Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/4881 WABOA
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 januari 2021 in de zaak tussen
[naam eiser] te [plaatsnaam] , eiser
gemachtigde: mr. A. Sahin,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Waalwijk,verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 27 augustus 2019 (primair besluit) heeft het college geweigerd eiser een omgevingsvergunning te verlenen voor het huisvesten van 19 personen op het adres [naam straat] 4 en 6a te [plaatsnaam] .
In het besluit van 14 januari 2020 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 16 oktober 2020, gelijktijdig met het beroep in zaaknummer BRE 19/5738 WABOA.
Hierbij waren aanwezig eiser met zijn partner [naam partner] , zijn gemachtigde en ir. M.G.A. Moons (architect), en namens het college [vertegenwoordiger vwr] .
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn verlengd.
Overwegingen
Feiten
1. Eiser is eigenaar van de panden plaatselijk bekend [naam straat] 4, 6 en 6a te [plaatsnaam] .
Op 26 juli 2019 heeft eiser een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het samenvoegen van de huisnummers 4 en 6a, met als functie kamerbewoning (19 personen). Voor het pand met huisnummer 6 had eiser reeds eerder, op 4 maart 2016, een omgevingsvergunning voor kamergewijze verhuur aangevraagd (voor vier personen) en die vergunning is op 28 juni 2016 verleend.
Bij het primaire besluit heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning voor de activiteit ‘gebruiken van gronden en/of bouwwerken in strijd met een beheersverordening’ geweigerd. Het college heeft daaraan te grondslag gelegd dat de aanvraag niet voldoet aan de ‘Beleidsregels huisvesting arbeidsmigranten, vergunninghoudende vluchtelingen en overige personen die geen huishouden vormen gemeente Waalwijk’.
Bij het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Het college heeft daarbij het primaire besluit in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering.
Beroepsgronden
2. Eiser heeft in zijn beroepschrift gewezen op de omgevingsvergunning die het college heeft verleend voor kamergewijze verhuur van het pand [naam straat] 5 en vindt dat de redenatie voor het toestaan van kamerverhuur in dat pand eveneens dient te gelden voor zijn panden aan de [naam straat] 4 en 6a. Eiser geeft daarbij aan dat op het moment waarop hij de aanvraag indiende, er al sprake was van kamerverhuur op [naam straat] 4 en 6a. Het college is volgens eiser ook ten onrechte ervan uitgegaan dat hij daarmee in strijd handelde met de geldende beheersverordening. Eiser merkt verder op dat er sprake is van een situatie die dermate nadelig is voor hem, dat weigering van de omgevingsvergunning niet als redelijk kan worden gezien.
Strijd beheersverordening
3. De percelen [naam straat] 4 en 6a te [plaatsnaam] zijn gelegen in gebied waarvoor de beheersverordening ‘Woonwijken (incl. kamerbewoning)’ geldt. De percelen liggen in Deelgebied 4.12 van de beheersverordening. Ingevolge artikel 16 van Pro de beheersverordening moet voor de percelen [naam straat] 4 en 6a de beheersverordening worden gelezen in samenhang met de regels van het bestemmingsplan ‘Woonwijken’ (bijlage 7) in combinatie met de plankaart van dat bestemmingsplan (bijlage 19). Volgens dat bestemmingsplan gold ter plaatse de bestemming ‘Gemengd Gebied’.
Uit artikel 4.1 van het bestemmingsplan, gelezen in combinatie met artikel 4.4.1 en artikel 1, onderdelen w.1 en w.3, volgt dat het gebruiken van de percelen [naam straat] 4 en 6a voor kamerbewoning niet is toegestaan. Dat is ter zitting besproken, en toen is gebleken dat de strijd met de beheersverordening tussen partijen toch niet in geschil is. Partijen zijn het met elkaar eens dat voor de gewenste kamerverhuur een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik moest worden aangevraagd.
De rechtbank dient te beoordelen of het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om geen omgevingsvergunning voor het planologisch strijdig gebruik aan eiser te verlenen.
Voorop dient te worden gesteld dat de bevoegdheid van het college om een omgevingsvergunning voor het planologisch strijdig gebruik te verlenen een discretionaire bevoegdheid is, die de rechtbank slechts terughoudend kan toetsen.
Analoge toepassing regels [naam straat] 5
4. Het standpunt van eiser, dat het college een omgevingsvergunning aan eiser had moeten verlenen analoog aan de verleende omgevingsvergunning voor het pand [naam straat] 5, kan niet slagen. Voor het perceel [naam straat] 5 geldt een andere beheersverordening, namelijk de beheersverordening ‘Waalwijk Gemengd Gebied’. De regels van die beheersverordening moeten worden gelezen in samenhang met de regels van het aldaar voordien geldende bestemmingsplan ‘Antoniusparochie’.
Omdat voor het perceel [naam straat] 5 een ander planologisch regime geldt, kunnen de regels niet analoog worden toegepast. Het college heeft de aanvraag van eiser terecht getoetst aan de planologische regels die gelden voor de percelen [naam straat] 4 en 6a.
Toverformule
5. Eiser heeft een beroep gedaan op artikel 4.5.3 van het bestemmingsplan, ook wel de ‘toverformule’ genoemd. Eiser heeft in dat verband aangevoerd dat er voldoende dringende redenen zijn (die hij overigens niet nader heeft omschreven) die maken dat het bevorderlijk is voor de doelmatigheid dat de gevraagde omgevingsvergunning wordt verleend.
Volgens vaste rechtspraak, bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3710, kan aan de toverformule geen toepassing worden gegeven indien een zinvol gebruik van het perceel overeenkomstig het bestemmingsplan objectief bezien nog mogelijk is. Naar het oordeel van de rechtbank is zinvol gebruik van het perceel overeenkomstig de bestemming objectief gezien nog mogelijk. De bestemming ‘Gemengd gebied’ biedt daarvoor juist hele ruime mogelijkheden, bijvoorbeeld bewoning door één huishouden.
Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Afwijken beheersverordening
6. Het college heeft de aanvraag van eiser getoetst aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in combinatie met artikel 4 van Pro bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Op grond van artikel 4 van Pro bijlage II bij het Bor komt voor verlening van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan – onder meer – in aanmerking (onderdeel 9): het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.
Met betrekking tot de bevoegdheid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2°, van de Wabo in combinatie met artikel 4 van Pro bijlage II bij het Bor een omgevingsvergunning te verlenen voor huisvesting van arbeidsmigranten heeft het college beleidsregels vastgesteld, die zijn neergelegd in de ‘Beleidsregels huisvesting arbeidsmigranten, vergunninghoudende vluchtelingen en overige personen die geen huishouden vormen gemeente Waalwijk’ (de beleidsregels).
De van toepassing zijnde bepalingen zijn opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
7. De beleidsregels zijn in 2019 meerdere malen gewijzigd. De 3e wijziging van de beleidsregels is in werking getreden op 15 mei 2019 en de 4e wijziging op 28 september 2019. Toen de aanvraag werd ingediend en op het moment dat het primaire besluit werd genomen, gold de 3e wijziging van de beleidsregels en toen het bestreden besluit werd genomen, gold de 4e wijzing. Partijen verschillen van standpunt over het antwoord op de vraag aan welke versie van de beleidsregels de aanvraag in het bestreden besluit moest worden getoetst.
In lijn met de vaste jurisprudentie van de AbRS, bijvoorbeeld de uitspraak van 19 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:4158), is de rechtbank van oordeel dat bij het nemen van een besluit als uitgangspunt heeft te gelden dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt eveneens voor beleidsregels. De enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van nieuw recht in een ongunstiger positie komt, is onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken [1] . In geval van bijzondere omstandigheden kan wel van dit uitgangspunt worden afgeweken [2] .
Het college heeft in het bestreden besluit aan de 4e wijziging van de beleidsregels getoetst. De rechtbank acht dat in beginsel juist. Afwijken van dat uitgangspunt zou naar het oordeel van de rechtbank denkbaar zijn in de bijzondere omstandigheid dat de oude beleidsregels in het primaire besluit van 27 augustus 2018 onjuist zijn toegepast en juiste toepassing zou leiden tot de conclusie dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet had mogen weigeren.
Van een dergelijke bijzondere omstandigheid is naar het oordeel van de rechtbank hier geen sprake. In het primaire besluit is de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd op basis van de 3e wijziging van de beleidsregels. Het college heeft in dat verband overwogen dat het hier gaat om huisvestingscategorie 2 (artikel 2 van Pro de beleidsregels, 3e wijziging). Dat wordt door eiser niet betwist. Het college heeft overwogen dat ingevolge artikel 6 onder Pro b van de beleidsregels, 3e wijziging, deze huisvestingscategorie niet mag worden gerealiseerd binnen een afstand van 100 meter tot een bestaande huisvesting van categorie 2. Het college heeft vervolgens erop gewezen dat er op het adres [naam straat] 5 (tegenover de percelen van eisers) huisvestingscategorie 2 aanwezig is en dat dus niet aan deze beleidsregel wordt voldaan.
Dat er op het adres [naam straat] 5 kamergewijze verhuur plaatsvindt binnen huisvestingscategorie 2, staat vast. Het college heeft op 23 juli 2019 – dus vóór het primaire besluit en de aanvraag van eiser – een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het pand ten behoeve van kamergewijze verhuur. Eiser stelt zich op het standpunt dat het college die omgevingsvergunning niet had mogen verlenen, omdat het gebruik van dat perceel voor kamergewijze verhuur in strijd is met de aldaar geldende planregels, maar die omgevingsvergunning ligt in deze beroepsprocedure niet aan de rechtbank voor. Het beroep van eiser naar aanleiding van die verleende omgevingsvergunning (zaaknummer BRE 19/5738 WABOA) heeft deze rechtbank op 27 november 2020 ongegrond verklaard. Dat betekent dat van de rechtmatigheid van die verleende omgevingsvergunning moet worden uitgegaan en dus ook van een bestaande huisvesting van categorie 2 binnen een afstand van 100 meter. Dit betekent dat het college de weigering van de gevraagde omgevingsvergunning ook op de 3e versie van de beleidsregels mocht baseren. Er is dus geen grond voor het oordeel dat de (oude) beleidsregels in het primaire besluit van 27 augustus 2018 onjuist zijn toegepast.
Het voorgaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat het college bij het bestreden besluit terecht heeft getoetst aan de 4e wijziging van de beleidsregels.
8. Dat de kamergewijze verhuur op de percelen [naam straat] 4 en 6a niet voldoet aan de 4e wijziging van de beleidsregels (artikel 4), omdat er sprake is van huisvesting van 6 personen of meer in een rustige woonwijk of gemengd gebied, wordt door eiser niet betwist.
Van bijzondere omstandigheden, op grond waarvan het college had moeten afwijken van de beleidsregels, is de rechtbank niet gebleken. Eiser heeft erop gewezen dat wel een omgevingsvergunning voor kamerverhuur tot maximaal 4 personen voor huisnummer 6 en een omzettingsvergunning op grond van de Huisvestingsverordening is verleend en dat ook een omgevingsvergunning is verleend ten behoeve van het verbouwen van de panden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in deze omstandigheden in redelijkheid geen bijzondere omstandigheid hoeven zien om van zijn beleidsregels af te wijken. Het college heeft in het verweerschrift toegelicht dat huisvesting tot maximaal 5 personen onder het beleid van 2016 viel onder huisvestingscategorie 1 en dat er onder dat beleid geen afstandseis was opgenomen. Het college heeft daarbij ook nog toegelicht dat het met eiser heeft gecorrespondeerd over het feit dat geen vergunning kon worden verleend voor het kamergewijs huisvesten van 19 personen. Ter onderbouwing daarvan heeft het college een aantal e-mailberichten overgelegd. De op 5 december 2019 verleende omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen van een bouwwerk ziet op het verbouwen van het pand dat eerder door een brand gedeeltelijk was verwoest. Uit de bijgevoegde tekeningen blijkt niet dat deze zijn bedoeld voor de kamergewijze verhuur aan 19 personen. De rechtbank volgt het college in dit standpunt. Dat eiser aan de genoemde omstandigheid het vertrouwen heeft ontleend dat de nu in geding zijnde omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik voor de huisnummer 4 en 6a ook zou worden verleend, moet onder deze omstandigheden voor zijn risico blijven.
9. Het beroep is ongegrond.
Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M.J. Kok, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier op 8 januari 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en sub c, voor zover van belang:
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een beheersverordening,
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en sub a, voor zover van belang:
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met de beheersverordening:
met toepassing van de in de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Beheersverordening ‘Woonwijken (incl. kamerbewoning)’
Artikel 16:
Op de gronden die zijn aangegeven als ‘Deelgebied 4.12’', wordt het beheer van het bestaande gebruik, waaronder mede bouwen is begrepen, bepaald door toepassing van:
de planregels die zijn opgenomen in de van deze verordening deel uitmakende Bijlage Planregels deelgebied 4;
de verbeelding die is opgenomen in de van deze verordening deel uitmakende Bijlage Verbeelding deelgebied 4.12;
danwel,
de na inwerkingtreding van het bestemmingsplan onherroepelijk geworden besluiten bij of krachtens artikelen 11, 15 en 19 van de WRO, dan wel de artikel 3.6, 3.10, 3.22 en 3.23 (Wro) dan wel artikel 2.12 Wabo, dan wel de na inwerkingtreding van de 'beheersverordening Woonwijken' (2016) en de 'beheersverordening Woonwijken (incl. parkeren)' (2018) onherroepelijk geworden besluiten bij of krachtens artikel 2.12 Wabo, één en ander zoals blijkt uit het gemeentelijk archief.
Bestemmingsplan ‘Woonwijken’
Artikel 4.1, voor zover van belang:
De op de plankaart voor ‘Gemengd gebied’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. hoofdgebouwen op de begane grondlaag ten behoeve van:
[…]
woonhuizen al dan niet in combinatie met de uitoefening van:
beroepsmatige activiteiten in het hoofdgebouw op een maximum van 30 m² van het bruto-vloeroppervlak van het hoofdgebouw;
bedrijfsmatige activiteiten na het verlenen van vrijstelling;
alsmede voor:
[…];
hoofdgebouwen op de overige bouwlagen ten behoeve van:
woonhuizen al dan niet in combinatie met de uitoefening van:
beroepsmatige activiteiten in het hoofdgebouw op een maximum van 30 m² van het bruto-vloeroppervlak van het hoofdgebouw;
bedrijfsmatige activiteiten na het verlenen van vrijstelling;
met de bij lid a en b behorende:
[…].
Artikel 1 (begripsbepalingen), voor zover van belang:
w.1 ‘woning’: een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de zelfstandige huisvesting van één huishouden.
w.3 ‘woonhuis’: een gebouw, dat één woning omvat, dan wel twee of meer naast elkaar en/of geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat en dat
qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden.
Artikel 4.4.1:
Het is verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met deze bestemming.
Artikel 4.4.2, aanhef en onder e:
Tot een gebruik strijdig met deze bestemming, zoals bedoeld in artikel 4.4.1, wordt in ieder geval gerekend het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van wonen, anders dan voor wonen:
- zoals bedoeld in artikel 4.1 lid a onder 6 en 4.1 lid b;
- in aangebouwde bijgebouwen.
Artikel 4.5.3:
Het college van Waalwijk verleent vrijstelling van het bepaalde in artikel 4.4.1 indien strikte toepassing daarvan zou leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, welke beperking niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.
Beleidsregels huisvesting arbeidsmigranten, vergunninghoudende vluchtelingen en overige personen die geen huishouden vormen gemeente Waalwijk, 3e wijziging
Artikel 2:
Er zijn drie vormen van huisvesting ten behoeve van personen die geen huishouden vormen:
Huisvestingscategorie 1: huisvesting van maximaal 5 personen.
Huisvestingscategorie 2: huisvesting van minimaal 6 tot en met maximaal 30 personen.
Huisvestingscategorie 3: tijdelijke huisvesting van 31 tot en met 400 personen. Voor huisvesting van categorie 3 ten noorden van de A59 geldt, naast het maximaal aantal van 400 personen, een minimaal aantal personen van 250.
Artikel 6, voor zover van belang:
Voor huisvesting geldt ten aanzien van spreiding:
[…]
Huisvestingscategorie 2 wordt niet gerealiseerd binnen een afstand van:
- 20 meter tot een bestaande huisvesting in categorie 1, of
- 100 meter tot een bestaande huisvesting van categorie 2, of
- 100 meter tot een bestaande huisvesting van categorie 3
[…]
Beleidsregels huisvesting arbeidsmigranten, vergunninghoudende vluchtelingen en overige personen die geen huishouden vormen gemeente Waalwijk, 4e wijziging
Artikel 4:
Voor de volgende huisvestingsvormen wordt in ieder geval geen vergunning verleend:
Huisvesting van 6 personen of meer in een rustige woonwijk of gemengd gebied;
Huisvesting in het buitengebied. De drie gebiedstypen zoals aangeduid in de legenda op de kaart in bijlage II bij deze beleidsregels, worden in ieder geval niet gezien als buitengebied;
Huisvesting in (sta)caravans, chalets, tenten of daarmee vergelijkbare huisvestingsvormen;
Huisvesting van meer dan 400 personen op één locatie.