Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 19/5771 en BRE 19/5772
uitspraak van 1 oktober 2020 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam B.V.]., te [plaatsnaam], eiseres,
gemachtigde: mr. J.M.E. Schunselaar,
en
De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid(de staatssecretaris), verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 11 juli 2019 (primair besluit I) heeft de staatssecretaris een bestuurlijke boete van € 43.200,- aan eiseres opgelegd vanwege overtreding van artikel 7.4, derde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit). In het afzonderlijke besluit van 11 juli 2019 (primair besluit II) heeft de staatssecretaris een waarschuwing preventieve stillegging van werkzaamheden aan eiseres opgelegd.
In het besluit van 2 oktober 2019 (bestreden besluit I) heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiseres tegen primair besluit I ongegrond verklaard. In het besluit van gelijke datum (bestreden besluit II) heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiseres tegen primair besluit II eveneens ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 20 augustus 2020.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, [naam gemachtigde] (vestigingsmanager), [naam HR manager] (HR-manager) en [naam HR manager en Arbo-] (HR-manager en Arbo-coördinator). Namens de staatssecretaris was [vertegenwoordiger staatssecretaris] aanwezig.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1.1
Eiseres exploiteert een slachterij en vleesverwerkingsbedrijf. Op 7 december 2018 vond er bij eiseres een arbeidsongeval plaats. [naam slachtoffer] (hierna: het slachtoffer) was als uitzendkracht bij eiseres werkzaam in de functie van uitbener. In de snijzaal pakte hij een vleesstuk om uit te benen. Tijdens het met de hand positioneren en draaien van het vleesstuk op de snijtafel, hield hij het uitbeenmes nog in zijn snijhand. Bij het draaien bleef het uitbeenmes in de snijtafel steken. Door de onverwachts optredende weerstand schoof zijn snijhand over het heft van het uitbeenmes naar het scherpe lemmet en sneed het slachtoffer zich in zijn pink. Door dit ongeval is hij diezelfde avond opgenomen en geopereerd in het ziekenhuis. Hij heeft daarbij één nacht in het ziekenhuis doorgebracht.
1.2
Het ongeval werd op 7 december 2018 gemeld bij de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). Naar aanleiding hiervan heeft een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW onderzoek gedaan naar het ongeval en is tot de conclusie gekomen dat eiseres artikel 16, tiende lid, van het Arbobesluit in samenhang gelezen met artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit niet heeft nageleefd. Hiervan heeft hij een boeterapport opgemaakt.
1.3
In de brief van 11 juni 2019 heeft de staatssecretaris aan eiseres medegedeeld dat hij voornemens is een bestuurlijke boete aan eiseres op te leggen van € 43.200,-. Hieraan heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat het arbeidsmiddel – het uitbeenmes – niet zodanig werd gebruikt dat het gevaar dat zich een ongewilde gebeurtenis zich voordoet, zoals getroffen worden door het arbeidsmiddel of onderdelen daarvan, zoveel mogelijk was voorkomen. Verder heeft hij medegedeeld dat hij daarmee afwijkt van het boeterapport, omdat hij vindt dat sprake is van overtreding van artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit, in plaats van het in het boeterapport genoemde artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit. Eiseres heeft daartegen haar zienswijze kenbaar gemaakt. Vervolgens heeft de staatssecretaris in het primaire besluit I, dat is gehandhaafd in het bestreden besluit I, een bestuurlijke boete aan eiseres opgelegd van € 43.200,-.
1.4
In een afzonderlijke brief van 11 juni 2019 heeft de staatssecretaris aan eiseres medegedeeld dat hij ook voornemens is een waarschuwing preventieve stillegging van werkzaamheden aan eiseres te geven. Hieraan heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat op grond van artikel 9.10a, eerste lid, van het Arbobesluit, in samenhang gelezen met artikel 28a van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet), sprake is van een herhaalde overtreding van artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit. Daartegen heeft eiseres haar zienswijze kenbaar gemaakt. Vervolgens heeft de staatssecretaris in het primaire besluit II, dat is gehandhaafd in het bestreden besluit II, de genoemde waarschuwing opgelegd.
Wet- en regelgeving
2. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
Zaaknummer 19/5772: de bestuurlijke boete (bestreden besluit I)
Beroepsgronden
3. Eiseres voert aan dat de geconstateerde overtreding niet valt onder de reikwijdte van artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit, maar artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit, zoals ook de arbeidsinspecteur concludeerde in het boeterapport. Daarnaast mag de boetebeschikking geen betrekking hebben op een overtreding die niet ondubbelzinnig en eenduidig als zodanig is geconstateerd in een daaraan ten grondslag liggend boeterapport. Verder is er geen sprake van recidive in de zin van artikel 34, vijfde lid, van de Arbowet. De eerste overtreding van artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit, die leidde tot de boetebeschikking van 30 juni 2016, betrof een geheel ander feitencomplex dan het ongeval dat hier wordt beboet. Tot slot heeft de staatssecretaris ten onrechte geen van de in de beleidsregels genoemde matigingsgronden toegepast.
Beoordeling door de rechtbank
4.1
In deze zaak gaat het om de vraag of de staatssecretaris op goede gronden aan eiseres een bestuurlijke boete heeft opgelegd.
4.2
De rechtbank moet allereerst de vraag beantwoorden of de staatssecretaris bevoegd was om een bestuurlijke boete op te leggen. Dat is het geval als sprake is van een overtreding van artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit.
4.3
Het gaat bij artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit om de vraag of een arbeidsmiddel zodanig is geplaatst, bevestigd of ingericht en zodanig wordt gebruikt dat het gevaar dat zich een ongewilde gebeurtenis voordoet zoveel mogelijk is voorkomen. Daarbij is van belang dat artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit geen opzet of schuld als bestanddeel bevat. Dit betekent dat de overtreding vaststaat als aan de materiële voorwaarden van het artikellid is voldaan (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4172).
4.4
Uit de stukken en uit hetgeen tijdens de zitting is besproken blijkt dat de uitbeners in de snijzaal een vleesstuk van de lopende band moeten pakken met behulp van een haak. Vervolgens zal het vleesstuk moeten worden gepositioneerd en gedraaid, zodat dit op een gunstige positie komt te liggen voor de uitbener. Dit gebeurt met de handen. Een vleesstuk van de koe weegt gemiddeld 30 tot 40 kilogram en kan met één hand worden gedraaid, terwijl het uitbeenmes in de andere hand wordt vastgehouden. Bij eiseres worden ook (in veel mindere mate) stieren geslacht, waarvan het vleesstuk minstens 80 kilogram weegt. Hierbij is het gebruik van beide handen noodzakelijk voor het positioneren en draaien, waarbij het uitbeenmes eerst zal moeten worden opgeborgen in de messenkorf.
4.5
In de situatie van het slachtoffer was er sprake van een vleesstuk van een koe. Het slachtoffer heeft dit vleesstuk, conform de gangbare werkwijze, met één hand gedraaid en hield daarbij het uitbeenmes vast met de snijhand. Dit heeft weliswaar geleid tot een ongewilde gebeurtenis, namelijk het blijven steken van het mes in de snijtafel, maar voor een overtreding van artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit is vereist dat eiseres het gevaar dat deze gebeurtenis zich voordoet niet zoveel mogelijk heeft voorkomen. Tijdens de zitting heeft eiseres toegelicht dat het enige alternatief is dat een uitbener bij alle vleesstukken, en bij iedere positionering daarvan, het mes eerst in de messenkorf opbergt. Dit alternatief zou volgens eiseres tot een onveiligere werkwijze leiden, althans een minstens net zo (on)veilige werkwijze, vanwege de substantiële toename van handelingen c.q. steekbewegingen met het uitbeenmes. De staatssecretaris heeft dit niet weersproken. Eiseres heeft gesteld dat zij een keuze heeft gemaakt voor de meest praktische en veilige werkwijze, maar dat een bepaalde mate van risico inherent is aan de uitbeenwerkzaamheden. De rechtbank kan eiseres hierin volgen. Het enkele feit dat een ongewilde gebeurtenis zich heeft voorgedaan, wil nog niet zeggen dat een werkgever deze niet zoveel mogelijk heeft voorkomen. Eiseres heeft hiermee aannemelijk gemaakt dat zij met de huidige werkwijze het gevaar van een ongewilde gebeurtenis al zoveel mogelijk heeft voorkomen.
4.6
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken dat eiseres artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit heeft overtreden, nu niet is voldaan aan de materiële voorwaarden van het artikellid. De staatssecretaris heeft ten onrechte aan eiseres een boete opgelegd op grond van de Arbowet. De beroepsgrond van eiseres slaagt. De overige beroepsgronden hoeven daarom niet te worden besproken.
Conclusie
5. Het beroep zal gegrond worden verklaard en het bestreden besluit I wordt vernietigd. Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit I te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Dat betekent dat eiseres geen boete is verschuldigd.
6. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed. De rechtbank zal de staatssecretaris veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,-, en wegingsfactor 1). De rechtbank zal de staatssecretaris ook veroordelen in de reiskosten van eiseres tot een bedrag van € 38,76. Dit betekent dat de totale proceskostenveroordeling voor eiseres € 1.088,76 bedraagt.
Zaaknummer 19/5771: de waarschuwing preventieve stillegging van werkzaamheden (bestreden besluit II)
Beoordeling door de rechtbank
7. Vast staat dat eiseres eerder, in het besluit van 30 juni 2016, een boete opgelegd heeft gekregen wegens overtreding van artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit. Zoals de rechtbank heeft overwogen, is niet gebleken dat eiseres artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit (nogmaals) heeft overtreden. Daarmee is geen sprake van een herhaling van een overtreding, als bedoeld in artikel 9.10a, eerste lid, van het Arbobesluit. Reeds hierom slaagt de beroepsgrond. De staatssecretaris was niet bevoegd een waarschuwing preventieve stillegging van werkzaamheden aan eiseres te geven. De overige beroepsgronden hoeven niet te worden besproken.
Conclusie
8. Het beroep zal gegrond worden verklaard en het bestreden besluit II wordt vernietigd. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit II te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
9. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed. De rechtbank zal de staatssecretaris veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,-, en wegingsfactor 1). De rechtbank merkt hierbij op dat de staatssecretaris al is veroordeeld in de proceskosten voor het verschijnen ter zitting van de gemachtigde in zaaknummer 19/5772. Hetzelfde geldt voor de reiskosten van eiseres.
Beslissing
Zaaknummer 19/5772
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit I;
- herroept het primaire besluit I;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit I;
- draagt de staatssecretaris op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.088,76.
Zaaknummer 19/5771
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit II;
- herroept het primaire besluit II;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit II;
- draagt de staatssecretaris op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Skalonjic, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. L.P. Hertsig, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier op 1 oktober 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet)
Op grond van artikel 1, derde lid, aanhef en onder h, van de Arbowet worden in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder arbeidsmiddelen: alle op de arbeidsplaats gebruikte machines, installaties, apparaten en gereedschappen.
Op grond van artikel 16, eerste lid, van de Arbowet worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers.
Het tiende lid van dit artikel bepaalt dat de werkgever en de werknemers verplicht zijn tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
Op grond van artikel 28a, eerste lid, kan een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar, nadat een overtreding van een voorschrift of verbod bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld of op grond van de Wet op de economische delicten strafbaar is gesteld, aan de werkgever of de zelfstandige een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of verbod of bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen of verboden, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. De artikelen 24, tweede lid, en 27, vierde lid, zijn van overeenkomstige toepassing.
Op grond van artikel 33, tweede lid, van de Arbowet wordt tevens als overtreding aangemerkt het niet naleven van artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding.
Op grond van artikel 34, eerste lid, van de Arbowet legt een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar de bestuurlijke boete op aan de overtreder op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
De algemene maatregel van bestuur dat in de voorgaande artikelen wordt bedoeld, is het Arbeidsomstandighedenbesluit.
Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit)
Artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit bepaalt dat een arbeidsmiddel zodanig is geplaatst, bevestigd of ingericht en zodanig wordt gebruikt dat het gevaar dat zich een ongewilde gebeurtenis voordoet zoals verschuiven, omvallen, kantelen, getroffen worden door het arbeidsmiddel of onderdelen daarvan, oververhitting, brand, ontploffen, blikseminslag en directe of indirecte aanraking met elektriciteit zoveel mogelijk is voorkomen.
Op grond van artikel 9.1 van het Arbobesluit is de werkgever verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld.
Op grond van artikel 9.9b, negende lid, aanhef en onder g, van het Arbobesluit wordt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met het voorschrift dat is opgenomen in artikel 7.4.
Op grond van artikel 9.10a, eerste lid wordt na een herhaling van een overtreding of soortgelijke overtreding een waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 28a, eerste lid, van de wet en indien een herhaling van die of een soortgelijke overtreding is geconstateerd als bedoeld in dat artikel van de wet, wordt een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen.
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:41 van Pro de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Op grond van artikel 5:46, eerste lid, van de Awb bepaalt de wet de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat het bestuursorgaan de bestuurlijke boete afstemt op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.