Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 17/7019 WABOA
uitspraak van 14 juni 2018 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres], te [vestigingsplaats], eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaatsnaam], verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam 3e partij], te [vestigingsplaats].
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 15 september 2017 (bestreden besluit) van het college inzake het verlenen van een omgevingsvergunning aan [naam 3e partij] ter legalisering van drie appartementen in het pand aan de [naam adres] te [plaatsnaam].
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 22 maart 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger] (voorzitter), [naam vertegenwoordiger] (secretaris). [naam vertegenwoordiger] (penningmeester) en [naam vertegenwoordiger]. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger], mr. drs. R.M.J.F. Meeuwis en [naam vertegenwoordiger]. [naam 3e partij]. heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger]
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn met zes weken verlengd.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Bij controle in het kader van de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) en de Wet waardering onroerende zaken (WOZ) is geconstateerd dat in het pand [naam adres] te [plaatsnaam] drie woningen aanwezig zijn, waarvoor geen vergunning is verleend. Op 7 augustus 2015 heeft [naam 3e partij] een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning ter legalisering van de drie appartementen. Bij besluit van 21 september 2015 (primair besluit) heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’ en ‘gebruiken van gronden en/of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Bij het bestreden besluit heeft het college die bezwaren gegrond verklaard. Het primaire besluit is daarbij herroepen in die zin dat de omgevingsvergunning onder aanvulling van de motivering in stand wordt gelaten.
2. Eiseres heeft aangevoerd dat er onvoldoende grond is voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan, omdat er in haar optiek geen sprake is van kwaliteitsverbetering. Eiseres wijst erop dat het bouwplan een toename van de parkeerbehoefte genereert en dat het niet realiseren van voldoende parkeerplaatsen een druk op het gebruik van de openbare ruimten levert. Daarmee is het plan volgens eiseres in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Eiseres bestrijdt dat er sprake is van een situatie die al zo’n 45 jaar bestaat.
3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
het bouwen van een bouwwerk,
[…],
het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan,
[…].
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en sub c, van de Wabo – voor zover relevant – wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
In artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo is bepaald dat in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en sub a, van de Wabo – voor zover relevant – kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
4. Het perceel [naam adres] te [plaatsnaam] is gelegen in het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan]’. Op het perceel rusten de bestemmingen ‘Wonen’, ‘Waarde-archeologie’ en ‘Waarde-beschermd stadsgezicht’.
Ingevolge artikel 17.1 van de planregels – voor zover relevant – zijn de voor ‘Wonen’ aangewezen gronden bestemd voor:
wonen al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit;
[…].
In artikel 17.2.1, onder b, van de planregels is bepaald dat het aantal woningen niet mag worden vermeerderd.
Ingevolge artikel 1.86 wordt onder ‘woning’ verstaan: een complex van ruimten, geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden.
5. De rechtbank stelt vast dat het beroep is gericht tegen de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan.
Tussen partijen is niet in geschil dat de in geding zijnde appartementen in strijd met het bestemmingsplan aanwezig zijn in het pand [naam adres]. De rechtbank dient te beoordelen of het college in redelijkheid een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan ter legalisering van de appartementen heeft kunnen verlenen
.Voorop dient te worden gesteld dat de bevoegdheid van het college om een dergelijke omgevingsvergunning te verlenen een discretionaire bevoegdheid is, die de rechtbank slechts terughoudend kan toetsen.
.Voorop dient te worden gesteld dat de bevoegdheid van het college om een dergelijke omgevingsvergunning te verlenen een discretionaire bevoegdheid is, die de rechtbank slechts terughoudend kan toetsen.
6.1.
Het college heeft toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2°, van de Wabo in combinatie met artikel 4 van Pro bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Op grond van artikel 4 van Pro bijlage II bij het Bor komt voor verlening van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan – onder meer – in aanmerking:
[…],
het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein […],
[…].
Het college heeft die bevoegdheid uitgewerkt in de ‘Beleidsregels voor het afwijken van een bestemmingsplan [naam bestemmingsplan]’ (de Beleidsregels). In de Beleidsregels is echter aangegeven dat deze slechts toezien op een beperkt deel van de in artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor genoemde bouwwerken namelijk:
het uitbreiden van een woning met aangebouwde bijbehorende bouwwerken;
het bouwen van een vrijstaande bijbehorend bouwwerk bij een woning;
het bouwen van een erfafscheiding bij een woning.
De Beleidsregels zijn dus in dit geval niet van toepassing. Het college heeft daarom een individuele belangenafweging gemaakt.
6.2.
De rechtbank leidt uit het primaire besluit af dat in de belangenafweging op dat moment doorslaggevend is geweest dat er sprake is van een situatie die al jaren (sinds 1969) bestaat. Omdat de Adviescommissie bezwaarschriften in bezwaar heeft geoordeeld dat in het primaire besluit de belangen van omwonenden onvoldoende zijn meegewogen, heeft het college het bestreden besluit voorzien van een aanvullende motivering op dat punt. Het college heeft zich daarbij ook laten adviseren door de afdeling Ruimte. De rechtbank leidt uit die aanvullende motivering af dat het college een ‘nee-tenzij’-beleid voert. Voor woningen aan de [naam adres] heeft het college de voorkeur voor wonen in herenhuizen, dan wel beneden- of bovenwoning. Incidenteel vindt het college het evenwel wenselijk om betaalbare woonruimte te bieden in de vorm van kleinere appartementen. Het college stelt zich op het standpunt dat de in geding zijnde appartementen niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft in dat verband – onder meer – overwogen dat het bouwvolume van het pand niet is toegenomen en dat het straatbeeld dus ook niet wordt gewijzigd. De appartementen zijn elk voorzien van een eigen berging en parkeerplaats in de vorm van een garage achter op het perceel op eigen terrein. Deze garages worden aan de bewoners van de appartementen verhuurd, zodat ieder appartement voorzien is van eigen parkeervoorziening en berging. In de optiek van het college wordt een goed woon- en leefklimaat voldoende geborgd en ontstaat er geen strijd met een goede ruimtelijke ordening, daar door de parkeervoorzieningen op eigen terrein de parkeerdruk in het openbaar gebied niet toeneemt en de leefbaarheid niet wordt verslechterd. Op basis hiervan kan volgens het college worden overgegaan tot legalisatie van de 3 appartementen. Daarbij heeft het college aan de verleende omgevingsvergunning een extra voorschrift verbonden, namelijk dat ieder appartement met een garage op eigen terrein verhuurd dient te worden. Deze garage dient gebruikt te worden door de huurders van het appartement voor het stallen van hun auto en dient tevens gebruikt te worden als berging. De garages mogen niet onderverhuurd worden aan derden.
Eiseres heeft in beroep gewezen op de Structuurvisie [naam structuurvisie] en stelt zich op het standpunt dat de in geding zijnde appartementen niet voldoen aan het daarin neergelegde criterium van ‘ruimtelijke kwaliteitsverbetering’. Het college heeft daarop gereageerd in het verweerschrift. Daarbij is onder meer verwezen naar de motivering in het bestreden besluit. Voorts heeft het college, onder verwijzing naar de Aanvulling Woonvisie 2016, aangegeven dat het de wens is om het woonmilieu van de [naam adres] te versterken, maar dat er ook stedelijke volkshuisvestingsdoelen gerealiseerd moeten worden, zoals het realiseren van voldoende sociale en middeldure huurwoningen. Het college heeft vervolgens toegelicht dat in principe niet wordt meegewerkt aan legalisering van illegale situaties van woningsplitsing en kamerverhuur in de [naam adres], maar dat het college het onredelijk vindt om dit beleid te hanteren jegens eigenaren/verhuurders van zelfstandige woningen die voor 1997 zijn gecreëerd. Het pand [naam adres] is volgens het college gesplitst in 1990 (dus niet, zoals eerder werd gesteld, in 1969). Voor legalisering van dergelijke situaties hanteert het college de volgende voorwaarden:
De omvang van de woningen moet voor dit woonmilieu als voldoende groot wordt beoordeeld, namelijk niet meer dan een woning per bouwlaag.
De woningen moeten een voldoende woonkwaliteit bieden.
Aan beide voorwaarden wordt in het pand [naam adres] volgens het college voldaan.
De door het college gemaakte belangenafweging komt op de rechtbank niet onredelijk over. In hetgeen eiseres daar tegenover heeft, gesteld ziet de rechtbank onvoldoende aanleiding voor een andersluidend oordeel.
6.3.
Eiseres vreest voor een toename van de parkeerdruk in de [naam adres]. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit met het hiervoor aangehaalde vergunningvoorschrift voorschrijft dat de bewoners van de in geding zijnde appartementen parkeren op eigen terrein. Eiseres stelt zich evenwel op het standpunt dat met de gecreëerde parkeergelegenheid op eigen terrein niet wordt voldaan aan de parkeernorm.
Ter zitting is vastgesteld dat partijen het eens zijn over de toepasselijke parkeernorm van 1,5 parkeerplaats voor een appartement. Dat betekent dat er voor de in geding zijnde appartementen parkeergelegenheid moet zijn van in totaal 4,5 plaatsen. Dat is tussen partijen ook niet in geschil. In geschil is de saldering die het college heeft toegepast, waarbij het college op de parkeerbehoefte van de ‘nieuwe’ situatie (drie zelfstandige appartementen) de parkeerbehoefte van de ‘bestaande’ situatie (eengezinswoning) in mindering heeft gebracht en op basis waarvan het college heeft geconcludeerd dat er 2,6 (afgerond 3) parkeerplaatsen gerealiseerd moeten worden op eigen terrein.
De rechtbank is van oordeel dat het college op goede gronden heeft bepaald dat er drie parkeerplaatsen op eigen terrein moeten worden gerealiseerd. Het college heeft terecht verwezen naar de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS), bijvoorbeeld de uitspraak van 7 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:378), waaruit blijkt dat bij de beoordeling van de vraag of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid alleen rekening moet worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan. Een eventueel bestaand tekort kan als regel buiten beschouwing worden gelaten. Dit houdt in dat, anders dan eiseres stelt, slechts rekening dient te worden gehouden met de toename van parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan ten opzichte van de reeds bestaande parkeerbehoefte vanwege het bestaande pand. De rechtbank ziet in de omstandigheid dat hier sprake is van een omgevingsvergunning ter legalisering van een illegale situatie, geen reden om anders te oordelen.
Partijen verschillen verder van standpunt over de hoeveelheid beschikbare parkeerplaatsen op eigen terrein. In het bestreden besluit is het college ervan uitgegaan dat er drie parkeerplaatsen op eigen terrein aanwezig zijn, namelijk twee garages op het achterterrein van de [naam adres] en een garage op het achterterrein van [naam adres] (ook in eigendom van [naam 3e partij]). Eiseres heeft aangevoerd dat de eigenaar van het perceel [naam adres] niet bereid is om mee te werken aan een verzwaring van de erfdienstbaarheid en dat die garage dus niet als beschikbare parkeerplaats op eigen terrein mag worden meegeteld. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank terecht gewezen op de vaste jurisprudentie van de AbRS, bijvoorbeeld de uitspraak van 11 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2756), waaruit blijkt dat een privaatrechtelijke belemmering pas aan het verlenen van een omgevingsvergunning in de weg staat, als deze een evident karakter heeft. De rechtbank ziet in de gedingstukken geen aanknopingspunten op basis waarvan moet worden aangenomen dat van een dergelijke privaatrechtelijke belemmering sprake is. De eigenaar van het perceel [naam adres] heeft zich niet als partij gesteld in de procedure en heeft de stelling van eiseres ook niet anderszins schriftelijk bevestigd. Bovendien, als er tussen [naam 3e partij]. en de eigenaar van [naam adres] onenigheid ontstaat over de erfdienstbaarheid, dan is dat een civielrechtelijke kwestie die (desgewenst) aan een burgerlijk rechter moet worden voorgelegd. [naam 3e partij] heeft voorts ter zitting verklaard dat de appartementen al sinds 2000 met gebruik van garage worden verhuurd. De rechtbank overweegt ten slotte dat het college met het verbinden van het extra vergunningvoorschrift aan de omgevingsvergunning voldoende heeft verzekerd dat aan de parkeernorm wordt voldaan. Mocht in de toekomst blijken dat [naam 3e partij] zich niet aan het vergunningvoorschrift houdt, dan ligt het op de weg van het college om daartegen handhavend op te treden.
7. Op basis van het voorgaande heeft het college in redelijkheid kunnen besluiten tot en het verlenen van een omgevingsvergunning aan [naam 3e partij] voor het afwijken van het bestemmingsplan. Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juni 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.