Uitspraak
200409931/1.
Datum uitspraak: 19 april 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. de stichting "Stichting Life Science Facilities Flevoland", gevestigd te Lelystad,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Flevo Herb B.V.", gevestigd te Lelystad,
3. de coöperatieve vereniging "Telerscoöperatie Medicinale Gewassen Flevoland u.a.", gevestigd te Dronten,
4. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid in oprichting "Flevo Additional Food B.V. i.o.", gevestigd te Lelystad,
appellanten,
tegen de uitspraak in zaak nos. 03/1149, 03/1151, 03/1152 en 03/1153 van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 1 november 2004 in het geding tussen:
appellanten
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland.
1. Procesverloop
Bij besluiten van 24 september 2002 heeft het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland (hierna: het college) de subsidie aan appellanten sub 2, 3 en 4 vastgesteld. Bij besluit van 20 december 2002 heeft het college de subsidie van appellante sub 1 vastgesteld.
Bij besluiten van 24 juli 2003 heeft het college de door appellanten daartegen gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 november 2004, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Zwolle-Lelystad (hierna: de rechtbank) de daartegen door appellanten ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 december 2004, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 9 maart 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brieven van 5 april 2005 en 30 mei 2005 heeft het college van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 oktober 2005, waar appellanten, vertegenwoordigd door drs. J.A.E.V. de Roij van Zuijdewijn, J.H.R. Stiphout en prof. dr. N.H. Douben, bijgestaan door mr. A.P. de Jong-de Goede, advocaat te Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door mr. G. van Nooten-de Jong, C. Suijker RA en J.D. van den Brink, ambtenaren van het college, bijgestaan door mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts is [partij] gehoord.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
Bij brieven van 18 oktober 2005 en 16 januari 2006 heeft het college nadere stukken ingediend voorzien van een toelichting. Bij brief van 17 januari 2006 hebben appellanten een reactie ingediend. Bij brief van 20 januari 2006 heeft het college daarop een reactie ingediend. Bij brief van 26 januari 2006 hebben appellanten tot slot een reactie ingediend.
Met toestemming van partijen is afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 4:23, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) verstrekt een bestuursorgaan slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.
Ingevolge artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb is het eerste lid niet van toepassing indien de subsidie rechtstreeks op grond van een door de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk of de Commissie van de Europese Gemeenschappen (hierna: de Europese Commissie) vastgesteld programma wordt verstrekt.
Ingevolge artikel 4:29 van Pro de Awb kan, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, voorafgaand aan een subsidievaststelling een beschikking omtrent subsidieverlening worden gegeven, indien een aanvraag daartoe is ingediend voor de afloop van de activiteit of het tijdvak waarvoor de subsidie wordt gevraagd.
Ingevolge artikel 4:30, eerste lid, van de Awb bevat de beschikking tot subsidieverlening een omschrijving van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de omschrijving later kan worden uitgewerkt, voor zover de beschikking tot subsidieverlening dit vermeldt.
In artikel 4:43, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien geen beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de beschikking tot subsidievaststelling een aanduiding bevat van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verstrekt.
2.2. Op grond van Verordening (EEG) nr. 2085/93 van de Raad van 20 juli 1993 houdende wijziging van Verordening (EEG) nr. 4256/88 tot vaststelling van bepalingen voor de uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Oriëntatie (PbEG 1993, L 193/44) kunnen Europese subsidies uit dit EOGFL-fonds (hierna: het Fonds) worden verstrekt ter bevordering van de plattelandsontwikkeling en de structurele aanpassing van regio's met een ontwikkelingsachterstand (doelstelling 1).
Ingevolge artikel 4 van Pro deze Verordening, voor zover hier van belang, wordt de bijstand van het Fonds overwegend verleend in de vorm van operationele programma's, ook volgens een geïntegreerde aanpak, en globale subsidies.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 2082/93 van de Raad van 20 juli 1993 houdende wijziging van Verordening (EEG) nr. 4253/88 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van Verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden Structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds (PbEG 1993, L 193/20), voor zover hier van belang, worden de aanvragen om bijstand uit de Structuurfondsen opgesteld door de Lid-Staat of door de bevoegde autoriteiten die door de Lid-Staat op nationaal, regionaal, plaatselijk of ander niveau zijn aangewezen en worden bij de Europese Commissie ingediend door de Lid-Staat of de eventueel door de Lid-Staat daartoe aangewezen instantie.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, van dezelfde Verordening, voor zover hier van belang, wordt de financiële bijstand overeenkomstig de aangegane betalingsverplichtingen aan de hiertoe door de betrokken Lid-Staat in zijn aanvraag aangewezen nationale, regionale of lokale autoriteit of instantie in de regel uitbetaald binnen twee maanden na de ontvangst van de ontvankelijke aanvraag.
2.2.1. Om voor subsidie uit het Fonds in aanmerking te komen, kunnen de Lid-Staten een enkel programmeringsdocument (EPD) indienen. De Europese Commissie heeft het door de Regering van het Koninkrijk der Nederlanden op 3 november 1993 ingediende 'Flevoland Gecombineerd programmeringsdocument 1994-1999' (hierna: het EPD Flevoland) goedgekeurd bij beschikking van 29 juni 1994 (PbEG 1994, L 250/8) en een bedrag van ten hoogste 21.500.000 ecu toegekend uit het Fonds. Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk der Nederlanden.
2.3. De Europese Commissie heeft op 15 juni 1994 het communautair initiatief 'LEADER II' ingesteld bij haar Mededeling aan de Lid-Staten tot vaststelling van richtsnoeren voor geïntegreerde globale subsidies en geïntegreerde operationele programma's in het kader van een communautair initiatief voor plattelandsontwikkeling, waarvoor de Lid-Staten bijstandsaanvragen kunnen indienen (PbEG 1994, C 180/48). In het kader van LEADER II kan communautaire bijstand in de vorm van een geïntegreerde globale subsidie of een geïntegreerd operationeel programma worden verleend om plattelandsectoren in staat te stellen maatregelen uit te voeren die voldoen aan de in deze mededeling vastgestelde richtsnoeren. Het daartoe door Lid-Staat Nederland ingediende operationele LEADER II-programma is door de Europese Commissie goedgekeurd bij beschikking van 29 maart 1995, waarbij een bedrag van ten hoogste 2.109.000 ecu is toegekend. Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk der Nederlanden.
2.4. Provinciale staten van Flevoland hebben op 5 januari 1995 de Verordening, houdende regels omtrent het toekennen van bijdragen uit Europese Steunfondsen (hierna: de provinciale bijdrageverordening) vastgesteld.
Ingevolge artikel 1f van de provinciale bijdrageverordening wordt in deze verordening verstaan onder project: de ter uitvoering van het jaarprogramma nader geconcretiseerde activiteiten ten aanzien waarvan geen overeenkomst naar burgerlijk recht zal worden aangegaan.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van deze verordening beslissen gedeputeerde staten op aanvragen om een bijdrage uit een steunfonds. De Algemene Subsidieverordening is op deze aanvragen niet van toepassing.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, dient om in aanmerking te komen voor een bijdrage te worden voldaan aan de criteria zoals genoemd in het EPD en het jaarprogramma.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, wordt een aanvraag ingediend voordat met het project wordt begonnen.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, kan een aanvraag worden ingediend tot uiterlijk 1 oktober 1999.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, kan aan de toekenning van een bijdrage in elk geval de voorwaarde worden verbonden dat:
a. het project overeenkomstig het projectplan, dan wel de beschrijving van het plan moet worden uitgevoerd;
b. het project binnen een in de toekenning vermelde termijn moet zijn aangevangen en voor een daarbij te vermelden tijdstip gerealiseerd dient te zijn.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, dient aanvrager binnen achttien weken na realisering van het project gedeputeerde staten te verzoeken de bijdrage definitief vast te stellen.
2.5. Appellanten hebben in 1998 en 1999 aanvragen om Europese subsidie ingediend. Hierop heeft het college met appellanten sub 2, 3 en 4 op 30 december 1999, 22 juni 1999 en respectievelijk 30 december 1999 overeenkomsten gesloten, ingevolge welke het college zich verbond voor nader omschreven projecten in de overeenkomsten vermelde bedragen te verstrekken en appellanten zich verplichtten die projecten uit te voeren. Volgens deze overeenkomsten zal appellante sub 2 ervoor zorgdragen dat de betalingen vóór 1 juli 2001 zijn voldaan en de eindafrekening uiterlijk 31 oktober 2001 is verricht, zal appellante sub 3 het gehele project en de daarmee beoogde doelstelling(en) uiterlijk per 1 januari 2001 realiseren en zal appellante sub 4 ervoor zorgdragen dat betalingen vóór 30 juni 2001 zijn voldaan en de eindafrekening uiterlijk 31 oktober 2001 is verricht. Het college heeft appellante sub 1 subsidie toegezegd bij brief van 31 december 1999.
Appellanten komen op tegen de beslissingen op hun bezwaar tegen de latere vaststellingsbesluiten, waarin voor diverse kostenposten geen subsidie is toegekend, omdat appellanten de daarop betrekking hebbende facturen niet binnen de overeengekomen betalingstermijn hebben voldaan. Ook zijn de verzoeken van appellanten tot vergoeding van wettelijke rente en schade, die zij stellen te hebben geleden door de late vaststelling, afgewezen. Appellante sub 2 komt bovendien op tegen de niet uitbetaling van voorschotten die haar zouden zijn toegezegd.
2.6. Appellanten betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte het nemen van verleningsbesluiten in de zin van artikel 4:29 van Pro de Awb achterwege heeft gelaten.
2.7. Dit betoog slaagt. Het oordeel van de rechtbank dat het college de aan appellanten sub 2, 3 en 4 gerichte brieven met bijbehorende overeenkomsten op goede gronden achteraf mocht aanmerken als verleningsbesluiten in de zin van artikel 4:29 van Pro de Awb en als ter uitvoering daarvan gesloten overeenkomsten als bedoeld in artikel 4:36 van Pro de Awb, kan geen standhouden. De door het college en appellanten sub 2, 3 en 4 ondertekende stukken, gedateerd 30 december 1999, 22 juni 1999 en 30 december 1999 behelzen overeenkomsten, waarin slechts in de inleidende overwegingen wordt verwezen naar collegebesluiten waarin is besloten appellanten subsidie te verlenen. Deze besluiten zijn echter niet overeenkomstig de artikelen 3:40 en 3:41 van de Awb door toezending of uitreiking of op een andere geschikte wijze aan appellanten bekend gemaakt, zodat daaraan niet de rechtskracht van verleningsbesluiten als bedoeld in artikel 4:29 van Pro de Awb toekomt. Voor zover het college heeft bedoeld de subsidie te verlenen bij de met appellanten sub 2, 3 en 4 gesloten overeenkomsten en dit te baseren op de door provinciale staten van Flevoland opgestelde bijdrageverordening, heeft het geen dragende grondslag gekozen, aangezien artikel 1f van de provinciale bijdrageverordening bepaalt dat in het kader van de uit te voeren activiteiten geen overeenkomsten naar burgerlijk recht zullen worden aangegaan. Voorts verzet ook titel 4.2 van de Awb zich tegen het verlenen van subsidie bij overeenkomst. Ingevolge onder meer de artikelen 4:29 en 4:43 van de Awb wordt subsidie verleend en vastgesteld bij beschikking en ingevolge artikel 4:36 kan Pro slechts ter uitvoering van een beschikking tot subsidieverlening een overeenkomst worden gesloten.
Voor zover de brief van het college aan appellante sub 1 van 31 december 1999 al als een verleningsbesluit zou kunnen worden aangemerkt, vindt deze evenmin een grondslag in de provinciale bijdrageverordening omdat appellante sub 1 niet voor 1 oktober 1999 een voorafgaande aanvraag heeft ingediend, zoals de provinciale bijdrageverordening in artikel 3, eerste en tweede lid, eist.
2.8. Ingevolge artikel 4:43 van Pro de Awb kan subsidie worden verstrekt op grond van vaststellingsbesluiten, zonder dat daaraan verleningsbesluiten zijn voorafgegaan. Voor zover het college heeft bedoeld de vaststellingsbesluiten betreffende appellanten sub 2, 3 en 4 van 24 september 2002 en het vaststellingsbesluit betreffende appellante sub 1 van 20 december 2002 te baseren op de provinciale bijdrageverordening, gaat het college er, naar het oordeel van de Afdeling, evenwel ten onrechte aan voorbij dat ingevolge artikel 3, eerste lid in samenhang met artikel 12, eerste lid, op grond van die verordening slechts een, als definitief aangemerkt, vaststellingsbesluit kan worden genomen op basis van een voor de aanvang van het project genomen toekenningsbesluit. De provinciale bijdrageverordening kan derhalve niet de wettelijke grondslag vormen voor door het college genomen vaststellingsbesluiten als bedoeld in artikel 4:43 van Pro de Awb.
2.9. Nu niet sprake is van verlening en vaststelling van de subsidie op grond van de provinciale bijdrageverordening moet, gelet op artikel 4:23, eerste lid, van de Awb, worden onderzocht op welk wettelijk voorschrift, dat regelt dat door het college voor de onderhavige activiteiten subsidie kan worden verstrekt, waaronder ook de in geding zijnde wijze van bevoorschotting, de vaststellingsbesluiten zijn gebaseerd.
De Afdeling stelt vast dat, ongeacht de vraag of een bestuursorgaan op nationaal niveau een bevoegdheid rechtstreeks aan een Europese Verordening kan ontlenen, de subsidieverstrekking bij de vaststellingsbesluiten aan appellanten sub 1, 2 en 4 door het college een wettelijke grondslag ontbeert, nu in dit geval niet is voorzien in een nationale wettelijke regeling waarin de Lid-Staat bepaalt dat provinciale staten van Flevoland dan wel het college de bevoegdheid heeft uit de aan de Staat toegekende Europese gelden desbetreffende subsidies te verstrekken en onder welke voorwaarden dat dient te gebeuren. De uitzonderingsbepaling neergelegd in artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb is hier niet van toepassing, omdat de subsidie in het kader van het EOGFL-O aan hen die de nationale projecten uitvoeren niet rechtstreeks op basis van een EU-subsidieprogramma wordt verstrekt. Partijen wijzen tevergeefs op de brief van de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 23 juni 1995 aan het college, waarin de minister voorstelt om, teneinde een rechtstreekse relatie te leggen tussen de Europese Commissie en het provinciaal bestuur in de betrokken regio, ingevolge artikel 14, eerste lid, en artikel 21, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 4253/88 zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2082/93 het college aan te wijzen als de regionale autoriteit belast met de financiële verantwoordelijkheden in het kader van de uitvoering van het EPD Flevoland. Het college heeft hiermee bij brief van 17 augustus 1995 ingestemd. Het betreft hier echter een bestuursovereenkomst inzake de aanwijzing van een nationale autoriteit die namens de Lid-Staat Nederland optreedt in zijn verhouding met de Europese Commissie, en die niet de in artikel 4:23, eerste lid, van de Awb vereiste wettelijke grondslag biedt voor subsidieverstrekking aan particulieren uit de uit het Fonds aan Nederland ter beschikking gestelde gelden.
Ook de door het college overgelegde besluiten van provinciale staten van 5 januari 1995, 4 juli 1996 en 5 juni 1997, waarin de bevoegdheid tot het verstrekken van Europese subsidies en van provinciale cofinanciering aan het college wordt gedelegeerd, maken dit niet anders. Niet is immers voorzien in attributie van de bevoegdheid tot het verstrekken van Europese subsidiegelden uit de structuurfondsen.
2.10. Met betrekking tot de subsidie die aan appellante sub 3 op grond van het operationele bij beschikking van 29 maart 1995 goedgekeurde LEADER II-programma is verstrekt, stelt de Afdeling vast dat uit dit programma niet kan worden afgeleid welk nationaal bestuursorgaan bevoegd is deze subsidie te verstrekken. Appellante sub 3 stelt zich terecht op het standpunt dat de beschikking van de Europese Commissie waarbij het ingediende LEADER II-programma is goedgekeurd, is gericht tot het Koninkrijk der Nederlanden en dat het college geen stukken heeft overgelegd waaruit zijn bevoegdheid tot het verstrekken van de onderhavige subsidies blijkt. De subsidie kan in zoverre dan ook niet rechtstreeks op basis van het LEADER II-programma worden verleend, zodat daarvoor, ongeacht de vraag of een bestuursorgaan op nationaal niveau een bevoegdheid rechtstreeks aan een Europese Verordening kan ontlenen, een aanvullende wettelijke bevoegdheidsbepaling is vereist. Dat het programma wel de inhoudelijke subsidievoorwaarden behelst, maakt dit niet anders. De subsidieverstrekking door het college in het kader van het communautair initiatief LEADER II ontbeert in zoverre dan ook evenzeer een wettelijke grondslag.
2.11. Ook de provinciale cofinanciering die, flankerend aan de EOGFL-O-subsidie, aan appellanten sub 1, 2 en 4 is verstrekt, ontbeert een wettelijke grondslag, nu niet is gebleken van een wettelijk voorschrift dat de grondslag bevat voor de bevoegdheid tot het verstrekken van provinciale cofinanciering. De delegatiebesluiten van provinciale staten van 5 januari 1995, 4 juli 1996 en 5 juni 1997 die het college bij haar reactie van 18 oktober 2005 heeft overgelegd, strekken naar hun aard niet tot attributie van deze bevoegdheid. Zo daarvoor al een wettelijke grondslag zou bestaan, was het college bovendien niet bevoegd de onderhavige cofinanciering aan appellanten sub 1, 2 en 4 te verstrekken, omdat deze bedragen de cofinancieringsbedragen die het college op grond van de delegatiebesluiten mocht verstrekken te boven gingen.
2.12. Uit het voorgaande volgt dat zowel de Europese subsidie in het kader van het EOGFL-O en LEADER II als de provinciale cofinanciering wegens het ontbreken van een wettelijke grondslag in strijd met artikel 4:23, eerste lid, van de Awb aan appellanten is verstrekt.
2.13. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak en de beslissingen op bezwaar dienen te worden vernietigd. De overige gronden behoeven geen behandeling meer.
Om te vermijden dat appellanten er door het instellen van hoger beroep op achteruit zouden gaan, worden de primaire besluiten niet herroepen. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak opnieuw in de zaak te voorzien.
2.14. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 1 november 2004 in zaak nos. AWB 03/1149, AWB 03/1151, AWB 03/1152, AWB 03/1153;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt de besluiten van het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland van 24 juli 2003, kenmerken BACO/03.030619/A, BACO/03.030621/A, BACO/03.030622/A, BACO/030623/A;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1599,80 (zegge: duizendvijfhonderdnegenennegentig euro en tachtig eurocent), waarvan een bedrag van € 1449 (zegge: duizendvierhonderdnegenenveertig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Flevoland aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de provincie Flevoland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht (€ 1337,00) (zegge: duizenddriehonderdzevenendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. C.H.M. van Altena, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Wilbers-Taselaar
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2006
71-477.