Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 16/8358 WABOA
uitspraak van 28 maart 2017 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] , te [woonplaats eiser] , België, eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Baarle-Nassau, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam derde partij], te [vestigingsplaats derde partij] , vergunninghoudster,
gemachtigde: mr. W. Krijger.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 8 september 2016 (bestreden besluit) van het college inzake het verlenen van omgevingsvergunning aan vergunninghoudster voor het oprichten van vatenopslagkelders ten behoeve van een nog op te richten destilleerderij aan de [adres] te [plaats] .
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 31 januari 2017. Eiser is daarbij verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. H.L.G. van Overdijk en mr. L.C.J. Nouws-Vermeeren. Vergunninghoudster werd vertegenwoordigd door haar gemachtigde.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Vergunninghoudster exploiteert een destilleerderij aan de [adres destilleerderij vergunninghoudster] te [vestigingsplaats destilleerderij vergunninghoudster] .
Op 31 december 2014 heeft vergunninghoudster een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het oprichten van vatenopslagkelders ten behoeve van een nieuwe destilleerderij op het perceel, plaatselijk bekend als [adres] te [plaats] , kadastraal bekend gemeente Baarle-Nassau, [kadastraal nummer] (het perceel).
Bij besluit van 7 april 2015, verzonden 15 april 2015 (primair besluit), heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit: het bouwen van een bouwwerk.
Het college heeft daartoe, onder meer, overwogen dat de vatenopslagkelders onderdeel uitmaken van het op te richten grondgebonden agrarische bedrijf ten behoeve van de ambachtelijke landbouwdistilleerderij. Voorts is het bouwplan volgens het college in overeenstemming met de voorschriften van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Buitengebied 2008”.
Bij brief van 26 mei 2015 heeft eiser hiertegen bezwaar gemaakt. Eiser woont aan de [adres eiser] in [woonplaats eiser] , België, en is eigenaar van grond aan [adres] in [plaats] , gelegen tegenover het perceel.
Op 14 september 2015 heeft een hoorzitting plaatsgevonden bij de Commissie voor bezwaarschriften van de gemeenten Baarle-Nassau en Alphen-Chaam. Deze commissie heeft het college geadviseerd om het door eiser ingediende bezwaarschrift gegrond te verklaren en het primaire besluit te herroepen.
Het college heeft op 3 november 2015 advies ingewonnen bij de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen (AAB) voor de beoordeling of de bedrijfsactiviteiten die vergunninghoudster voornemens is uit te gaan voeren op het perceel agrarisch zijn in de zin van het geldende bestemmingsplan “Buitengebied 2008”. Op 25 november 2015 heeft de AAB advies uitgebracht.
Op 25 mei 2016 heeft een hoorzitting plaatsgevonden bij de Commissie voor bezwaarschriften van de ABG-gemeenten (bestaande uit de gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen). Deze commissie adviseert het college om het door eiser ingediende bezwaarschrift ongegrond te verklaren en het primaire besluit in stand te laten.
Bij het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eiser, conform het laatste advies, ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
2. Eiser heeft in beroep, samengevat, aangevoerd dat de oprichting van vatenopslagkelders in het buitengebied ten behoeve van een destilleerderij in strijd is met het bestemmingsplan, omdat het perceel bestemd is voor grondgebonden agrarische bedrijfsdoeleinden. Een destilleerderij is een industriële onderneming/activiteit en geen agrarisch bedrijf.
Ten aanzien van de feitelijke situatie stelt eiser dat vergunninghoudster geen gronden in eigendom heeft om de grondstoffen te telen en ook niet voornemens is om gronden te verwerven. Vergunninghoudster zou grond pachten, maar pachtovereenkomsten zijn niet overgelegd. De omringende percelen landbouwgrond (ongeveer 10 ha) leveren volgens eiser onvoldoende opbrengst aan graan om op een rendabele wijze een destilleerderij uit te baten.
Voorts heeft eiser een aantal formele gronden aangevoerd. Eiser stelt dat het college het advies van de eerste bezwaarschriftencommissie had moeten volgen in plaats van advies te vragen aan de AAB. Het AAB-advies is slechts een weergave van de beweringen van vergunninghoudster. Eiser vraagt de rechtbank om in rechte vast te stellen dat het college in deze aangelegenheid de bezwaarschriftenprocedure, zoals neergelegd in de Verordening commissie bezwaarschriften ABG-organisatie 2016, op een flagrante wijze heeft miskend.
Eiser stelt dat hij het college bij brieven van 5 januari 2016 en 4 februari 2016 in gebreke heeft gesteld wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op zijn bezwaarschrift.
Eiser verzoekt de rechtbank om het college te veroordelen de verbeurde dwangsommen ten bedrage van € 1.260,- wegens het niet tijdig nemen van de beslissing te betalen.
Ten slotte verzoekt eiser een proceskostenvergoeding.
3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. het bouwen van een bouwwerk.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien: c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
4. Ingevolge het bestemmingsplan “Buitengebied 2008” rust op het perceel de bestemming "Agrarisch-Agrarisch Bedrijf”.
Ingevolge artikel 4.1.1 onder a van de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijfsdoeleinden.
Ingevolge artikel 1 sub Pro 7 van de planvoorschriften is een agrarisch bedrijf:
een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen of het houden van dieren, met uitzondering van paardenhouderij en manege.
Ingevolge artikel 1 sub Pro 54 van de planvoorschriften is een grondgebonden agrarisch bedrijf: een agrarisch bedrijf waarvan de productie geheel of overwegend afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van onbebouwde grond behorende bij het bedrijf.
Ingevolge artikel 4.2.1 van de planvoorschriften mag deze grond uitsluitend worden bebouwd ten dienste van de in de bestemmingsomschrijving aangegeven bestemming.
Ingevolge artikel 4.3.1 van de planvoorschriften is het verboden de in dit plan opgenomen gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de gronden gegeven bestemming.
Ingevolge artikel 4.3.2 van de planvoorschriften wordt onder strijdig gebruik in ieder geval verstaan het gebruik van gronden en bouwwerken voor:
c. het bedrijfsmatig vervaardigen, opslaan, verwerken of herstellen van goederen en het opslaan en be- of verwerken van producten tenzij:
1. dit plaatsvindt ten behoeve van de agrarische productie binnen het bedrijf of uitsluitend betrekking heeft op agrarische producten van het eigen bedrijf;
2. dit plaatsvindt ten behoeve van een specifiek toegestane ondergeschikte functie zoals opgenomen in 4.3.3.
Ingevolge artikel 4.3.3 van de planvoorschriften wordt onder strijdig gebruik in ieder geval
nietverstaan het gebruik van gronden en bouwwerken voor de navolgende functies, mits het gaat om een ondergeschikte functie ten opzichte van de agrarische functie:
nietverstaan het gebruik van gronden en bouwwerken voor de navolgende functies, mits het gaat om een ondergeschikte functie ten opzichte van de agrarische functie:
e. bewerking en/of verwerking van door het agrarisch bedrijf zelf voortgebrachte agrarische producten in maximaal 30 % van de aanwezige bedrijfsgebouwen en tot maximaal 300 m².
5. Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van de aanvraag ter plaatse geen agrarisch bedrijf werd uitgeoefend.
Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) kan, ook indien er nog niet daadwerkelijk een agrarisch bedrijf wordt uitgeoefend, maar er een aanzet is tot het exploiteren van een agrarisch bedrijf, een omgevingsvergunning worden verleend wanneer in voldoende mate aannemelijk is dat een agrarisch bedrijf tot stand zal komen (AbRS 2 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4549).
6. Vergunninghoudster heeft gesteld dat zij voornemens is om op het perceel een ambachtelijke destilleerderij voor whisky en jenever te vestigen. Zij heeft inmiddels een aanvraag ingediend voor de vestiging van een zodanige destilleerderij. Vooruitlopend op die procedure heeft vergunninghoudster de onderhavige aanvraag ingediend voor het bouwen van vatenopslagkelders ten behoeve van de nieuwe destilleerderij.
Volgens het college is het initiatief van vergunninghoudster in overeenstemming met het bestemmingsplan, omdat een destilleerderij kan worden aangemerkt als een agrarisch bedrijf in de zin van het bestemmingsplan. De vatenopslagkelders worden derhalve gebouwd ten dienste van de bestemming “Agrarisch-Agrarisch bedrijf” en passen in het bestemmingsplan.
Het college heeft zijn besluitvorming mede gebaseerd op het advies van de AAB.
De AAB heeft als volgt geadviseerd:
“Voor de beoordeling of sprake is van een agrarisch bedrijf is relevant of de bedrijfsactiviteiten ten dienste staan van en voortvloeien uit de teelt van gewassen. Uitgaande van de teelt van graan betreft de stalling van landbouwmachines en de opslag van graan aan de [adres] de bedrijfsvoering van een regulier grondgebonden bedrijf.
De verwerking van graan tot in dit geval whisky en jenever is een vervolgstap op de teelt van het graan. Om die reden maakt ook deze verwerking onderdeel uit van de agrarische
bedrijfsvoering.
In die zin kan een vergelijking gemaakt worden met andere agrarische bedrijven die eigen geteelde producten verwerken tot consumentenproducten. Als voorbeelden kan de verwerking van druiven tot wijn worden genoemd of de verwerking van melk tot kaas.
Van essentieel belang voor de beoordeling of sprake is van een agrarisch bedrijf is derhalve of de teelt van eigen graangewassen de basis vormt van de bedrijfsvoering. Met deze teelt zal het komend jaar een aanvang worden gemaakt, waarna het areaal verder zal moeten worden uitgebouwd. Dat het bedrijf momenteel niet over cultuurgrond in eigendom beschikt is geen belemmering voor de ontwikkeling van de bedrijfsvoering. Immers op basis van het bieden van een concurrerende pacht-/huurprijs, hetgeen vanwege het zeer beperkte aandeel van de kosten van graan in de kostprijs van de drank op zich mogelijkheden biedt, is de verwerving van het benodigde areaal zeer wel mogelijk. Wel heeft de gebruikmaking van hoofdzakelijk nog te huren gronden tot gevolg dat hieraan in dit stadium geen
zekerheden kunnen worden ontleend.
De Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen acht het van belang om de komende jaren te monitoren of de op te starten bedrijfsvoering aan de [adres] plaatsvindt zoals in het plan van de initiatiefnemers is opgenomen en of deze bedrijfsvoering derhalve plaatsvindt binnen de kaders van de ter plaatse geldende bestemming.”
7. De rechtbank overweegt dat het advies van de AAB ziet op de beoordeling van de beoogde feitelijke bedrijfsvoering van vergunninghoudster op het perceel. In dat opzicht is de AAB als deskundig aan te merken. De juridische uitleg van een bestemmingsplan is echter voorbehouden aan de bestuursrechter.
Volgens de begripsbepalingen (artikel 1 sub Pro 7) van het bestemmingsplan is een agrarisch bedrijf een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen of het houden van dieren.
Naar het oordeel van de rechtbank is het agrarisch product dat in deze wordt voortgebracht het geteelde gewas, in dit geval zou dat het graan zijn. Deze uitleg sluit ook aan bij de definitie van een grondgebonden agrarisch bedrijf (artikel 1 sub Pro 54) waarbij verwezen wordt naar “het voortbrengend vermogen van de grond”. De grond brengt het graan voort, dus dat is in casu het agrarische product.
Artikel 4.3.2, aanhef en onder c., onder 1. van de planvoorschriften bepaalt dat het gebruik van gronden en bouwwerken voor het be- of verwerken van producten strijdig gebruik oplevert, tenzij dit plaatsvindt ten behoeve van de agrarische productie binnen het bedrijf of uitsluitend betrekking heeft op agrarische producten van het eigen bedrijf.
Het be- en verwerken van graan tot whisky en jenever is naar het oordeel van de rechtbank niet het voortbrengen van een agrarisch product. Ook vindt die bewerking niet plaats ten behoeve van de productie van graan. Veeleer is sprake van de teelt van graan ten behoeve van de productie van whisky en jenever. Ook heeft de bewerking in dit geval niet uitsluitend betrekking op het agrarisch product van het eigen bedrijf, het graan. Voor de productie van whisky en jenever zijn immers, zoals namens vergunninghoudster ter zitting ook is bevestigd, naast graan een aantal andere grondstoffen benodigd. Dit betekent dat er ingevolge artikel 4.3.2, aanhef en onder c., onder 1 van de planvoorschriften sprake is van met het bestemmingsplan strijdig gebruik.
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de productie van whisky en jenever een toegestane ondergeschikte nevenactiviteit is van het agrarische bedrijf als bedoeld in artikel 4.3.3 van de planvoorschriften, reeds omdat het blijkens de stukken de bedoeling van vergunninghoudster is om de productie van whisky en jenever tot de hoofdactiviteit van het bedrijf te maken.
De rechtbank concludeert dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het oprichten van opslagkelders ten behoeve van een op te richten destilleerderij in overeenstemming is met de planvoorschriften in het bestemmingsplan.
Gelet op deze conclusie behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
8. Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Het college zal een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij zal in elk geval het primaire besluit herroepen moeten worden. De rechtbank ziet geen mogelijkheid zelf in de zaak te voorzien, omdat het college na herroeping van het primaire besluit opnieuw op de aanvraag zal moeten beslissen.
Daarbij zal het college op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo moeten beoordelen of vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo mogelijk is.
9. Ten aanzien van al dan niet verbeurde dwangsommen oordeelt de rechtbank dat het college de brieven van eiser van 5 januari 2016 en 4 februari 2016 terecht niet heeft aangemerkt als ingebrekestellingen.
Van een ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, van de Awb is volgens vaste jurisprudentie van de AbRS sprake als duidelijk is dat de belanghebbende het bestuursorgaan maant om alsnog een bepaald besluit te nemen. Daarvoor moet voldoende duidelijk zijn op welke aanvraag het geschrift betrekking heeft, dat belanghebbende zich op het standpunt stelt dat het bestuursorgaan niet tijdig heeft beslist en dat belanghebbende erop aandringt dat een zodanig beslissing alsnog wordt genomen. De brieven van eiser voldoen niet aan deze eisen. Het college heeft geen dwangsommen verbeurd.
10. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, nu eiser geen specifieke proceskosten heeft geconcretiseerd.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, voorzitter, en mr. R.P. Broeders en mr. S. Ketelaars-Mast, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 maart 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.