Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 16/4312
uitspraak van 10 februari 2017 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] ., [woonplaats 1] (B),
[eiser twee], [woonplaats twee] (D),
[eiser drie], [woonplaats drie] ,
[eiser vier] ., [woonplaats vier] ,
[eiser vijf], [woonplaats vijf] (CH), en
[eiser zes], [woonplaats zes] (CH),
hierna gezamenlijk aan te duiden als: eiseressen
(gemachtigden: mr. W.E. van Spanje en mr. R.S. Wijlings),
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Moerdijk, verweerder
(gemachtigde: mr. N.N. Bontje).
Procesverloop
Bij brieven van 3 september 2015 hebben eiseressen het college verzocht om openbaarmaking van een aantal nader aangeduide documenten.
Bij besluit van 29 oktober 2015 (hierna: primair besluit) heeft het college de verzoeken van 3 september 2015 gedeeltelijk ingewilligd.
Op 8 december 2015 hebben eiseressen bezwaar tegen het primaire besluit gemaakt.
Bij besluit van 25 mei 2016 (hierna: bestreden besluit) heeft het college het primaire besluit van 29 oktober 2015, op grondslag van het bezwaar van 8 december 2015, ten gunste van eiseressen gewijzigd.
Op 5 juli 2016 hebben eiseressen beroep tegen het bestreden besluit ingesteld.
Het college heeft de rechtbank verzocht om - krachtens artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) - te bepalen dat eiseressen geen kennis mogen nemen van een aantal nader aangeduide documenten.
In haar beslissing van 11 augustus 2016 heeft de rechtbank dit verzoek om geheimhouding toegewezen.
Eiseressen hebben de rechtbank toestemming verleend om de uitspraak mede te baseren op de documenten waarvan zij geen kennis kunnen nemen.
Op 9 december 2016 heeft het college een verweerschrift ingediend.
Het beroep van 5 juli 2016 is - tegelijkertijd met het beroep van 11 mei 2016 in de zaak 16/2872 - behandeld in Breda, ter zitting van 22 december 2016.
De gemachtigden van partijen waren daarbij aanwezig, alsmede mr. A.A.C. Kools en
mr. L.H.P. Martens namens het college en het dagelijks bestuur van de Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant (hierna: dagelijks bestuur).
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
Overwegingen
1. Tot 5 januari 2011 was op het perceel [adres] te [woonplaats 7] het bedrijf van [bedrijfsnaam voorheen] . (hierna: [bedrijfsnaam] ) gevestigd. Dit bedrijf, dat beschikte over een milieu- en een revisievergunning, viel onder de werking van het Besluit risico’s zware ongevallen 1999. Om die reden werden periodiek controles uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van onder meer het college en het dagelijks bestuur.
Op 5 januari 2011 heeft een grote brand het bedrijf van [bedrijfsnaam] in de as gelegd. Deze gebeurtenis heeft geleid tot diverse juridische procedures.
Blijkens de gedingstukken en de behandeling ter zitting zijn eiseressen bij een aantal van die procedures betrokken. Uit dien hoofde willen zij de beschikking krijgen over documenten met betrekking tot:
( a) de aan [bedrijfsnaam] verleende milieu- en revisievergunningen;
( b) stukken die aan die vergunningen ten grondslag liggen;
( c) verslagen van de periodieke milieucontroles op het perceel van [bedrijfsnaam] ;
( d) stukken die met die controles verband houden.
2. Het college heeft de verzoeken van 3 september 2015 voor een belangrijk deel ingewilligd, door de beslissing om een groot aantal van de in die verzoeken gevraagde documenten openbaar te maken en door de feitelijke verstrekking van die documenten aan eiseressen.
Veel van de aan eiseressen verstrekte documenten zijn echter geanonimiseerd. Hieruit blijkt dat het college de namen van in die documenten genoemde personen (hierna: personen) niet openbaar wil maken.
3. Het aan de rechtbank voorgelegde geschil spitst zich allereerst toe op de vraag of het algemeen belang bij volledige openbaarheid van de aan eiseressen verstrekte documenten zwaarder weegt dan het belang van de personen bij de eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer.
Verder discussiëren partijen over het antwoord op de vraag of het college beschikt over meer documenten dan in het bestreden besluit wordt gesteld. Eiseressen achten de verklaringen van het college hierover ongeloofwaardig.
Eiseressen willen dat de rechtbank het beroep gegrond verklaart en het bestreden besluit vernietigt, en uiteindelijk dat zij krachtens de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) de beschikking krijgen over documenten waarop de namen van de personen zichtbaar zijn.
4. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
5. Voor zowel partijen als de rechtbank staat buiten twijfel dat de verzoeken van
3 september 2015 aanvragen zijn als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob, en daarmee dat het primaire besluit vatbaar is voor bezwaar als bedoeld in artikel 6:4, eerste lid, van de Awb. Ook overigens ziet de rechtbank geen formele beletselen voor de toetsing van het bestreden besluit op grond van de daartegen aangevoerde gronden.
6. In haar uitspraak van 18 juli 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA9807) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRS) onder meer het volgende overwogen:
“Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (…) kan, waar het gaat om beroepshalve functioneren van ambtenaren, slechts in beperkte mate een beroep worden gedaan op het belang van eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer. Terecht heeft de rechtbank overwogen dat het ten aanzien van zodanig functioneren in beginsel geen beroep kan worden gedaan op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, maar dat dit anders ligt indien het betreft het openbaar maken van namen van de ambtenaren. Namen zijn immers persoonsgegevens en het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer kan zich tegen het openbaar maken daarvan verzetten. Voorts is van belang dat het hier niet gaat om het opgeven van een naam aan een individuele burger die met een ambtenaar in contact treedt, maar om openbaarmaking van de naam in de zin van de Wob.”
Blijkens haar uitspraak van onder meer 7 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3225),
hanteert de AbRS de zojuist geschetste lijn nog steeds.
In haar uitspraak van 25 juni 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2275) heeft de AbRS onder meer het volgende overwogen:
“Appellant betoogt terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de korpsbeheerder met de verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2007 in zaak nr. 200608032/1 niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de medewerkers van het openbaar ministerie, waartoe blijkens een mededeling van [appellant] ter zitting bij de Afdeling de hogerberoepsgrond zich beperkt, aan de openbaarmaking van hun naam in de weg staat. Zoals de Afdeling in die uitspraak heeft overwogen, kan dit in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob bedoelde belang zich tegen openbaarmaking van de namen van ambtenaren verzetten. Dat rechtvaardigde echter niet zonder meer de categorale weigering van de korpsbeheerder die namen openbaar te maken. Per concreet geval had hij moeten bepalen of openbaarmaking van de naam van een medewerker bij het openbaar ministerie ertoe kon leiden dat zijn of haar persoonlijke levenssfeer in geding zou komen, en zo ja, of aan die omstandigheid zodanig gewicht moest worden toegekend dat het belang van openbaarmaking daarvoor moest wijken.”
De zojuist aangehaalde rechtsoverweging past in de vaste jurisprudentie van de AbRS dat
in beginsel per document of onderdeel daarvan moet worden gemotiveerd op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten.
7.1.
Het college heeft in het primaire besluit namen en andere persoonsgegevens niet openbaar gemaakt van drie categorieën personen, namelijk de medewerkers van [bedrijfsnaam] , de ambtenaren werkzaam bij de gemeente [woonplaats 7] en het brandweerpersoneel. De persoonsgegevens van ambtenaren die brieven hebben ondertekend zijn wel openbaar gemaakt. Ook de naam van de directeur van [bedrijfsnaam] is openbaar gemaakt. Het college stelt zich op het standpunt dat een motivering van de anonimisering per document slechts zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. De geanonimiseerde documenten hebben steeds een vergelijkbare inhoud en de motivering die ten grondslag ligt aan het niet openbaar maken van namen en andere persoonsgegevens is steeds dezelfde. Namelijk dat het bij openbaarmaking op grond van de Wob niet gaat om het verstrekken van informatie aan een individuele burger, maar om openbaarmaking van de informatie voor een ieder. Wanneer de betreffende namen en andere persoonsgegevens openbaar zouden worden gemaakt, komt de persoonlijke levenssfeer van de betreffende personen in het geding. Dit belang weegt zwaarder dan de openbaarmaking van de betreffende persoonsgegevens.
In die situatie kan per categorie functionarissen worden aangegeven of namen en andere persoonsgegevens al dan niet voor openbaarmaking in aanmerking komen.
Eiseressen betwisten de juistheid van deze opvatting. Volgens hen heeft het college ten onrechte geen weging per betrokken ambtenaar en per betrokken document gemaakt.
7.2.
De rechtbank constateert dat in elk geval een onderscheid kan worden gemaakt tussen de documenten die betrekking hebben op de aan [bedrijfsnaam] verleende vergunningen en de stukken die daaraan ten grondslag liggen enerzijds, en de verslagen van de periodieke milieucontroles op het perceel van [bedrijfsnaam] en de daarmee verband houdende stukken anderzijds. Zonder nadere motivering valt niet in te zien dat het hierbij gaat om dezelfde soort documenten met vergelijkbare inhoud en dat daarbij dezelfde functionarissen betrokken zijn geweest. Alleen al hierom is het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd.
Ook overigens is de rechtbank van oordeel dat de door het college aangehouden indeling in categorieën geen stand kan houden. Die indeling is te grof omdat zij geen rekening houdt met andere van belang zijnde factoren die van invloed kunnen zijn op de beantwoording van de vraag of de naam van een persoon in het document openbaar gemaakt kan worden. Zonder een limitatieve of uitputtende opsomming te willen geven denkt de rechtbank aan de volgende omstandigheden. Gelet op het tijdsverloop is bijvoorbeeld denkbaar dat openbaarmaking van de namen in documenten uit 2004 op minder bedenkingen stuit dan in documenten uit 2010. Ook is denkbaar dat het verschil maakt of personen nog werkzaam zijn binnen dezelfde werkkring of elders werkzaam zijn, dan wel gepensioneerd zijn. Voorts is denkbaar dat het verschil maakt of een persoon als contactpersoon in een document wordt genoemd, dan wel intensief als toezichthouder of anderszins controlebezoeken aan [bedrijfsnaam] heeft afgelegd. In zoverre slaagt de beroepsgrond van eiseressen.
8.1.
Het college stelt zich verder op het standpunt dat het belang van de personen bij behoud van hun privacy zwaarder weegt dan het algemene belang bij volledige openbaarheid van de documenten die aan eiseressen zijn verstrekt, met het argument dat het voor de personen “heel vervelend is om in privésituaties te worden geconfronteerd met het gegeven dat zij waren betrokken bij een kwestie die indertijd veel publiciteit heeft getrokken”. Eiseressen betwisten de juistheid van dit standpunt.
8.2.
De rechtbank is van oordeel dat de door het college genoemde maatstaf niet juist is omdat zij te vaag is. Volgens vaste rechtspraak van de AbRS (zoals 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2060 en 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1903) kan wel rekening gehouden worden met de omstandigheid dat personen een veiligheidsrisico lopen als hun namen in de documenten worden geopenbaard. Dat is een beperktere maatstaf dan dat het voor personen “heel vervelend” kan zijn te worden geconfronteerd met deze kwestie. Het college heeft geen feiten naar voren gebracht op grond waarvan aannemelijk is dat de personen worden blootgesteld aan veiligheidsrisico’s als hun namen worden geopenbaard. Dit geldt temeer nu het gaat om gebeurtenissen van ruim zes jaar geleden. Van risico’s voor de persoonlijke veiligheid is ook niet gebleken bij de personen die door rechtszaken in de openbaarheid zijn getreden. Dat een persoon sms-jes heeft ontvangen na het tonen van een brief op het NOS-journaal is onvoldoende, omdat niet concreet is gesteld dat het hierbij ging om bedreigende sms-jes. Ook in zoverre kan de motivering van het bestreden besluit geen standhouden.
8.3.
Het college heeft - ter onderbouwing van zijn in rechtsoverweging 8.1 aangehaalde standpunt - nog gesteld dat thans voldoende controleerbaar is hoe het toezicht op het bedrijf van [bedrijfsnaam] indertijd functioneerde. Volgens het college is kennisname van de namen van specifieke personen die daarbij betrokken zijn geweest niet noodzakelijk. Het college verwijst hiertoe naar de uitspraken van de AbRS van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:725, en 10 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2185.
De rechtbank is van oordeel dat deze stelling van het college niet opgaat omdat het in die uitspraken ging om andere kwesties dan hier aan de orde. In de uitspraak van 5 maart 2014 ging het immers om de afweging van het algemene belang bij openbaarheid tegen het belang bij het voorkomen van kennis bij derden over de strategie van een bestuursorgaan bij het houden van inspectie, controle en toezicht (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob). Gesteld noch gebleken is dat dit belang in dit geval in het gedrang zou komen bij openbaarmaking van de namen van specifieke personen. In de uitspraak van 10 augustus 2016 ging het om betaling van wachtgelden uit publieke middelen, een situatie die niet vergelijkbaar is met het hier aan de orde zijnde onderliggende geschil. De conclusie is dat de stelling van het college niet opgaat zodat het college gehouden is de hierboven genoemde motiveringsgebreken te herstellen.
9.1.
Het college betoogt dat het ten tijde in geding niet beschikte over meer documenten inzake het toezicht op het bedrijf van [bedrijfsnaam] dan aan eiseressen zijn verstrekt. Eiseressen betwisten de juistheid van dit betoog. Zij achten de stellingen van het college op dit punt ongeloofwaardig.
9.2.
De rechtbank constateert dat aan eiseressen zeer veel documenten zijn verstrekt, dat het college haar werkwijze bij het achterhalen van documenten concreet heeft toegelicht en dat de in dit kader afgelegde verklaringen coherent en consistent zijn. Die constateringen maken dat de rechtbank de stellingen van het college met betrekking tot de documenten waarover het ten tijde in geding beschikte, wel geloofwaardig acht.
Dit wordt niet anders als aan andere instanties - zoals het dagelijks bestuur en de (toenmalige) VROM-inspectie - indertijd meer en/of andere documenten zijn verstrekt dan de documenten waarover eiseressen thans beschikken. Die omstandigheid zegt op zichzelf immers niets over de aanwezigheid van documenten in de jaren 2015 en 2016 bij het college en/of de ambtenaren van de gemeente. In dit kader overweegt de rechtbank dat het college geen belang heeft bij het achterhouden van documenten die reeds onder andere instanties berusten, aangezien het bestaan van die documenten toch al bekend is.
Gelet hierop ligt het op de weg van eiseressen om aannemelijk te maken dat ten tijde in geding onder het college meer documenten inzake het toezicht op het bedrijf van [bedrijfsnaam] berustten dan aan eiseressen zijn verstrekt. Naar het oordeel van de rechtbank zijn eiseressen in die bewijslast niet geslaagd.
10. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat het bestreden besluit niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering, en dat dit gebrek nog niet is hersteld. Daarom zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
De rechtbank ziet geen ruimte om het geschil definitief te beslechten, aangezien dit noodzaakt tot een onderzoek, en een daarop gebaseerde belangenafweging, aan de hand van gegevens waarover zij momenteel niet beschikt.
Dit betekent dat het college wederom op de bezwaren van 8 december 2015
zal moeten beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. Het college krijgt hiervoor twaalf weken de tijd, te rekenen vanaf de datum waarop deze uitspraak wordt verzonden, aangezien de gemeente beschikt over een externe bezwaarschriftcommissie als bedoeld in artikel 7:13, eerste lid, van de Awb.
11. Nu de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, dient het college het betaalde griffierecht aan eiseressen te vergoeden.
De rechtbank zal het college veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die eiseressen tijdens de beroepsfase hebben gemaakt wegens de dienstverlening van hun gemachtigden. De rechtbank stelt deze kosten – met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht – vast op € 742,50. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het beroepschrift door een gemachtigde van eiseressen is ingediend (1 punt), dat de beroepen in deze zaak en de zaak met kenmerk 16/2872 tijdens dezelfde zitting zijn behandeld (0,5 punt), dat de waarde per punt thans € 495 bedraagt, en dat het gewicht van de zaak gemiddeld is (wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van 5 juli 2016 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- gelast het college binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op de bezwaren van 8 december 2015 te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 334 aan eiseressen te vergoeden;
- veroordeelt het college tot vergoeding van de door eiseressen gemaakte proceskosten, tot een bedrag van € 742,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.J.G. Römers, voorzitter, en
mr. C.A.F. van Ginneken en mr. G.M.J. Kok, leden, in aanwezigheid van
mr. L.M. Koenraad, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 februari 2017.
De griffier is niet in staat om de uitspraak mede te ondertekenen.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.