Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht
Registratienummer: Awb 12/221
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
X,
wonende te A, eiser,
en
College voor examens,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 juli 2011 heeft verweerder eisers verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen. Bij brief van 5 augustus 2011 heeft eiser daarop gereageerd. Bij brief van 30 september 2011 heeft verweerder eiser nogmaals medegedeeld dat zijn verzoek om informatie op grond van de Wob wordt afgewezen.
Bij brief van 4 november 2011 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen de brief van 30 september 2011.
Bij besluit van 20 december 2011 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen dit besluit bij brief van 25 januari 2012 beroep ingesteld.
Het beroep is ter zitting van 29 mei 2012 behandeld. Eiser is in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.J. Oskam en J. Kastelein.
Overwegingen
1.1 De rechtbank stelt vast dat eiser verweerder bij brief van 1 juli 2011 voor de eerste maal, onder verwijzing naar de Wob, heeft verzocht om informatie. Verweerder heeft dit verzoek bij besluit van 19 juli 2011 afgewezen. In dit besluit is aangegeven dat eiser hiertegen binnen zes weken na de dag waarop het besluit hem is toegezonden bezwaar kon maken.
1.2 Naar het oordeel van de rechtbank moet eisers brief van 5 augustus 2011, waarin hij heeft gereageerd op verweerders besluit van 19 juli 2011, worden aangemerkt als bezwaarschrift, in de zin van artikel 1:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Met de brief van 5 augustus 2011 heeft eiser immers niet slechts beoogd om zijn eerdere aanvraag van 1 juli 2011 nader toe te lichten, maar met name ook om verweerder te bewegen om terug te komen op de weigering om de door eiser gevraagde informatie te verstrekken. In dit verband wijst de rechtbank er op dat het begrip ‘bezwaar’ in artikel 1:5, eerste lid, van de Awb een materieel begrip is. Bepalend is niet of een schrijven door de indiener hiervan als bezwaarschrift wordt aangeduid, maar of gebruik wordt gemaakt van een ingevolge een wettelijk voorschrift bestaande bevoegdheid, voorziening tegen een besluit te vragen bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. Dat laatste was het geval in eisers brief van 5 augustus 2011.
1.3 Naar het oordeel van de rechtbank is de herhaalde weigering van verweerder, bij brief van 30 september 2011, om de gevraagde informatie te verstrekken geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Deze brief was immers niet gericht op publiekrechtelijk rechtsgevolg. Evenmin kan deze brief worden aangemerkt als een afwijzing van een aanvraag om een besluit dat niet van algemene strekking is, als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, van de Awb, te nemen. Op eisers aanvraag was immers al op 19 juli 2011 beslist.
1.4 De rechtbank stelt vast dat verweerder hetgeen eiser heeft aangevoerd in zijn “bezwaarschrift” van 4 november 2011, gericht tegen verweerders schrijven van 30 september 2011, heeft betrokken bij de beoordeling van het bezwaar tegen de weigering om eiser de gevraagde informatie te verstrekken. Verweerder heeft in zoverre juist gehandeld. Eiser heeft immers met deze brief van 4 november 2011 bedoeld om op te komen tegen de weigering om hem deze informatie te verschaffen. Dat deze weigering, anders dan eiser destijds blijkbaar meende, reeds was neergelegd in verweerders besluit van 19 juli 2011 brengt mee dat de brief van 4 november 2011 moet worden aangemerkt als aanvulling op het eerdere bezwaarschrift van 5 augustus 2011, waarmee eiser tegen dat besluit was opgekomen.
1.5 De rechtbank neemt, gelet hierop, aan dat verweerder bij het besluit op bezwaar heeft beslist op eisers bezwaar van 5 augustus 2011, inclusief de aanvulling die eiser hierop bij brief van 4 november 2011 heeft gegeven.
2.1 Bij brief van 17 april 2012 heeft verweerder de rechtbank een aantal stukken doen toekomen ten aanzien waarvan verweerder de rechtbank, onder verwijzing naar artikel 8:29, eerste lid, van de Awb, heeft meegedeeld dat uitsluitend zij kennis zal mogen nemen van deze stukken.
2.2 De rechtbank heeft eiser bij brief van 24 april 2012 bericht dat het verzoek om beperking van de kennisneming gelet op het bepaalde in artikel 13, tweede lid, van de Procesregeling bestuursrecht 2010 wordt ingewilligd.
2.3 Bij brief van 3 mei 2012 heeft eiser de rechtbank toestemming verleend om mede op grondslag van de stukken ten aanzien waarvan de beperkte kennisneming gerechtvaardigd is geacht, uitspraak te doen.
2.4 De rechtbank heeft vervolgens kennisgenomen van vorengenoemde, op 17 april 2012 door verweerder toegezonden, stukken.
3.1 De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit vijf onderdelen bevat die in beroep door eiser worden bestreden. De rechtbank zal deze besluitonderdelen achtereenvolgens beoordelen.
3.2.1 Verweerder heeft, onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d en g, van de Wob, geweigerd om eiser een overzicht van de examens en bijbehorende referentie-examens te doen toekomen.
3.2.2 Artikel 10, tweede lid, van de Wob bepaalt, voor zover hier relevant, dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Het bestuursorgaan dient het belang als bedoeld in artikel 10, tweede lid, van de Wob op zorgvuldige wijze af te wegen tegen het met het verstrekken van informatie gemoeide belang van openbaarheid.
3.2.3 De rechtbank is van oordeel dat het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob in dit geval niet van toepassing is. Hiertoe overweegt de rechtbank dat aan het College voor examens noch op grond van de Wet College voor examens, noch op grond van enig ander wettelijk voorschrift bevoegdheden in het kader van inspectie, controle en toezicht zijn toegekend. Verweerder had deze grond dan ook niet aan de weigering om de gevraagde informatie te verschaffen ten grondslag mogen leggen.
3.2.4 De rechtbank is, na kennis te hebben genomen van de stukken waarvan beperkte kennisneming door de rechtbank gerechtvaardigd is geacht, van oordeel dat goed voorstelbaar is dat het bekend raken van examens die thans als referentie-examens in gebruik zijn of die recentelijk als zodanig gebruikt zijn, kan leiden tot een benadeling van het College voor examens in de uitoefening van haar wettelijke taken. Immers, wanneer bekend is welk examen als referentie-examen wordt gebruikt of welk examen in het recente verleden als zodanig in gebruik is geweest, is dat examen niet langer geschikt om nog als referentie-examen te kunnen dienen. In zoverre heeft verweerder de weigering om bekend te maken welke examens als referentie-examens in gebruik zijn en welke examens recentelijk als zodanig zijn gebruikt deugdelijk gemotiveerd en mocht deze informatie, gelet op het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob dan ook worden geweigerd.
3.2.5 Naar het oordeel van de rechtbank is evenwel onvoldoende gemotiveerd waarom in alle gevallen geheim moet blijven welke examens op enig moment als referentie-examens zijn gebruikt. Met name wanneer examens reeds verscheidene jaren niet meer als referentie-examen zijn gebruikt is een nadere beoordeling van de vraag of verstrekking van de gevraagde informatie ook dan nog kan leiden tot een benadeling van het College voor examens in de uitoefening van haar taken noodzakelijk.
3.2.6 Het beroep is daarom, voor wat betreft dit besluitonderdeel, gegrond. Verweerder dient, bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar, nader te motiveren in welke gevallen weigering om bekend te maken welke examens als referentie-examens zijn gebruikt, gelet op het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, noodzakelijk is.
3.3.1 Verweerder heeft geweigerd om eiser statistische informatie van voor het jaar 2005 te doen toekomen, omdat deze informatie niet bij verweerder berust, maar bij de Stichting Cito Instituut voor Toetsontwikkeling (hierna: Cito). Bovendien is deze informatie al door Cito openbaar gemaakt.
3.3.2 De rechtbank stelt voorop dat een bestuursorgaan op grond van de Wob slechts gehouden is om desgevraagd informatie te verschaffen die bij hem berust. Onder het bij een bestuursorgaan berusten van informatie wordt verstaan: het in fysieke of daarmee gelijk te stellen zin aanwezig zijn van informatie. De Wob verplicht een bestuursorgaan in beginsel niet om actief informatie te vergaren die niet reeds bij het bestuursorgaan aanwezig is.
3.3.3 De rechtbank overweegt dat uit artikel 8, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet College voor examens volgt dat verweerder, in het kader van het in te zenden werkprogramma, de voorstellen voor de uitvoerende werkzaamheden op het terrein van de centrale examens of op het terrein van de staatsexamens omschrijft, waaronder in ieder geval de werkzaamheden van Cito. Hieruit volgt dat Cito nauw betrokken is bij de uitvoering van kerntaken van het College voor examens, als omschreven in artikel 2 van Pro de Wet College voor examens. Uit de stukken en uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat de werkzaamheden van verweerder en van Cito ook feitelijk nauw met elkaar verweven zijn. Er is geen andere instelling of organisatie die soortgelijke werkzaamheden in het kader van de landelijke examens verricht. Voor zover Cito werkzaamheden verricht in het kader van de landelijke examens moet verweerder dan ook worden aangemerkt als opdrachtgever. De rechtbank is, gelet hierop, van oordeel dat Cito voor wat betreft de werkzaamheden in het kader van de landelijke examens werkzaam is onder verantwoordelijkheid van verweerder. Verweerder heeft zich dan ook niet op het standpunt mogen stellen dat de gevraagde statistische informatie niet bij hem berust.
3.3.4 De rechtbank overweegt, in navolging van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 juli 2008 (LJN: BD7377), dat de Wob geen betrekking heeft op informatie die al openbaar is. Een verzoek om toezending van dergelijke informatie is niet gericht op rechtsgevolg en is daarom geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
3.3.5 De stelling van verweerder, dat de gevraagde statistische informatie reeds openbaar is, is evenwel niet aan de hand van concrete gegevens onderbouwd. Niet duidelijk is welke informatie wanneer openbaar is gemaakt. De rechtbank is dan ook van oordeel dat onvoldoende is gemotiveerd dat openbaarmaking reeds heeft plaatsgevonden.
3.3.6 De weigering om eiser de gevraagde statistische informatie van voor het jaar 2005 te verschaffen is daarom niet deugdelijk gemotiveerd.
3.3.7 Het beroep is daarom, voor wat betreft dit besluitonderdeel, gegrond. Verweerder dient, bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar, aan de hand van concrete gegevens aan te geven welke informatie die eiser gevraagd heeft op welke wijze openbaar is gemaakt.
3.4.1 Verweerder heeft geweigerd om eiser de gevraagde WOLF-gegevens te doen toekomen, omdat deze gegevens eigendom zijn van de scholen die deze gegevens hebben verschaft en omdat deze gegevens bij Cito berusten.
3.4.2 De rechtbank stelt voorop dat scholen elektronisch, met gebruikmaking van het Windows Optisch Lezen Formulier (WOLF), examengegevens verschaffen aan Cito. Cito analyseert deze gegevens. Aan de hand van deze analyses stelt verweerder vervolgens de definitieve normen voor de examens vast.
3.4.3 Naar het oordeel van de rechtbank is onjuist dat deze gegevens eigendom zijn gebleven van de scholen en dat ze daarom niet geacht kunnen worden bij Cito te berusten. Van enig intellectueel eigendomsrecht met betrekking tot deze gegevens is geen sprake en ook overigens volgt niet uit enige wettelijke bepaling dat dit soort gegevens, die feitelijk door scholen aan Cito zijn verschaft, geacht moeten worden niet bij Cito te berusten.
3.4.4 Zoals de rechtbank hiervoor reeds heeft overwogen, moet worden aangenomen dat Cito zijn werkzaamheden in het kader van de landelijke examens onder verantwoordelijkheid van verweerder verricht. Verweerder heeft zich dan ook niet op het standpunt mogen stellen dat de gevraagde WOLF-gegevens, nu deze bij Cito berusten, niet bij hem berusten.
3.4.5 De weigering om de gevraagde WOLF-gegevens te verschaffen is daarom niet deugdelijk gemotiveerd.
3.4.6 Het beroep is daarom, voor wat betreft dit besluitonderdeel, gegrond. Verweerder dient, bij het nemen van een nieuw besluit, te beoordelen of een of meer van de gronden als benoemd in artikel 10 van Pro de Wob, op grond waarvan het verstrekken van informatie achterwege blijft, zich voor wat betreft deze gegevens voordoen.
3.5.1 Verweerder heeft geweigerd om eiser de pre- en posttests, met behulp waarvan examens voor- en achteraf met andere examens vergeleken worden, te doen toekomen, omdat deze gegevens niet bij verweerder berusten, maar bij Cito. Tevens heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat verstrekking van deze gegevens in strijd is met artikel 10, tweede lid, onder d en g, van de Wob.
3.5.2 Zoals de rechtbank hiervoor reeds heeft overwogen, moet worden aangenomen dat Cito zijn werkzaamheden in het kader van de landelijke examens onder verantwoordelijkheid van verweerder verricht. Verweerder heeft zich dan ook niet op het standpunt mogen stellen dat de gevraagde pre- en posttests, nu deze bij Cito berusten, niet bij verweerder berusten.
3.5.3 Zoals de rechtbank hiervoor reeds heeft overwogen zijn aan het College voor examens noch op grond van de Wet College voor examens, noch op grond van enig ander wettelijk voorschrift bevoegdheden in het kader van inspectie, controle en toezicht toegekend. Verweerder had het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob dan ook niet aan de weigering om de gevraagde informatie te verschaffen ten grondslag mogen leggen.
3.5.4 De rechtbank acht voorstelbaar dat het bekend worden van pre- en posttests, met name indien deze nog worden gebruikt in het kader van de uitoefening van bij de Wet College voor examens aan verweerder opgedragen taken, kan leiden tot een benadeling van het College voor examens in de uitoefening van haar wettelijke taken en dat dergelijke informatie daarom, onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob, geweigerd wordt. Naar het oordeel van de rechtbank is evenwel onvoldoende gemotiveerd waarom deze informatie in alle gevallen geheim moet blijven. Met name wanneer pre- en posttests niet langer worden gebruikt is een nadere beoordeling van de vraag of verstrekking van de gevraagde informatie ook dan nog kan leiden tot een benadeling van het College voor examens in de uitoefening van haar taken noodzakelijk.
3.5.5 Het beroep is daarom, voor wat betreft dit besluitonderdeel, gegrond. Verweerder dient, bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar, nader te motiveren in welke gevallen weigering om pre- en posttests openbaar te maken, gelet op het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, noodzakelijk is.
3.6.1 Verweerder heeft geweigerd om eiser de toetsmatrijzen, waarin wordt aangegeven hoe de opgaven, behorende bij bepaalde doelstellingen, worden verdeeld, te doen toekomen, omdat deze informatie ofwel al openbaar is, ofwel kan worden afgeleid uit informatie die reeds openbaar is gemaakt.
3.6.2 De rechtbank stelt voorop dat een toetsmatrijs een tabel is waarin wordt aangegeven hoe de opgaven, behorende bij bepaalde doelstellingen, worden verdeeld. Doel van toetsmatrijzen is om te voorkomen dat opdrachten in examens te veel gericht zijn op dezelfde leerstof dan wel op dezelfde vaardigheden.
3.6.3 De rechtbank constateert dat verweerder eisers verzoek heeft opgevat als een verzoek om een overzicht achteraf van getoetste (sub-)subdomeinen, nadat de examens zijn afgenomen.
3.6.4 Eiser heeft verklaard dat het hem gaat om de toetsmatrijzen die deel uitmaken van de constructieopdracht van het College voor examens aan Cito. Eiser wil kunnen controleren of de examens, die feitelijk zijn afgenomen, voldoen aan de door verweerder gegeven constructieopdracht.
3.6.5 De rechtbank stelt voorop dat een bestuursorgaan bij de beoordeling van een aanvraag uit dient te gaan van de kenbare bedoeling van de aanvrager. Het staat een bestuursorgaan niet vrij om hetgeen waarom verzocht is anders te duiden. Uit de bewoordingen van het op 1 juli 2011 door eiser gedane verzoek om informatie volgt niet ondubbelzinnig dat eiser heeft verzocht om een overzicht achteraf, van feitelijk getoetste (sub-)subdomeinen. Veeleer suggereert het in de aanvraag gebruikte woord ‘toetsmatrijzen’ dat eiser doelde op de voorafgaand aan het afnemen van de examens gebruikte tabellen. Voor zover het verweerder niet duidelijk was wat eiser bedoelde met de door hem gevraagde toetsmatrijzen, had het op de weg van verweerder gelegen om hiernaar navraag te doen bij eiser.
3.6.6 De weigering om de toetsmatrijzen aan eiser te doen toekomen is dan ook niet deugdelijk gemotiveerd.
3.6.7 Het beroep is daarom, voor wat betreft dit besluitonderdeel, gegrond. Verweerder dient, bij het nemen van een nieuw besluit, te beoordelen of, en zo ja, in welke gevallen, een of meer van de gronden als benoemd in de artikelen 10 en 11 van de Wob, op grond waarvan het verstrekken van informatie achterwege blijft, zich voor wat betreft deze gegevens voordoen.
4.1 Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit dient, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, te worden vernietigd.
4.2 Verweerder dient, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw op het bezwaar te beslissen.
5 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- gelast verweerder om, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw op het bezwaar te beslissen;
- gelast dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht, ten bedrage van € 152,-- , vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J.G.M. van Montfort, voorzitter, mr. W.F. Bijloo en mr. J.W.M. Bunt, rechters, en door de voorzitter en mr. A. van der Weij als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
U kunt ook digitaal hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Kijk op www.raadvanstate.nl voor meer informatie over het indienen van digitaal beroep