Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht, Meervoudige Kamer
Registratienummer: Awb 07/2097
Uitspraak
in het geding tussen:
1. Flevo Herb B.V., gevestigd te Lelystad,
thans de curator in het faillissement, mr. G.J. Koers,
2. Stichting Life Science Facilities Flevoland,
gevestigd te Lelystad,
3. Telerscoöperatie Medicinale Gewassen Flevoland u.a.,
gevestigd te Dronten,
4. Flevo Additional Food B.V. i.o.,
gevestigd te Lelystad, eiseressen,
gemachtigde: mr. F. de Vries, advocaat te Heerenveen,
en
Gedeputeerde Staten van Flevoland,
verweerder,
gemachtigde: mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam.
1.Procesverloop
Bij besluit van 18 oktober 2002 heeft verweerder de subsidie voor het project van eiseres sub 1 vastgesteld op € 1.090.695,--. Voorts dient eiseres een bedrag van € 34.681,-- aan verweerder terug te betalen.
Bij besluit van 20 december 2002 heeft verweerder de subsidie voor het project van eiseres sub 2 vastgesteld op € 147.783,--. Voorts dient eiseres een bedrag van € 93.855,-- aan verweerder terug te betalen.
Bij besluit van 22 oktober 2002 heeft verweerder de subsidie voor het project van eiseres sub 3 vastgesteld op € 25.413,--. Nu reeds een voorschot is verstrekt van € 11.571,-- zal verweerder nog een bedrag van € 13.842,- aan eiseres betalen.
Bij besluit van 18 oktober 2002 heeft verweerder de subsidie voor het project van eiseres sub 4 vastgesteld op € 124.813,-. Voorts dient eiseres aan verweerder een bedrag van € 201.909,- terug te betalen.
Tegen deze besluiten heeft de voormalige gemachtigde van eiseressen, mr. A.W.P. Esmeijer, advocaat te Utrecht, namens eiseressen bezwaar gemaakt.
Bij besluiten van 24 juli 2003 heeft verweerder besloten:
- het namens eiseres sub 1 ingediende bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond te verklaren en het primaire besluit van 18 oktober 2002 gedeeltelijk te herroepen in zoverre dat de subsidie wordt vastgesteld op € 1.130.674-; het nog aan eiseres sub 1 te betalen bedrag wordt vastgesteld op € 5.298,-; de vergoeding van de wettelijke rente wordt vastgesteld op € 278,- en de kosten van bezwaar op € 966,-;
- het namens eiseres sub 2 ingediende bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond te verklaren in zoverre dat voor een factuur van D & N Consult BV ten bedrage van ƒ 62.629,75 voldoende rechtsgrond bestaat, doch deze factuur geen rol kan spelen in de te verstrekken subsidie in verband met niet tijdige betaling; in verband hiermee blijft de subsidie aan het project van eiseres sub 2 vastgesteld op € 147.783,- en blijft het door eiseres sub 2 terug te betalen bedrag vastgesteld op € 93.855,-;de kosten van bezwaar worden vastgesteld op € 966,-;
- het namens eiseres sub 3 ingediende bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond te verklaren en het besluit van 22 oktober 2002 te herroepen, in zoverre dat de subsidie wordt vastgesteld op € 53.236,- ; het aan eiseres sub 3 nog te betalen bedrag wordt vastgesteld op € 27.823,-; de vergoeding van wettelijke rente wordt vastgesteld op
€ 1.461,- en de kosten van bezwaar op € 966,-;
- het namens eiseres sub 4 ingediende bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond te verklaren en het besluit van 18 oktober 2002 te herroepen, in zoverre dat de subsidie wordt vastgesteld op € 208.003,-; het door eiseres sub 4 terug te betalen bedrag wordt vastgesteld op € 118.719,-; de kosten van bezwaar worden vastgesteld op € 966,-.
Eiseressen hebben tegen deze besluiten bij brief van 3 september 2003 beroep ingesteld. De rechtbank heeft, bij uitspraak van 1 november 2004 (Awn 03/1149, Awb 03/1151, Awb 03/1152 en Awb 03/1153), de beroepen ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen de uitspraak van 1 november 2004 hoger beroep ingesteld. Bij uitspraak van 19 april 2006 (nr. 200409931/1) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van deze rechtbank vernietigd, de op 3 september 2003 ingestelde beroepen gegrond verklaard en de besluiten van 24 juli 2003 vernietigd.
Bij besluiten van 16 oktober 2007, verzonden op 24 oktober 2007, heeft verweerder besloten:
1. het namens eiseres sub 1 ingediende bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond te verklaren en het besluit van 18 oktober 2002 gedeeltelijk te herroepen, in zoverre dat de subsidie in verband met het project van eiseres sub 1 op een andere grond wordt vastgesteld;
-de subsidie voor eiseres sub 1 voor de hierna gespecificeerde onderdelen van het project van eiseres sub 1 op grond van de artikelen 4:23 en 4:43 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 3a jo. artikel 7 van Pro de provinciale Bijdrageverordening Europese steunfondsen 1994-1999 vast te stellen op € 1.130.674,--. De voor subsidie in aanmerking komende onderdelen zijn:
a.de bestede uren door Adviesgroep Diemen en van Gestel (ADG) en Mebaju;
b.de beide facturen van Prime Europe;
c.de kosten voor de aanschaf van de kruidenmaaier exclusief de rentekosten;
d.de kosten voor de aanleg van de vloer van gewapend beton in het bedrijfsgebouw De Schreef;
e.de verbeurde waarborgsom aan Hoofdproduktschap Akkerbouw (HPA),
-alle voor zover de daadwerkelijke uitgaven zijn gedaan vóór 31 december 2001 en de kosten niet zijn doorbelast aan derden. Niet in aanmerking komen de onbetaalde facturen, de kosten voor de accountant, de kosten voor het NAI-kort geding en de rentekosten. In afwijking van het besluit van 18 oktober 2002 komen de kosten voor de aanschaf van de kruidenmaaier exclusief de rentekosten voor vergoeding in aanmerking voor een bedrag van€ 226.890,--. Hiermee wordt het nog door verweerder aan eiseres sub 1 te betalen bedrag vastgesteld op € 5.298,--, plus wettelijke rente, welke wordt vastgesteld op € 278,--;
-de kosten die eiseres sub 1 in het kader van de bezwaarprocedure heeft gemaakt vast te stellen op € 1.086,75.
2.-het namens eiseres sub 2 ingediende bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond te verklaren en het besluit van 20 december 2002 gedeeltelijk te herroepen, in zoverre dat de subsidie in verband met het project van eiseres sub 2 op een andere grond wordt vastgesteld;
-de subsidie voor eiseres sub 2 voor de hierna gespecificeerde onderdelen van het project van eiseres sub 2 op grond van de artikelen 4:23 en 4:43 van de Awb en artikel 3a jo. artikel 7 van Pro de provinciale Bijdrageverordening Europese steunfondsen 1994-1999 vast te stellen op € 147.783,--. De voor subsidie in aanmerking komende onderdelen zijn:
a.de bestede uren door Adviesgroep Diemen en van Gestel (ADG) en Mebaju;
b.de doorbelasting van kosten door eiseres sub 1 aan eiseres sub 2;
c.de facturen van Consortium Mustert EDS B.V. & Vandeberg Consult B.V. voor het voeren van het secretariaat in de periode december 1999 tot en met augustus 2001;
d.de factuur van D&N Consult B.V.,
alle voor zover de daadwerkelijke uitgaven zijn gedaan vóór 31 december 2001 en de kosten niet zijn doorbelast aan derden. Niet in aanmerking komen de onbetaalde facturen, de kosten voor de accountant, de kosten voor het NAI-kort geding en de rentekosten. In afwijking van het besluit van 20 december 2002 komen de facturen van D&N Consult B.V. in beginsel wel voor subsidie in aanmerking. Nu deze factuur evenwel niet tijdig is betaald komt het bedrag uiteindelijk niet voor subsidie in aanmerking.
-de kosten die eiseres sub 2 in het kader van de bezwaarprocedure heeft gemaakt vast te stellen op € 1.086,75.
3.-het namens eiseres sub 3 ingediende bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond te verklaren en het besluit van 22 oktober 2002 gedeeltelijk te herroepen, in zoverre dat de subsidie in verband met het project van eiseres sub 3 op een andere grond wordt vastgesteld;
-de subsidie voor eiseres sub 3 voor de hierna gespecificeerde onderdelen van het project van eiseres sub 3 op grond van de artikelen 4:23 en 4:43 van de Awb en artikel 3a jo. artikel 7 van Pro de provinciale Bijdrageverordening Europese steunfondsen 1994-1999 vast te stellen op € 53.236,--. De voor subsidie in aanmerking komende onderdelen zijn:
a.de projectkosten;
b.de opdracht aan eiseres sub 1,
alle voor zover de daadwerkelijke uitgaven zijn gedaan vóór 31 december 2001 en de kosten niet zijn doorbelast aan derden. Niet in aanmerking komen de onbetaalde facturen, de kosten voor de accountant, de kosten voor het NAI-kort geding en de rentekosten. In afwijking van het besluit van 22 oktober 2002 komen de kosten voor de opdracht aan eiseres sub 1 voor vergoeding in aanmerking. Hiermee wordt het nog door verweerder aan eiseres sub 3 te betalen bedrag, in afwijking van het besluit van 22 oktober 2002, vastgesteld op € 27.823,--, plus wettelijke rente, welke wordt vastgesteld op € 1.461,--.
-de kosten die eiseres sub 3 in het kader van de bezwaarprocedure heeft gemaakt vast te stellen op € 1.086,75.
4.-het namens eiseres sub 4 ingediende bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond te verklaren en het besluit van 18 oktober 2002 gedeeltelijk te herroepen, in zoverre dat de subsidie in verband met het project van eiseres sub 4 op een andere grond wordt vastgesteld;
-de subsidie voor eiseres sub 4 voor de hierna gespecificeerde onderdelen van het project van eiseres sub 4 op grond van de artikelen 4:23 en 4:43 van de Awb en artikel 3a jo. artikel 7 van Pro de provinciale Bijdrageverordening Europese steunfondsen 1994-1999 vast te stellen op € 208.003,--. De voor subsidie in aanmerking komende onderdelen zijn:
a.de facturen van Prime Europe;
b.de factuur van ID Lelystad/Wageningen,
beide voor zover de daadwerkelijke uitgaven zijn gedaan vóór 31 december 2001 en de kosten niet zijn doorbelast aan derden. Niet in aanmerking komen de onbetaalde facturen, de kosten voor de accountant, de kosten voor het NAI-kort geding en de rentekosten. In afwijking van het besluit van 18 oktober 2002 komen de kosten voor de facturen van Prime Europe en ID-Lelystad, voor zover tijdig betaald, wel voor vergoeding in aanmerking. Hiermee wordt het door eiseres sub 4 aan verweerder terug te betalen bedrag vastgesteld op € 118.719,--.
-de kosten die eiseres sub 4 in het kader van de bezwaarprocedure heeft gemaakt vast te stellen op € 1.086,75.
Tegen deze besluiten hebben eiseressen op 30 november 2007 beroep ingesteld. Verweerder heeft op 28 mei 2008 een verweerschrift ingediend.
De beroepen zijn op 25 februari 2009 gevoegd behandeld ter zitting. Eisers hebben zich doen vertegenwoordigen door de heer J.A.E.V. de Roy van Zuydewijn, voormalig directeur van Flevo Herb B.V., bijgestaan door mr. De Vries. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. T. de Jong, ambtenaar van de provincie Flevoland, bijgestaan door mr. Ten Veen.
2. Overwegingen
Als uitgangspunt voor de beoordeling van het bestreden besluit geldt hetgeen is overwogen in voornoemde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling bestuursrechtspraak) van 19 april 2006, naar aanleiding van eerder genomen besluiten van verweerder.
Ingevolge artikel 4:23, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan slechts subsidie worden verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. Ingevolge het bepaalde in artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb is het eerste lid niet van toepassing indien de subsidie rechtstreeks op grond van een door de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk of de Commissie van de Europese Gemeenschappen (de Europese Commissie) vastgesteld programma wordt verstrekt.
Krachtens het bepaalde in artikel 4:29 van Pro de Awb kan, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, voorafgaand aan een subsidievaststelling een beschikking omtrent subsidieverlening worden gegeven, indien een aanvraag daartoe is ingediend voor de afloop van de activiteit of het tijdvak waarvoor de subsidie wordt aangevraagd. Artikel 4:43, eerste lid, van de Awb bepaalt dat, indien geen beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de beschikking tot subsidievaststelling een aanduiding bevat van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verstrekt.
Zoals blijkt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 19 april 2006 is voorafgaand aan de subsidievaststelling geen beschikking tot subsidieverlening gegeven.
Verweerder heeft naar aanleiding van evengenoemde uitspraak de Provinciale Bijdrageverordening Europese Steunfondsen 1994-1999 van de provincie Flevoland (de Provinciale Bijdrageverordening) met terugwerkende kracht laten aanpassen en stelt zich op het standpunt dat de verordening, zoals deze ten tijde van het nemen van het bestreden besluit luidde, voldoende grondslag bood voor het geven van een beschikking tot subsidievaststelling, zonder hieraan voorafgaande subsidieverlening.
Aan eiseressen sub 1, 2 en 4 is bij de bestreden besluiten subsidie verstrekt voor projecten in het kader van het Enkelvoudig Programmering Document Flevoland (EPD Flevoland). Deze subsidie is deels afkomstig uit gelden die ter beschikking zijn gesteld vanuit het Europees Oriëntatie en Garantie Fonds voor de Landbouw, afdeling oriëntatie (EOGFL-O), en deels uit gelden bestemd voor provinciale cofinanciering van dergelijke projecten.
Aan eiseres sub 3 is bij het bestreden besluit subsidie verstrekt op grond van het bij beschikking van 29 maart 1995 door de Europese Commissie goedgekeurde operationele LEADER II-programma, in het kader van een communautair initiatief voor plattelandsontwikkeling. De beschikking van 29 maart 1995 is gericht tot het Koninkrijk der Nederlanden.
Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 19 april 2006 volgt dat, ongeacht de vraag of een bestuursorgaan op nationaal niveau een bevoegdheid rechtstreeks aan een Europese verordening kan ontlenen, voor de verstrekking van subsidie door een bestuursorgaan vereist is dat voorzien is in een nationale wettelijke regeling waarin is bepaald dat het bestuursorgaan de bevoegdheid heeft om uit de aan de Staat toegekende Europese gelden subsidies te verstrekken en onder welke voorwaarden dit dient te gebeuren. Ook indien een subsidie rechtstreeks op grond van een door de Europese Commissie goedgekeurd programma, zoals LEADER II, wordt verstrekt, is vereist dat voorzien is in een nationale wettelijke regeling waarin is bepaald dat het bestuursorgaan de bevoegdheid heeft om uit de aan de Staat toegekende Europese gelden subsidies te verstrekken en onder welke voorwaarden dit dient te gebeuren.
De rechtbank is van oordeel dat ook met de gewijzigde vaststelling van de Provinciale Bijdrageverordening niet voldaan is aan het vereiste dat sprake moet zijn van een deugdelijke bevoegdheid voor het verstrekken van subsidies uit Europese gelden, in het nationale recht.
Anders dan verweerder meent, kan uit het aan het begin van rechtsoverweging 2.9 van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 19 april 2006 geplaatste woordje “nu” niet worden afgeleid dat hetgeen is overwogen in de rechtsoverwegingen 2.9 tot en met 2.11 van die uitspraak van belang is voor de bevoegdheid van verweerder om anders dan op grond van de Provinciale Bijdrageverordening subsidies uit Europese gelden toe te kennen. Uit het geheel van de overwegingen in de uitspraak van 19 april 2006 kan niet anders worden opgemaakt dan dat destijds zowel sprake was van een ontoereikende grondslag in de Provinciale Bijdrageverordening als van een ontoereikende bevoegdheid voor de toekenning van subsidies uit Europese gelden op nationaal niveau. Met de gewijzigde vaststelling van de Provinciale Bijdrageverordening is weliswaar een grondslag voor subsidievaststelling, zonder voorafgaande subsidieverlening, gecreëerd op provinciaal niveau, maar dit doet niet af aan het ontbreken van een, op nationaal niveau toegekende, toereikende bevoegdheid voor de toekenning van subsidies uit Europese gelden op nationaal niveau. De enkele omstandigheid dat rechtsoverweging 2.9 van de uitspraak van 19 april 2006 begint met het woordje “nu” kan aan dit gebrek niet afdoen.
Uit de omstandigheid dat in oudere uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak, waaronder de uitspraak van 15 september 2004 inzake het project “VOC-tuinen” (AB 2004/405), waarnaar verweerder verwijst, niet is geoordeeld dat tevens een toereikende bevoegdheid voor toekenning van subsidies uit Europese gelden op nationaal niveau is vereist, kan niet à contrario geconcludeerd worden dat de Afdeling bestuursrechtspraak dit ook in haar uitspraak van 19 april 2006 niet kan hebben bedoeld.
Ook uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (Hof van Justitie) van 13 maart 2008 (C-383/06 en C-385/06; AB 2008/207) kan niet worden afgeleid dat een op nationaal niveau toegekende bevoegdheid, voor het verstrekken van subsidies uit Europese gelden, niet vereist is. Weliswaar is in dit arrest geoordeeld dat terugvordering van als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren gegane middelen, die afkomstig zijn uit Europese fondsen, ook zonder bevoegdheidsattributie naar nationaal recht mogelijk en zelfs noodzakelijk is, maar uit dit arrest kan niet worden afgeleid dat een toereikende bevoegdheid voor toekenning van subsidies uit Europese gelden op nationaal niveau niet is vereist. Terugvordering van ten onrechte betaalde Europese middelen verschilt immers wezenlijk van toekenning van subsidies uit Europese gelden. Uit het arrest van 13 maart 2008 kan niet worden afgeleid dat het Hof van Justitie tevens een oordeel heeft willen geven over de bevoegdheid voor het toekennen van subsidies uit Europese gelden, op nationaal niveau.
Niet gebleken is dat inmiddels op nationaal niveau een bevoegdheid van verweerder, voor het toekennen van subsidies uit Europese gelden als waarvan hier sprake is, is gecreëerd.
De rechtbank is voorts van oordeel dat, ook na aanpassing van de Provinciale Bijdrageverordening, een deugdelijke grondslag voor de provinciale cofinanciering van de projecten van eiseressen sub 1, 2 en 4, in het kader van de EOGFL-O, ontbreekt. Cofinanciering van dergelijke Europese projecten kan naar zijn aard eerst dan aan de orde zijn, als het bestuursorgaan de bevoegdheid bezit om subsidies uit Europese gelden toe te kennen. Nu niet gebleken is dat een dergelijke bevoegdheid op nationaal niveau aan verweerder is toegekend, was verweerder evenmin bevoegd om, flankerend aan de subsidie in het kader van de EOGFL-O, bij wijze van de provinciale cofinanciering subsidie toe te kennen aan eiseressen sub 1, 2 en 4.
Uit het voorgaande volgt dat zowel de subsidies uit Europese gelden in het kader van EOGFL-O en LEADER II als de provinciale cofinanciering, wegens het ontbreken van een wettelijke grondslag, in strijd met het bepaalde in artikel 4:23, eerste lid, van de Awb aan eiseressen zijn toegekend.
Het beroep is derhalve gegrond en de bestreden besluiten dienen te worden vernietigd.
De rechtbank ziet, gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 2.13 van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak, geen aanleiding om tevens de in eerste aanleg genomen besluiten te vernietigen.
Verweerder dient, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw op het bezwaar te beslissen. Hierbij dient verweerder zich tevens uit te laten over de vraag of eiseressen ten gevolge van de vernietigde besluiten en ten gevolge van het met de algehele procedure gemoeide tijdsverloop, vanaf 2002, schade hebben geleden en, zo ja, in hoeverre deze schade voor vergoeding in aanmerking komt.
Hetgeen partijen overigens hebben aangevoerd kan, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, onbesproken blijven.
De rechtbank ziet tevens aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiseressen in verband met de behandeling van hun beroepen redelijkerwijs hebben moeten maken. Ingevolge het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de zaken van eiseressen voor de bepaling van de hoogte van de toe te kennen proceskostenvergoeding als één zaak beschouwd. Nu evenwel sprake is van vier met elkaar samenhangende zaken, bestaat ingevolge Bijlage C2 bij het Besluit proceskosten bestuursrecht aanleiding om een wegingsfactor van 1,5 punt voor de indiening van het beroepschrift en voor het verschijnen ter zitting te hanteren. De kosten zijn, op basis van toekenning van 1,5 punt voor het beroep en 1,5 punt voor de behandeling ter zitting, begroot op € 966,- als kosten van verleende rechtsbijstand.
3. Beslissing
De rechtbank:
-verklaart het beroep gegrond;
-vernietigt de bestreden besluiten;
-bepaalt dat verweerder, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw op het bezwaar dient te beslissen;
-veroordeelt verweerder in de proceskosten, welke begroot worden op € 966,--, door de provincie Flevoland te betalen aan eiseressen;
-gelast dat de provincie Flevoland aan eiseressen de door hen betaalde griffierechten, ten bedrage van € 1140,--, vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, voorzitter, mr. J.H.M. Hesseling en mr. A. Oosterveld, rechters en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. A. van der Weij als griffier, op
Afschrift verzonden op: