ECLI:NL:RBZWB:2014:5703

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 14/1252

uitspraak van 4 augustus 2014 van de meervoudige kamer in de zaak tussen

de besloten vennootschap [naam bedrijf] B.V., te [vestigingsplaats], eiseres,

gemachtigde: [naam gemachtigde],

de minister van Veiligheid en Justitie (Centrale Verwerking Openbaar Ministerie; CVOM), verweerder.

Procesverloop

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 12 augustus 2013 (bestreden besluit I) van de CVOM inzake haar verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 5 juni 2014, gevoegd behandeld met de zaken BRE 13/4350, BRE 13/7123, BRE 14/108, BRE 13/5906, BRE 13/5907, BRE 13/5908, BRE 13/7109, BRE 13/7110, BRE 13/7113, BRE 13/7114, BRE 13/7117, BRE 13/7118, BRE 13/7119, BRE 13/7120, BRE 13/7127, BRE 13/7129, BRE 13/7130, BRE 13/7131, BRE 13/7137, BRE 14/105, BRE 14/109 en BRE 14/110. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. De CVOM heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger1] en [naam vertegenwoordiger2].

De rechtbank heeft ter zitting, met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), het onderzoek geschorst teneinde de CVOM in de gelegenheid te stellen stukken te overleggen waaruit blijkt dat de door eiseres verzochte stukken door de opsporingsinstantie zijn verstrekt. Op 12 juni 2014 heeft de CVOM van deze mogelijkheid gebruik gemaakt, waarna eiseres op 1 juli 2014 schriftelijk op deze stukken heeft gereageerd.

Partijen hebben vervolgens op 17 juli 2014 de rechtbank toestemming verleend om zonder nadere zitting uitspraak te doen, waarna de rechtbank op 21 juli 2014 het onderzoek heeft gesloten.

Overwegingen

Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Bij beschikking met CJIB-nummer [CJIB-nummer] (boetebeschikking) is aan eiseres een verkeersboete opgelegd.

De gemachtigde van eiseres heeft tegen deze boetebeschikking op 2 mei 2013 administratief beroep ingesteld. In deze brief is, onder verwijzing naar de Wob, ook gevraagd om openbaarmaking van alle documenten met betrekking tot de boetebeschikking, waaronder het brondocument, de akte van beëdiging, de akte van aanstelling en het zaakoverzicht (Wob-verzoek).

Bij besluit van 29 mei 2013, kenmerk [kenmerk] (primair besluit) heeft de CVOM op het Wob-verzoek beslist en het zaakoverzicht verstrekt. Daarnaast is ook aangegeven dat in het Wob-verzoek wordt gevraagd om documenten die niet in het bezit zijn van de CVOM.

Het Wob-verzoek is daarom doorgestuurd naar de opsporingsinstantie, te weten de politie Zeeland.

Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.

Bij het bestreden besluit I heeft de CVOM beslist op het bezwaar van eiseres en het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.

Eiseres heeft op 23 september 2013 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit I.

De CVOM heeft vervolgens bij besluit van 6 mei 2014 (bestreden besluit II) het bestreden besluit I ingetrokken. Bij het bestreden besluit II heeft de CVOM het bezwaar van eiseres alsnog ontvankelijk en kennelijk ongegrond verklaard. De CVOM stelt zich in het bestreden besluit II, samengevat, op het volgende standpunt. Voor zover het Wob-verzoek zag op documenten waarover de CVOM niet beschikt, is het Wob-verzoek doorgezonden naar de betreffende opsporingsinstantie. Deze doorzending betreft een feitelijke handeling waartegen geen bezwaar of beroep openstaat. Dit bezwaar treft daarom geen doel.

Verder rust in het kader van de Wob op de CVOM geen verplichting om documenten te vergaren die niet berusten bij de CVOM.

Tot slot heeft de CVOM aan het bestreden besluit II ten grondslag gelegd dat nu het bezwaar kennelijk ongegrond moet worden geacht, zij er vanaf heeft gezien eiseres te horen.

Het beroep van eiseres wordt op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb geacht mede te zijn gericht tegen het bestreden besluit II.

Eiseres voert in beroep, kort samengevat, het volgende aan. Eiseres heeft gevraagd om openbaarmaking van documenten aangaande een vermeende verkeersovertreding en de daarbij betrokken (opsporings)ambtenaren. Eiseres voert primair aan dat de CVOM de foto’s van de verkeersovertredingen rechtstreeks kan raadplegen via het [naam systeem]-systeem van de politie. Daarmee berust in ieder geval een deel van de gevraagde informatie bij de CVOM.

Subsidiair stelt eiseres zich op het standpunt dat op grond van de wet en jurisprudentie dergelijke documenten zich onder de CVOM zouden moeten bevinden. Indien deze documenten niet bij de CVOM berusten, rust er op de CVOM een vergaarplicht. De CVOM had het Wob-verzoek derhalve niet mogen doorsturen naar de opsporingsinstantie.

Eiseres heeft verder aangevoerd dat het bezwaar ten onrechte kennelijk ongegrond is verklaard. De jurisprudentie geeft immers allesbehalve een eenduidig beeld ten aanzien van de vergaarplicht. Er is derhalve sprake van schending van de hoorplicht. Om die reden heeft de CVOM eveneens ten onrechte geweigerd een dwangsom toe te kennen in verband met het niet tijdig beslissen op het bezwaar van eiseres.

Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder ‘document’: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

Ingevolge artikel 4 van de Wob wordt, indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, de verzoeker zo nodig naar dat orgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.

In artikel 4:17, eerste lid, van de Awb is bepaald dat indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom verbeurt voor elke dag dat het in gebreke is, doch ten hoogste 42 dagen.

In het vijfde lid van dit artikel is bepaald dat beroep tegen het niet tijdig geven van de beschikking de dwangsom niet opschort.

In artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder c, van de Awb is bepaald dat geen dwangsom is verschuldigd indien de aanvraag kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is.

In artikel 4:18 van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vaststelt binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.

Op grond van artikel 7:14 van de Awb zijn de artikelen 4:17 en 4:18 van de Awb ook van toepassing op besluiten op bezwaar.

Ingevolge artikel 8:55c van de Awb stelt de rechtbank, indien het beroep gegrond is, desgevraagd tevens de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3 verbeurde dwangsom vast.

In artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb is bepaald dat van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is.

Het beroep tegen bestreden besluit I

Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op bestreden besluit II, nu dit een besluit tot intrekking en vervanging van het bestreden besluit I betreft.

Niet is gebleken dat eiseres nog belang heeft bij de inhoudelijke behandeling van haar beroepsgronden tegen bestreden besluit I. Het beroep tegen bestreden besluit I wordt om die reden niet-ontvankelijk verklaard.

In de omstandigheid dat de CVOM na het instellen van beroep bestreden besluit I heeft ingetrokken, ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat de CVOM het griffierecht aan eiseres dient te vergoeden en om de CVOM te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten in verband met het indienen van het beroepschrift. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 487,00 (1 punt met een waarde per punt van € 487,00 en wegingsfactor 1).

Het beroep tegen bestreden besluit II

Misbruik van procesrecht

In het verweerschrift heeft de CVOM erop gewezen dat de (proces)houding en handelwijze van de gemachtigde van eiseres de grenzen van behoorlijkheid overschrijdt. Voor zover de CVOM daarmee beoogt te stellen dat misbruik wordt gemaakt van (proces)recht, zodat eiseres niet-ontvankelijk moet worden verklaard in haar beroep, faalt die stelling. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.

Een dergelijk rechterlijk oordeel kan worden gegeven in het uitzonderlijke geval waarin een persoon kennelijk onredelijk gebruik maakt van het bestuurs(proces)recht, bijvoorbeeld omdat voor hem evident moest zijn dat het instellen van het rechtsmiddel kansloos was. Daarvan is hier geen sprake. Eiseres maakt gebruik van de haar op grond van de Wob en de Awb toekomende bevoegdheden. De Wob biedt geen mogelijkheid om openbaarmakingsverzoeken wegens misbruik van de Wob buiten behandeling te laten. Ook de Awb biedt deze mogelijkheid niet. Dat heeft de CVOM in het bestreden besluit dan ook niet gedaan. De Awb kent evenmin een wettelijke bepaling op grond waarvan de CVOM geen dwangsom verschuldigd zou zijn, indien sprake is van misbruik van de dwangsomregeling. Daarmee kan in het midden blijven hoe de handelwijze van (de gemachtigde) van eiseres moet worden gekwalificeerd.

Voorts kan misbruik van de bevoegdheid om beroep in te stellen worden aangenomen als, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening van de bevoegdheid en het belang dat daardoor wordt geschaad, aannemelijk is dat eiseres in redelijkheid niet tot uitoefening van haar bevoegdheid had kunnen komen. Nu de laagdrempeligheid van het bestuursrecht steeds uitgangspunt dient te zijn en het aannemen van misbruik daarvan uitzondering, concludeert de rechtbank dat niet mag worden aangenomen dat eiseres op zó een buitensporige wijze gebruik heeft gemaakt van haar wettelijke mogelijkheid om een beroepschrift in te dienen, dat haar misbruik van (proces)recht kan worden tegengeworpen.

Procesbelang ten tijde van bestreden besluit II

De CVOM heeft ter zitting betoogd dat eiseres ten tijde van het bestreden besluit II geen belang meer had bij een beoordeling van haar bezwaar. De politie Zeeland had op dat moment de stukken waarop het Wob-verzoek betrekking had, welke door de CVOM niet aan eiseres waren verstrekt omdat deze niet bij haar berustten, reeds aan eiseres verstrekt.

De rechtbank volgt de CVOM hierin niet. Eiseres heeft de CVOM verzocht om openbaarmaking van de door haar gevraagde stukken. Met de openbaarmaking van het zaakoverzicht door de CVOM, de doorzending van het verzoek aan de opsporingsinstantie en toezending door die opsporingsinstantie van (een deel van) de gevraagde stukken, heeft zij niet gekregen waar zij om heeft gevraagd, namelijk openbaarmaking van alle stukken door de CVOM. Daargelaten derhalve of de opsporingsinstantie aan eiseres ook alle stukken heeft verstrekt waar om is verzocht, hetgeen eiseres betwist, bestaat er geen grond voor het oordeel dat eiseres ten tijde van de bestreden besluiten geen procesbelang had. Daarbij komt dat eiseres met het instellen van bezwaar (en beroep) onder meer duidelijkheid beoogt te verkrijgen over de vraag of de gevraagde stukken al dan niet door de CVOM openbaar moeten worden gemaakt. Partijen verschillen hierover principieel van mening en zijn veelvuldig – hangende bezwaar en/of in beroep – met elkaar in debat over het antwoord op deze vraag. Ook na verstrekking van de gevraagde informatie door de opsporingsinstantie bestaat het belang van eiseres bij deze beoordeling nog steeds. De CVOM is in het bestreden besluit derhalve terecht uitgegaan van procesbelang aan de zijde van eiseres.

Wob-verzoek

De rechtbank stelt vast dat eiseres met haar brief van 2 mei 2013 niet alleen administratief beroep heeft ingesteld tegen de boetebeschikking, maar ook heeft verzocht om verstrekking van documenten over de verweten verkeersovertreding. Zij heeft daarbij expliciet en zonder voorbehoud gesteld dat het verzoek wordt gedaan in het kader van de Wob. In zoverre verschilt dit verzoek dus van de informatieverzoeken die hebben geleid tot de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 12 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:465), 9 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1199), 16 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1311) en 23 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1477). Een belang bij of doel van openbaarmaking behoeft niet te worden gesteld. De rechtbank is van oordeel dat het onderhavige informatieverzoek moet worden aangemerkt als een verzoek om toepassing van artikel 3, eerste lid, van de Wob, en daarmee als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Daarom moet het primaire besluit worden aangemerkt als een beschikking in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Wob en daarmee als een beschikking in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. Ook in zoverre is het bezwaar terecht ontvankelijk geacht.

Documenten berusten bij de CVOM

De eis in de Wob dat het moet gaan om documenten die bij een bestuursorgaan berusten, betekent dat het betreffende document zich fysiek onder een bestuursorgaan moet bevinden. Een bestuursorgaan kan niet weigeren een document openbaar te maken, zonder onderzoek te hebben verricht naar het bestaan daarvan. Uit vaste jurisprudentie van de AbRS volgt dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat documenten niet of niet meer onder hem berusten en een dergelijke mededeling komt niet ongeloofwaardig voor, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat documenten toch onder het bestuursorgaan berusten (verwezen wordt naar de uitspraak van 2 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1376).

De CVOM stelt in het bestreden besluit II dat bij de CVOM slechts het zaakoverzicht berust, zowel ten tijde van de beslissing op het Wob-verzoek als ten tijde van het bestreden besluit II. Ter zitting heeft de CVOM toegelicht dat naar aanleiding van elk verzoek op grond van de Wob wordt onderzocht welke documenten in het betreffende geval onder de CVOM berusten. Dat onderzoek wordt naar aanleiding van een ingediend bezwaar ex nunc herhaald. De CVOM heeft bevestigd dat zij niet over meer stukken beschikt dan de documenten die al naar eiseres zijn gestuurd. De rechtbank ziet geen aanleiding om hieraan te twijfelen.

Eiseres stelt zich op het standpunt dat de CVOM wel over de gevraagde gegevens beschikt. Om tot een deugdelijke boeteoplegging te komen, mag volgens eiseres van de officier van justitie worden verwacht dat deze beschikt over de documenten die de grondslag van de boetebeschikking vormen. Eiseres voert ten slotte aan dat de CVOM de foto van verkeersovertreding rechtstreeks kan raadplegen via het [naam systeem]-systeem van de politie.

De rechtbank overweegt dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de CVOM in dit specifieke geval over meer documenten beschikte dan het zaakoverzicht. De omstandigheid dat (zoals eiseres stelt) de CVOM toegang heeft tot een bepaald informatiesysteem van de politie, binnen welk systeem onder meer de foto’s van de verkeersovertredingen te raadplegen zijn, betekent niet dat de informatie (ook) fysiek bij de CVOM berust. Nog los van het feit dat de CVOM heeft toegelicht dat zij slechts onder strikte voorwaarden en voor specifieke doeleinden toegang heeft tot dat systeem, geeft het feit dat de CVOM de toegang dient te verkrijgen tot politiesystemen al aan dat die informatie zich dus elders bevindt. De informatie kan niet worden gegenereerd uit de eigen computersystemen, maar is opgeslagen op de server(s) van de politie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat de door haar gevraagde documenten in het bezit zijn van de CVOM.

Vergaarplicht

Een bestuursorgaan heeft in beginsel niet de verplichting om de gevraagde informatie elders te vergaren. Dit is slechts anders wanneer het gaat om informatie die bij het bestuursorgaan behoort te berusten. Verwezen wordt naar de uitspraak van de AbRS van 19 maart 2009 (ECLI:NL:RVS:2008:BC7085).

Eiseres stelt zich op het standpunt dat de gevraagde gegevens bij de CVOM behoren te berusten. Volgens eiseres dient de CVOM te beschikken over de documenten die in het kader van de heroverweging noodzakelijk zijn om de juistheid van de opgelegde boete te beoordelen. Daar komt bij dat bij wet de taak tot het beheren van documentatie over opsporingsambtenaren bij de CVOM is neergelegd. Eiseres heeft daarbij verwezen naar artikel 3 van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv).

Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er geen grond voor het oordeel dat de overige documenten onder de CVOM behoren te berusten. Zoals het gerechtshof te Leeuwarden heeft geoordeeld bij arrest van 21 april 2010 (ECLI:NL:GHLEE:2010:BN5774), schrijft geen wettelijke bepaling voor dat de gevraagde stukken deel uitmaken van het dossier. Daartoe bestaat in een Wahv-zaak slechts aanleiding indien redelijkerwijs twijfel bestaat over de aspecten waarop die informatie betrekking heeft. De vraag of de CVOM meer stukken nodig heeft dan het zaakoverzicht voor de beoordeling van de boetebeschikking in de Wahv-zaak, valt naar het oordeel van de rechtbank buiten het bestek van deze beroepsprocedure. Met de CVOM is de rechtbank van oordeel dat eiseres dat in de te voeren Wahv-procedure aan de orde zal kunnen stellen. De rechtbank is voorts van oordeel dat uit artikel 3 van de Wahv niet volgt dat de door eiseres gevraagde documenten over opsporingsambtenaren bij de CVOM behoren te berusten. Op de CVOM rustte dan ook geen verplichting om de overige documenten te vergaren.

Kennelijk ongegrond

10.

De rechtbank volgt eiseres evenmin in haar betoog dat de CVOM ten onrechte is uitgegaan van de kennelijke ongegrondheid van haar bezwaar. Een bezwaar is kennelijk ongegrond wanneer uit het bezwaarschrift zelf reeds aanstonds blijkt dat het bezwaar ongegrond is en er over die conclusie redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is. Daarvan is in de onderhavige gevallen sprake. Weliswaar bestaat er in de lagere rechtspraak thans verschil van inzicht over het al dan niet bestaan van een vergaarplicht aan de zijde van de CVOM in gevallen als de onderhavige, de rechtspraak van de AbRS over de vergaarplicht is eenduidig en consistent. In die rechtspraak past het standpunt van de CVOM. Daar komt bij dat eiseres en haar gemachtigde goed bekend zijn met de handelwijze en visie van de CVOM op dit punt en dat de standpunten over en weer duidelijk zijn. Van redelijke twijfel over de ongegrondheid van het bezwaar van eiseres was derhalve geen sprake.

Gelet op het voorgaande heeft de CVOM in het bestreden besluit II eiseres terecht
kennelijk ongegrond verklaard in haar bezwaar. Onder deze omstandigheden is van een

schending van de hoorplicht, gelet op het bepaalde in artikel 7:3 van de Awb, geen sprake. Ook was er gelet op artikel 4:17, zesde lid, en onder c, van de Awb geen aanleiding om de verschuldigdheid van een dwangsom vast te stellen.

11.

De rechtbank concludeert dat hetgeen eiseres heeft aangevoerd niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit II. Het beroep voor zover gericht tegen dit besluit zal daarom ongegrond worden verklaard. Onder die omstandigheden bestaat er geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling in het kader van bestreden besluit II.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II ongegrond;
draagt de CVOM op het betaalde griffierecht van € 160,00 aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt de CVOM in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 487,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, voorzitter, en mr. F.P.J. Schoonen en mr. S. Ketelaars-Mast, leden, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 augustus 2014.

griffier voorzitter

De griffier is buiten staat deze uitspraak mede te ondertekenen.

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.