden, onherroepelijk in werking getreden.
Bij besluit van 29 november 1990 heeft de gemeenteraad vervolgens de correctieve herziening “Landelijk gebied, 1e herziening” vastgesteld. Deze herziening is op 12 maart 1991 door GS van Utrecht goedgekeurd en daarna onherroepelijk geworden. Met dit bestemmingsplan waren de gronden van het huidige plangebied Rengerswetering, gelegen ten oosten van de Oostelijke Randweg, voornamelijk aangewezen voor “Agrarisch gebied zonder bebouwing met landschappelijke waarde”.
Het bestemmingsplan “Oostelijke ontsluiting” is op 12 december 1989 door de gemeenteraad van Bunschoten vastgesteld en op 31 juli 1990 door GS van Utrecht goedgekeurd. Korte tijd later is het bestemmingsplan onherroepelijk geworden. Met dit bestemmingsplan is de aanleg van de Oostelijke Randweg planologisch mogelijk gemaakt.
Op 2 december 2008 is, ter uitwerking van het bestemmingsplan “Rengerswetering”, het uitwerkingsplan “De Zuidelijke Kampen” vastgesteld. Dit plan is op 13 januari 2009 door GS van Utrecht goedgekeurd, op 5 februari 2009 in werking getreden en bij uitspraak van de ABRvS van 2 september 2009 onherroepelijk geworden. Dit plan heeft uitsluitend betrekking op het meest zuidelijke deel van het plangebied van het bestemmingsplan “Rengerswetering”.
Op 30 en 31 augustus 2010 hebben eisers verzoeken om planschadevergoeding ingediend wegens de gevolgen van (onder meer) de inwerkingtreding van bestemmingsplan “Rengerswetering”.
Na op verzoek van verweerder een conceptadvies te hebben uitgebracht, waartegen zienswijzen naar voren zijn gebracht, heeft het Kenniscentrum op 7 februari 2011 ten aanzien van alle aanvragen definitief advies uitgebracht. Het Kenniscentrum heeft het standpunt ingenomen dat met de inwerkingtreding van bestemmingsplan “Rengerswetering” geen planologisch nadeliger situatie is ontstaan die noopt tot vergoeding van planschade, omdat, kort samengevat, dat plan zelf, los van het op basis daarvan op te stellen uitwerkingsplan, het gebruik van de gronden voor woondoeleinden niet mogelijk maakt..
Naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van verweerder heeft het Kenniscentrum op 28 juni 2011 in het kader van de bezwaarschriftenprocedure nader advies uitgebracht. In dit advies is ingegaan op de bezwaren van eisers.
Eisers hebben in het kader van de bezwaarschriftenprocedure een rapport van 18 oktober 2011 van mr. K. van de Laar van Next Vastgoed Consultancy B.V. te Rotterdam ingebracht.
Het Kenniscentrum heeft tijdens de beroepsprocedure een nadere reactie ingebracht, die verweerder als bijlage bij het verweerschrift heeft gevoegd. In deze reactie is tevens ingegaan op de door eisers ingediende beroepsgronden.
Welk recht is van toepassing?
2. Per 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden, als opvolger van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Op grond van artikel 9.1.18, eerste lid, van de Invoeringswet Wro blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van aanvragen om schadevergoeding ingevolge artikel 49 van Pro de WRO die zijn ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet of die ingevolge artikel II, tweede en derde lid, van de wet van 8 juni 2005, Stb. 305, tot wijziging van de WRO (verjaring van en heffing bij planschadevergoedingsaanspraken, alsmede planschadevergoedingsovereenkomsten) (hierna: Spoedwet planschade), nog tot 1 september 2010 kunnen worden ingediend.
3. De rechtbank stelt gelet op het voorgaande vast dat op de onderhavige aanvragen, voor zover deze zien op het bestemmingsplan “Rengerswetering” en het uitwerkingsplan “De Zuidelijke Kampen” de Wro van toepassing is, nu deze aanvragen zijn ingediend ná 1 juli 2008 en de aanvragen geen betrekking hebben op een planologische maatregel die dateert van vóór 1 september 2005.
De planvergelijking
4. Bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is wat betreft het oude planologische regime niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen op grond van dat regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
5. Eisers hebben aangevoerd dat het bestemmingsplan “Rengerswetering” aanzienlijke bouw- en gebruiksmogelijkheden biedt. Op grond van artikel 5, negende lid, van de planvoorschriften bestaat de mogelijkheid te gaan bouwen. Het bouwverbod staat daaraan niet in de weg, omdat het kan worden doorbroken. Er is daarom reeds thans een planologisch nadeliger situatie, die tot schade leidt in de vorm van waardevermindering van de woningen van eisers. Deze beroepsgrond roept de vraag op welk besluit eventueel planschade veroorzaakt: het globale bestemmingsplan of het uitwerkingsplan?
Eisers hebben subsidiair aangevoerd dat het bestemmingsplan “Rengerswetering” ook zonder uitwerkingsplan schade veroorzaakt die voor vergoeding in aanmerking komt. De bestemming “Uit te werken woongebied (UW)” ligt door dit bestemmingsplan immers planologisch vast. Onherroepelijk is dat het gebied ten oosten van eisers ontwikkeld gaat en moet worden tot woongebied. Potentiële kopers van de omliggende woningen zullen met deze omstandigheid rekening houden en minder voor de woningen over hebben, aldus eisers.
Wat is het schadeveroorzakende besluit?
6. Op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Op grond van artikel 6.1, tweede lid, onder a, van de Wro is een oorzaak als bedoeld in het eerste lid - voor zover hier van belang - een bepaling van een bestemmingsplan, niet zijnde een bepaling als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid.
Op grond van artikel 6.1, tweede lid, onder b, is een oorzaak als bedoeld in het eerste lid een bepaling van een planwijziging of een planuitwerking, onderscheidenlijk een nadere eis als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a, b en d.
7. De rechtbank stelt vast dat met de aanwijzing in het bestemmingsplan “Rengerswetering” van de gronden voor “Uit te werken woongebied (UW)” slechts is voorzien in de planologische mogelijkheid om die gronden, vooruitlopend op een nadere uitwerking, bouwrijp te maken. Feitelijke woningbouw en het gebruik van de gronden voor woondoeleinden zelf is op grond van deze bestemming niet toegestaan, nu is voorzien in een algeheel bouwverbod zolang voor de gronden geen uitwerking is vastgesteld. De rechtbank is van oordeel dat uit de tekst van artikel 6.1, tweede lid, onder a en b, van de Wro volgt dat voor planschadevergoeding pas in aanmerking komt het besluit waarbij uitvoering wordt gegeven aan de uitwerkingsplicht. Het latere uitwerkingsplan vormt op grond van artikel 6.1, tweede lid, onder b, van de Wro een zelfstandige grondslag voor planschade. Onder de WRO was dit niet het geval en moesten de gevolgen van de uit te werken bestemming bij de planmaximalisatie worden meegenomen.
De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de Memorie van Toelichting (MvT) bij het op 30 december 2011 bij de Tweede Kamer ingediende wetsvoorstel “Wijziging van de Crisis- en herstelwet en diverse andere wetten in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht”(Kamerstukken II 2011/12, 33135, nr. 3). Op p. 14 van de MvT wordt opgemerkt dat een zesde lid aan artikel 6.1 van de Wro wordt toegevoegd, waaruit blijkt dat er eerst duidelijkheid moet zijn omtrent het besluit over de flexibiliteitsbepalingen voordat de planschade kan worden vastgesteld. Verder wordt op p. 14 het volgende opgemerkt:
“Met het nieuwe zesde lid van artikel 6.1 wordt ondubbelzinnig duidelijk dat schade als gevolg van een bepaling die slechts een bevoegdheid geeft tot een nader besluit, pas bepaald wordt nadat een besluit, gebruik makend van die bevoegdheid, is genomen. Regels in een bestemmingsplan waarbij is aangegeven dat daarvan bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken, leiden dus pas eerst tot planschade nadat een beslissing is genomen omtrent het verlenen van een omgevingsvergunning. Hetzelfde geldt voor bijvoorbeeld een uit te werken bestemming met een daaraan gekoppeld bouwverbod. Er kan in zo’n geval pas schade vastgesteld worden als er is uitgewerkt of als met omgevingsvergunning van het bouwverbod is afgeweken.”
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de tekst van artikel 6.1 van de Wro en de in de MvT vermelde overwegingen dat het de bedoeling van de wetgever is geweest met het enkel toekennen van de bestemmingsaanduiding “Uit te werken woongebied (UW)” nog geen aanspraak op tegemoetkoming van planschade op grond van artikel 6.1 te laten ontstaan. Eerst als daadwerkelijk is uitgewerkt, dan wel een omgevingsvergunning is verleend waarmee vooruitlopend op de uitwerking van het bouwverbod kan worden afgeweken, kan voor aanvragers tegemoetkoming in schade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro ontstaan. De rechtbank wijst nog op de uitspraak van de ABRvS van 1 augustus 2012, LJN: BX3316, waarin is overwogen dat op grond van artikel 6.1, tweede lid, onder b, van de Wro bij de planologische vergelijking een in een bestemmingsplan opgenomen ontheffingsmogelijkheid bij de maximale invulling van dat bestemmingsplan buiten beschouwing wordt gelaten.
8. Gelet op het voorgaande kan de beroepsgrond van eisers, dat in geval van een niet uitgewerkte bestemming bij de planschadebeoordeling rekening moet worden gehouden met een maximale invulling van de uitwerkregels, niet slagen. Ook de subsidiaire beroepsgrond van eisers dat het (globale) bestemmingsplan “Rengerswetering” als het schadeveroorzakende besluit moet worden beschouwd, omdat het uitwerkingsplan “De Zuidelijke Kampen” nog niet in werking is getreden, kan niet slagen. In geval van een uit te werken bestemming met een daaraan gekoppeld bouwverbod kan immers pas schade vastgesteld worden als uitwerking heeft plaatsgevonden.
9. De rechtbank volgt eisers in hun stelling dat eventueel gelede schade ten gevolge van het bestemmingsplan “Rengerswetering” geen schaduwschade is. Het besluit is er immers al. Verweerder heeft dit derhalve ten onrechte als schaduwschade aangemerkt. Voor zover de schade ten gevolge van het uitwerkingsplan “De Zuidelijke Kampen” is ontstaan is er wel sprake van schaduwschade, maar geldt naar vaste rechtspraak - ontstaan onder de WRO, maar ook van toepassing onder de Wro - dat deze schade in beginsel niet voor tegemoetkoming op grond van artikel 6.1 van de Wro in aanmerking komt. Er zijn naar het oordeel van de rechtbank in dit geval geen redenen om hierop een uitzondering te maken. Ten aanzien van eisers stelling dat het bestemmingsplan “Rengerswetering” ook zonder uitwerkingsplan schade veroorzaakt die recht geeft op planschade, omdat al voorbereidende werkzaamheden verricht kunnen worden, stelt de rechtbank vast dat eisers onvoldoende hebben aangevoerd om deze schade aannemelijk te maken.
Voorzienbaarheid
10. De eisers wonende aan de [adres 3] en [adres 4], de [adres 5], [adres 6] en [adres 7] betwisten dat de gevolgen van het bestemmingsplan “Rengerswetering” voor hen voorzienbaar waren op het moment dat zij hun woning kochten.
11. De rechtbank stelt vast dat verweerder ten aanzien van de eisers wonende aan de [adres 1] en [adres 2] de verzoeken om planschade – het betreft hier schade als gevolg van het uitwerkingsplan “De Zuidelijke Kampen” - niet heeft afgewezen op grond van voorzienbaarheid, maar omdat de inwerkingtreding van het uitwerkingsplan niet tot zodanig planologisch nadeel heeft geleid, dat hiervan een waardeverminderend effect op beide woningen is uitgegaan. De beroepsgrond mist voor deze eisers feitelijke grondslag en kan alleen daarom al niet slagen.
12. Of sprake is van voorzienbaarheid betreffende de eisers wonende aan de [adres 5], [adres 6] en [adres 7] moet, naar onder meer blijkt uit de uitspraak van de ABRvS van 26 september 2001, LJN: AN6805, worden beoordeeld aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
13. Ten aanzien van de voorzienbaarheid van de waardevermindering heeft het Kenniscentrum het adviesrapport van 7 februari 2011 aangevuld met het adviesrapport van 28 juni 2011. Het Kenniscentrum heeft gemotiveerd uiteengezet dat de ontwikkeling van woningbouw in de Rengerswetering voor aanvragers die hun woning hebben gekocht na 15 mei 1970, maar vóór 28 november 1986, op basis van “Streekplan Utrechtse Vallei en Eemland” als voorzienbaar op het moment van aankoop moet gelden. Nu uit de notariële eigendomsakten volgt dat de eigenaren van de [adres 5], [adres 6] en [adres 7] het eigendom van hun woningen op respectievelijk 30 juli 1974, 1 september 1975 en 12 september 1985 hebben verkregen, was de ontwikkeling van woningbouw in de Rengerswetering ten tijde van de aankoop(beslissing) voorzienbaar.
14. Nu er geen grond bestaat voor het oordeel dat het adviesrapport van 28 juni 2011 - naar wijze van totstandkomen – niet zorgvuldig of – naar inhoud – niet inzichtelijk en concludent is en eisers geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ten aanzien van het standpunt over de voorzienbaarheid naar voren hebben gebracht, ziet de rechtbank geen aanleiding aan dit standpunt, dat door verweerder aan zijn besluit ten grondslag is gelegd, te twijfelen. Gelet op het voorgaande en aangezien niet is gebleken dat de planologische verslechtering slechts gedeeltelijk voorzienbaar was, kan de beroepsgrond van eisers niet slagen.
Het bestemmingsplan “Oostelijke ontsluiting”
15. Eisers hebben gesteld dat het bestemmingsplan “Oostelijke ontsluiting” onder de omschrijving van de planschadeverzoeken valt. Hiertoe is gesteld dat de aanvragen bewust ruim zijn geformuleerd omdat niet van tevoren te achterhalen is welke planschade veroorzakende besluiten er vanaf ongeveer 1970 zijn genomen. Eisers hebben onder andere schade geleden door toegenomen verkeersdrukte. Een besluit dat aan het toenemen van de verkeersdrukte heeft bijgedragen is in eerste instantie het besluit waarmee de aanleg van een weg mogelijk wordt gemaakt. Het bestemmingsplan “Oostelijke ontsluiting” is een dergelijk besluit en valt daarom onder de omschrijving van de verzoeken.
16. Verweerder heeft zich, onder verwijzing naar de adviesrapportages van het Kenniscentrum, op het standpunt gesteld dat uit de door de gemachtigde van eisers ingediende verzoeken om planschade niet blijkt dat planschade is geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Oostelijke ontsluiting”. Ook tijdens de hoorzitting van 27 oktober 2010 in het kader van de adviesprocedure over de verzoeken om planschade is niet vermeld dat de betreffende aanvragen zouden moeten worden beschouwd als mede gericht tegen de inwerkingtreding van bestemmingsplan “Oostelijke ontsluiting”. Eerst in de zienswijzenreacties van 28 december 2010 respectievelijk 17 januari 2011 is verzocht om tegemoetkoming in planschade als gevolg van de inwerkingtreding van bestemmingsplan “Oostelijke ontsluiting”. Aangezien de mogelijkheid om voor dat plan een verzoek om planschadevergoeding in te dienen per 1 september 2010 is verjaard, zijn de betreffende aanvragers op dit punt door verweerder niet-ontvankelijk verklaard.
17. Artikel 6.1, derde lid, van de Wro schrijft voor dat de aanvraag een motivering bevat, alsmede een onderbouwing van de hoogte van de gevraagde tegemoetkoming. Op grond van artikel 6.1.2.2, eerste lid, onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) bevat de aanvraag onder meer een aanduiding van de oorzaak, bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro, ter zake waarvan een tegemoetkoming in de schade wordt gevraagd. Blijkens de Nota van Toelichting behorend bij het Bro (Stb. 2008, 145) dient de aanvrager te vermelden welk juridisch besluit of welke bepaling in zijn ogen de schade heeft veroorzaakt. Daarbij is met name gedacht aan een van de schadeoorzaken die in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro zijn opgesomd.
18. De rechtbank stelt vast dat door de gemachtigde van eisers op de aanvragen van 30 en 31 augustus 2010 is vermeld dat (in ieder geval) door het besluit van 2 juni 2005 tot vaststelling van het bestemmingsplan “Rengerswetering” planschade is geleden. In de toelichting is beschreven dat bestemmingsplan “Rengerswetering” het plangebied tot woonlocatie bestemt waardoor het omgevingskarakter wijzigt, er sprake is van uitzichtschade, privacyschade en schade als gevolg van geluidsoverlast, waaronder verkeer. Nu door eisers niet is vermeld dat de betreffende aanvragen (mede) betrekking hebben op het bestemmingsplan “Oostelijke ontsluiting” is naar het oordeel van de rechtbank niet voldaan aan artikel 6.1, derde lid, van de Wro, gelezen in samenhang met artikel 6.1.2.2, eerste lid, van het Bro. Op 28 december 2010 respectievelijk 17 januari 2011 is voor het eerst gevraagd om planschade als gevolg van het bestemmingsplan “Oostelijke ontsluiting”. Het gevolg hiervan is dat niet vóór 1 september 2010 aanvragen om planschadevergoeding zijn ingediend, zodat de planschadevergoedingsaanspraken op grond van de overgangsregeling bij de Spoedwet planschade (Stb. 2005, 305) zijn verjaard. Dit betekent dat de verzoeken in zoverre reeds daarom moesten worden afgewezen.
19. Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat in hetgeen door eisers in beroep is aangevoerd geen grond is gelegen voor vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is ongegrond. Voor vergoeding van proceskosten ten laste van verweerder bestaat evenmin aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, mr. M.E.A. Braeken en mr. E.C. Matiasen, leden, in aanwezigheid van mr. J.C. van Vuren, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 december 2012.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.