Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 14/2202 WOB, BRE 14/2238 WOB, BRE 14/2299 WOB, BRE 14/3724 WOB, BRE 14/3848 WOB, BRE 14/4197 WOB en BRE 14/4198 WOB
uitspraak van 19 februari 2015 van de meervoudige kamer in de zaken tussen
[naam eiser], te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: F.P.B. Waals,
en
de minister van Veiligheid en Justitie (Centrale Verwerking Openbaar Ministerie; CVOM), verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft zeven maal beroep ingesteld tegen het door de CVOM niet tijdig beslissen op verzoeken om openbaarmaking van overheidsinformatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), dan wel beslissen op een verzoek een dwangsombeschikking vast te stellen, dan wel beslissen op een bezwaarschrift tegen een beslissing op grond van de Wob.
In vier zaken heeft de CVOM op 19 juni 2014 (zaaknummers BRE 14/2202 , BRE 14/2238 , BRE 14/2299) respectievelijk 21 augustus 2014 (zaaknummer BRE 14/3724) alsnog beslist op eisers verzoeken om openbaarmaking van informatie, en in één van de zaken (zaaknummer BRE 14/3848) heeft de CVOM op 16 juli 2014 alsnog beslist op het bezwaar van eiser, waarbij de bezwaren niet-ontvankelijk zijn verklaard. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit wordt geacht mede te zijn gericht tegen die nieuwe besluiten.
De rechtbank heeft de zaken ter behandeling gevoegd. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 15 januari 2015. Eiser is niet verschenen. De CVOM heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger].
Overwegingen
1. De rechtbank heeft in vijf van de zeven beroepen een verweerschrift van de CVOM ontvangen. Ter zitting heeft de CVOM verklaard dat de inhoud van het verweer geldt voor alle zaken. De CVOM heeft daaraan ter zitting nog toegevoegd dat zij, in lijn met de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 19 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135), zich primair op het standpunt stelt dat er sprake is van misbruik van recht en dat de beroepen van eiser daarom niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.
2. Eiser heeft in zijn beroepen aangevoerd dat de CVOM niet tijdig heeft beslist, nu binnen de beslistermijn van vier weken noch aan eiser, noch aan zijn gemachtigde een besluit kenbaar is gemaakt. Eiser wijst erop dat hij de CVOM meermaals in gebreke heeft gesteld. Eiser verzoekt de rechtbank om te bepalen dat de CVOM alsnog dient te beslissen op het Wob-verzoek binnen twee weken na de dag van verzending van de uitspraak op het beroep en om een dwangsom aan de uitspraak te koppelen. Eiser verzoekt de rechtbank voorts om de hoogte te bepalen van de door de CVOM verbeurde dwangsom als bedoeld in paragraaf 4.1.3.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
3.1.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge artikel 3, derde lid, van de Wob behoeft de verzoeker bij zijn verzoek geen belang te stellen.
3.2.
Ingevolge artikel 3:13, eerste lid van het Burgerlijk Wetboek (BW) kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
Ingevolge artikel 3:13, tweede lid, van het BW kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
Ingevolge artikel 3:13, derde lid, van het BW kan uit de aard van een bevoegdheid voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.
4. De in artikel 3:13, eerste lid, van het BW neergelegde regel, dat een bevoegdheid niet kan worden ingeroepen voor zover deze wordt misbruikt, vindt ingevolge artikel 3:15 van Pro het BW ook toepassing buiten het vermogensrecht, tenzij de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen verzet.
De bestuursrechtelijke aard van een rechtsbetrekking verzet zich niet tegen toepassing van deze regel, zoals wordt bevestigd door artikel 3:3 en Pro artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, waarin voor bestuursorganen soortgelijke normen zijn neergelegd. Bovendien liggen soortgelijke normen – ook voor particulieren – besloten in artikel 6:15, derde lid, artikel 8:18, vierde lid, en artikel 8:75, eerste lid, van de Awb, welke bepalingen voorzien in sancties in geval van misbruik van bestuursprocesrechtelijke bevoegdheden. Die bepalingen bevestigen tevens dat processuele bevoegdheden vatbaar zijn voor misbruik, zodat het derde lid van artikel 3:13 van Pro het BW niet van toepassing is.
Gelet op het voorgaande kan ingevolge artikel 3:13, gelezen in verbinding met artikel 3:15, van het BW de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen, niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en bieden dan ook een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep.
In de lijn van de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 december 2014 (ECLI:NL:RBDHA:2014:14688) is de rechtbank van oordeel dat in het bestuursrecht de aard van de verhouding tussen overheid en burger meebrengt dat niet snel mag worden aangenomen dat sprake is van misbruik van bevoegdheid als bedoeld in artikel 3:13 van Pro het BW. Dat geldt temeer in Wob-zaken, nu openbaarheid van overheidsinformatie in het kader van die wet voorop staat en verzoekers in het kader van de Wob geen belang hoeven te stellen. Van misbruik van een bevoegdheid in Wob-zaken kan – onder meer – sprake zijn indien zij wordt uitgeoefend met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
5. Blijkens de in elk van de dossiers aanwezige machtigingen worden de werkzaamheden van de gemachtigde voor eiser op “no cure no pay” basis uitgevoerd. Daarbij komt dat in sommige versies van de machtigingen (waaronder de als productie 1 bij het beroepschrift in de zaak 14/2202 overgelegde machtiging) uitdrukkelijk is vermeld dat de vergoeding gelijk gesteld wordt aan de aan eiser toegekende proceskostenvergoeding.
Naast (administratief) beroepsprocedures tegen verkeersboetes heeft de gemachtigde van eiser, Waals, zoals de CVOM onweersproken heeft aangevoerd, namens diverse cliënten aanzienlijke aantallen Wob-verzoeken, ingebrekestellingen en verzoeken tot het vaststellen van een dwangsom naar de CVOM gezonden. De CVOM heeft ter zitting toegelicht dat het gaat om honderden Wob-verzoeken, honderden bezwaarschriften en tientallen beroepszaken. De brieven van Waals zijn gestandaardiseerd, zodat het voorkomt dat identieke ingebrekestellingen op dezelfde dag worden verzonden waarbij slechts wordt verwezen naar een eerder gedaan verzoek.
In dit geval zijn de zeven inleidende verzoeken neergelegd in brieven met het onderwerp ‘verzoek Centrale Verwerking Openbaar Ministerie’ en daarin wordt een beroep gedaan op de Wob. De verzoeken hebben betrekking op:
informatie over de werving van studenten voor het afhandelen van Wob-verzoeken en dwangsombeschikkingen voor een periode van drie maanden voor de avonduren;
managementinformatie over het jaar 2007 aangaande de afhandeling van administratieve beroepen onder de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv);
het dossier dat ten grondslag heeft gelegen aan de uitspraak van het Gerechtshof Leeuwaren van 18 januari 2012, ECLI:NL:GHLEE:2012:BV2299;
informatie met betrekking tot de verantwoordelijkheid van medewerker [naam medewerker1] voor het ontwikkelen van ‘Amber’;
informatie met betrekking tot de aanstelling van medewerker [naam medewerker2] als medewerker postkamer en diens verantwoordelijkheid met betrekking tot het proces omtrent bezwaarschriften Unit [naam unit];
informatie met betrekking tot de aanstelling van medewerker [naam medewerker3] als projectmanager voor diverse interne projecten en diens verantwoordelijkheid voor het opzetten en bewaken van de planning;
het dossier dat ten grondslag heeft gelegen aan de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 27 februari 2013, ECLI:NL:GHARL:2013:BZ6788.
Eiser verzoekt de CVOM in alle verzoeken primair om de informatie in kopie te verstrekken en subsidiair om kennisneming toe te staan, uittreksel of samenvatting te geven danwel inlichtingen daaruit te verschaffen.
Van een aantal van deze Wob-verzoeken wordt de ontvangst door de CVOM ontkend. Dat geldt eveneens voor een aantal ingebrekestellingen, verzoeken om vaststelling van dwangsommen en bezwaarschriften die daarop zouden zijn gevolgd. Voor de Wob-verzoeken, ingebrekestellingen, verzoeken om vaststelling van dwangsommen en bezwaarschriften, waarvan de ontvangst door de CVOM niet wordt ontkend, geldt dat Waals deze heeft aangeleverd in ongesorteerde, grote pakketten (gelet op de afmetingen en het gewicht), bestaande uit honderden tweezijdig bedrukte pagina’s. De pakketten bevatten correspondentie in verschillende zaken, waarin geen duidelijk onderscheid is aangebracht tussen de verschillende zaken en waarin vaak hetzelfde onderwerp ‘verzoek Centrale Verwerking Openbaar Ministerie’ is vermeld met daarbij slechts het kenmerk van Waals en niet het door de CVOM gebruikte kenmerk. De pakketten zijn weliswaar steeds gericht aan een aan de CVOM behorend postadres (postbus 50.000, 3500 MJ Utrecht), doch dat is een postadres dat afwijkt van het aan hem medegedeelde postadres dat was vermeld in het besluit of de brief waarop hij reageerde.
Voor de stukken waarvan de CVOM de ontvangst heeft ontkend, geldt dat Waals in beroep ter onderbouwing van zijn stelling dat de betreffende stukken wel zijn verzonden en bij de CVOM zijn aangekomen, heeft verwezen naar verzendbewijzen, die de verzending van een pakket met een aanzienlijke omvang betreffen en waarvan zonder nadere informatie niet kan worden aangetoond, wat de inhoud van dat pakket was. Ook deze verzendbewijzen betreffen zendingen die zijn gericht aan een postadres van de CVOM dat afwijkt van het aan hem medegedeelde postadres dat was vermeld in het besluit of de brief waarop hij reageerde.
Waals moet als professioneel rechtsbijstandverlener, gespecialiseerd in onder meer de Wob, begrijpen dat een dergelijke manier van aanleveren van correspondentie namens eiser en de enorme hoeveelheid daarvan een tijdige besluitvorming door de CVOM bemoeilijkt. De rechtbank leidt uit het ontwrichtende procesgedrag van Waals af dat de aan eiser verleende rechtsbijstand niet het openbaar maken van overheidsinformatie als doel heeft, maar dat de Wob slechts als middel wordt gebruikt met de kennelijke bedoeling om de voortgang van de afdoening door de CVOM te frustreren en op die manier dwangsommen en proceskostenvergoedingen te incasseren. Daarbij betrekt de rechtbank het feit dat eiser in geen van de zaken waarin de CVOM alsnog op zijn Wob-verzoeken heeft beslist, in die zin dat de Wob-verzoeken wegens het ontbreken van een voldoende specifieke machtiging buiten behandeling zijn gesteld, alsnog inhoudelijke gronden heeft ingediend tegen die besluiten.
De rechtbank overweegt daarbij nog het volgende. Eiser heeft gesteld dat hij verzoeken om de verschuldigdheid en de hoogte van een dwangsom vast te stellen (in de zaaknummers BRE 14/2202, BRE 14/2238 en BRE 14/2299), een herhaling van de ingebrekestelling (in zaaknummer BRE 14/3724) en ingebrekestellingen (in de zaaknummers BRE 14/4197 en BRE 14/4198) op 13 maart 2014 per aangetekende post heeft verzonden. Als bewijs van verzending heeft hij het bewijs van verzending van 13 maart 2014 met code [code1] overgelegd. Dat betrof blijkens de gegevens op het verzendbewijs een pakker met een omvang van 415x295x85 mm en een gewicht van 760 g.
De CVOM heeft ter zitting toegelicht dat zij dat pakket integraal heeft gescand en uitvoerig heeft bestudeerd. De CVOM heeft daarin 131 inleidende Wob-verzoeken geteld, maar niet de door eiser bedoelde verzoeken en stukken. Eiser heeft de verzending van de hiervoor genoemde stukken op 13 maart 2014 niet aannemelijk gemaakt, nu uit het verzendbewijs weliswaar blijkt dat er op 13 maart 2014 een postpakket met afmeting 415x295x85 mm, gewicht 760 g, volume 4285 is aangeboden, maar daaruit niet blijkt dat de verzoeken om vaststelling van de dwangsommen daarvan deel uitmaakten. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan de mededeling van de CVOM dat de stukken er niet bij zaten te twijfelen. Dat betekent dat eiser de rechtbank in zijn beroepschriften op dat punt onjuist heeft voorgelicht.
Nu Waals de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen heeft gebruikt met kennelijk geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren, heeft hij die bevoegdheid gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve heeft hij misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om de beroepen bij de rechtbank in te stellen, nu die beroepen niet los kunnen worden gezien van het doel waarmee Waals de Wob heeft gebruikt. Deze handelwijze moet aan eiser worden toegerekend, aangezien Waals de betrokken handelingen namens eiser heeft verricht en eiser Waals daartoe heeft gemachtigd.
6. De rechtbank is van oordeel dat sprake is van misbruik van (proces)recht, zodat de beroepen niet-ontvankelijk worden verklaard.
Gelet op dat oordeel behoeft de vraag of de beroepen tegen het niet tijdig beslissen prematuur zijn ingediend en om die reden niet-ontvankelijk zijn, geen verdere bespreking.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, voorzitter, en mr. J.J.M. van Lanen en mr. M. Breeman, leden, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 februari 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.