Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/6951 GEMWT
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 november 2021 in de zaak tussen
[naam eiser] , te [plaatsnaam] , eiser
gemachtigde: mr. N.J. Moens,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vlissingen,verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 9 september 2019 (primaire besluit) heeft het college de aan eiser opgelegde dwangsommen ingevorderd.
In het besluit van 29 april 2020 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 17 september 2021.
Hierbij waren aanwezig eiser, zijn gemachtigde en [naam vertegenwoordiger verweerder] namens het college.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van een uitspraak verlengd.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Eiser is eigenaar van de panden aan de [adres 1] en [adres 2] in [plaatsnaam 2] . Deze panden zijn opgedeeld in studio’s, genummerd [huisnummer 1 a-h] en [huisnummer 2 a-g] .
Op 12 juli 2005 is aan eiser een omgevingsvergunning verleend voor het renoveren van de panden.
Naar aanleiding van een binnenbrandmelding op 4 januari 2018 heeft de brandweer de panden op 1 februari 2018 beoordeeld op brandveiligheid. Er zijn diverse tekortkomingen geconstateerd en er is gebouwd in afwijking van de verleende omgevingsvergunning. Dit levert een overtreding op van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, onder a, in samenhang met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Bij brief van 15 maart 2018 heeft het college aan eiser laten weten dat hij de geconstateerde overtreding voor 1 juni 2018 (met betrekking tot tekortkomingen in de brandveiligheidsvoorzieningen) respectievelijk 1 juli 2018 (met betrekking tot de brandmeldinstallatie) dient te beëindigen.
Op 25 juni 2018 heeft de brandweer bij een controle geconstateerd dat de overtreding niet is beëindigd.
Op 3 juli 2018 heeft het college aan eiser het voornemen kenbaar gemaakt tot het opleggen van een last onder dwangsom.
Op 20 juli 2018 heeft een zienswijzegesprek plaatsgevonden. Eiser heeft verzocht om meer tijd te krijgen, te weten tot 14 augustus 2018, voor het herstellen van de gebreken.
Op 23 augustus 2018 heeft wederom een controle door de brandweer plaatsgevonden, waarbij gebleken is dat de overtreding niet is beëindigd.
Bij besluit van 10 september 2018 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat niet voldaan is aan de eisen van de sub-brandcompartimentering en dat de ontruimingsinstallatie niet voldoet. Eiser dient de geconstateerde overtreding binnen zes weken (uiterlijk 22 oktober 2018) te beëindigen door de ontbrekende voorzieningen conform de verleende vergunning van 12 juli 2005 alsnog te realiseren. Indien eiser hieraan niet voldoet, verbeurt hij een dwangsom van € 10.000,- voor elke week dat de overtreding niet is beëindigd, met een maximumbedrag van € 50.000,-.
Op 29 oktober 2018 en 6 november 2018 is door een medewerker van het Team Vergunningen, Toezicht en Handhaving geconstateerd dat niet alle brandveiligheidsvoorzieningen waren aangebracht.
Bij brief van 8 november 2018 heeft het college aan eiser kenbaar gemaakt dat hij een dwangsom van € 20.000,- heeft verbeurd.
Op 13 november 2018 is geconstateerd dat de overtredingen zijn beëindigd.
Op 1 augustus 2019 heeft het college aan eiser medegedeeld voornemens te zijn om tot invordering over te gaan.
Op 21 augustus 2019 heeft een zienswijzegesprek plaatsgevonden. Volgens eiser is er aanleiding om (gedeeltelijk) af te zien van invordering, omdat inmiddels grotendeels aan de last is voldaan.
Bij het primaire besluit heeft het college eiser medegedeeld tot invordering van de dwangsommen over te gaan, omdat eiser niet geheel voldaan heeft aan de last.
Tegen dit besluit heeft eiser op 18 oktober 2019 een bezwaarschrift ingediend. De bezwaargronden zijn op 11 januari 2020 aangevuld.
Op 13 februari 2020 heeft een hoorzitting bij de commissie bezwaarschriften plaatsgevonden. Deze commissie heeft op 25 maart 2020 geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren.
Geschil
2. Aan de rechtbank ligt de vraag voor of het college in redelijkheid gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om over te gaan tot het invorderen van de verbeurde dwangsom.
Standpunten van partijen
3. Eiser voert aan dat er sprake is van een onduidelijke last. Hij heeft uit de formulering “vanuit de gangzijde” in de brief van de Veiligheidsregio van 24 augustus 2018 afgeleid dat brandwerende voorzieningen moesten worden aangebracht bezien vanuit de gangzijde met het doel weerstand te bieden tegen branddoorslag en brandoverslag. In de brief van november 2018 heeft het college vermeld dat niet voldaan is aan de eisers van brandcompartimentering met name aan de kamerzijde. Nu de last onduidelijk is geformuleerd en de overtreding daardoor (in ieder geval deels) niet aan hem te wijten is, moet volgens eiser, in lijn met de conclusie van Staatsraad Advocaat-Generaal mr. Wattel, (gedeeltelijk) worden afgezien van het invorderen van de dwangsommen.
Verder meent eiser dat ten tijde van het opleggen van de dwangsommen aan de last voor het overgrote deel was voldaan. Hij heeft er alles aan gedaan om de gebreken te verhelpen. Vanwege de onduidelijkheid van de last heeft eiser aan een klein deel van de last niet voldaan. Op alle overige punten is voldaan aan de last. Op 31 oktober 2018 is voor de ontruimingsalarminstallatie een rapport van oplevering opgesteld, zodat het rapport van bevindingen van 6 november 2018 volgens eiser onjuist is. Eiser meent dat onder deze omstandigheden van het invorderen van in ieder geval de tweede dwangsom moet worden afgezien. Omdat op 13 november 2018 geheel voldaan is aan de last, moet het college volgens eiser van invordering afzien.
Eiser stelt ten slotte dat hij niet in staat is om de dwangsommen volledig te betalen en dat hij onevenredig hard wordt getroffen. Onvoldoende financiële draagkracht vormt een bijzondere omstandigheid waarmee het college rekening moet houden bij het nemen van de invorderingsbeslissing. Voor zijn levensonderhoud en dat van zijn familie is eiser afhankelijk van de huuropbrengsten uit de panden.
4. Het college stelt zich op het standpunt dat de last duidelijk is geformuleerd. Er wordt primair verwezen naar de bouwvergunning van 12 juli 2005 en daarnaast naar de brief van de Veiligheidsregio. De constatering is vanaf de gangzijde gedaan, omdat niet alle studio’s toegankelijk waren. Dit houdt niet in dat alleen vanaf de gangzijde aanpassingen zouden moeten worden gedaan.
Volgens vaste rechtspraak kan alleen in bijzondere omstandigheden van invordering van een last onder dwangsom worden afgezien. Het (gedeeltelijk) voldoen aan een last na de begunstigingstermijn is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan van invordering moet worden afgezien. Verder is op 6 november 2018 geen rapport van oplevering van de ontruimingsinstallatie getoond.
Het college is van mening dat eiser niet onevenredig hard wordt getroffen door het invorderingsbesluit. Het bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van de geschonden norm en de beoogde werking van de dwangsomoplegging, het gaat immers om de veiligheid van personen. Bovendien heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat hij financiële draagkracht ontbeert.
Wettelijk kader
5. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
6.1
Eiser heeft in de eerste plaats aangevoerd dat sprake is van een onduidelijke last.
In het besluit van 10 september 2018 is de last als volgt geformuleerd: “Wij gelasten u om binnen zes weken na dagtekening van dit besluit de genoemde overtreding alsnog te beëindigen, door de ontbrekende voorzieningen, conform de verleende vergunning van 12 juli 2005, alsnog te realiseren binnen die termijn.” En “U dient voor het einde van de termijn van zes weken na dagtekening van deze brief de ontbrekende voorzieningen, conform de verleende vergunning van 12 juli 2005 te realiseren. In bijgevoegde brief van de Veiligheidsregio Zeeland met kenmerk VRZ/201805137 staat vermeld hoe u dit doet.”
In de bijgevoegde brief van de Veiligheidsregio Zeeland is onder meer opgenomen: “Een studio is een zelfstandige woonruimte en daardoor een eigen brandcompartiment. De bouwvergunning laat zien dat elke studio een wbdbo van tenminste 30 minuten dient te hebben” en “Tijdens de controle is vanuit de gangzijde geconstateerd dat de verticale weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag tussen de subbrandcompartimenten (de studio’s) in veel situaties onvoldoende is. De scheidingswanden zijn niet doorgezet tot de bovenliggende vloer of bezitten onvoldoende afdichting. Dit komt niet overeen met de detailtekeningen behorende bij de bouwvergunning. Dit moet worden hersteld.”
De rechtbank is van oordeel dat niet gezegd kan worden dat de last onduidelijk is. Er wordt duidelijk vermeld dat de voorzieningen conform de vergunning van 12 juli 2005 gerealiseerd moeten worden. Dat de constateringen van de gebreken vanuit de gangzijde zijn gedaan, wil niet zeggen dat de aanpassingen enkel vanuit de gangzijde dienden te worden verricht. Verder wordt verwezen naar de detailtekeningen die behoren bij de bouwvergunning waaruit blijkt dat sprake moet zijn van weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag tussen de subbrandcompartimenten (studio’s). Deze tekening is door eiser zelf ingediend ten tijde van het vergunningverleningsproces.
6.2
Ten aanzien van de beroepsgrond van eiser dat van invordering moet worden afgezien, overweegt de rechtbank het volgende. Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Dit heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) onder meer bepaald in de uitspraak van 6 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:333). Steun voor dit uitgangspunt kan bovendien worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd.
Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Het (gedeeltelijk) voldoen aan de last ná de begunstigingstermijn, waarvan in dit geval sprake is, is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van invordering zou moeten afzien. Verwezen wordt naar de uitspraak van de AbRS van 15 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:32) waarin is overwogen dat in beginsel het enkele feit dat gedeeltelijk aan de last is voldaan, onvoldoende is voor het oordeel dat het college geheel of gedeeltelijk van invordering dient af te zien.
De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat het college van invordering van de tweede dwangsom had moeten afzien, omdat aan de restpunten was voldaan tijdens de controle op 6 november 2018. Uit het rapport van bevindingen van Team Vergunningen, Handhaving en Toezicht van die datum blijkt dat niet aan alle brandveiligheidseisen was voldaan, doordat er geen handmelder bij de ingang was geïnstalleerd. Weliswaar is op 31 oktober 2018 een rapport van oplevering van de ontruimingsinstallatie opgemaakt, maar dit rapport is op 6 november 2018 door eiser niet getoond. Het college hoefde dan ook niet van invordering van de tweede dwangsom af te zien.
6.3
Eiser heeft ten slotte gesteld dat hij onevenredig hard wordt getroffen door de dwangsom en dat hij geen financiële draagkracht heeft om de dwangsom volledig te betalen.
Het college hoeft bij een invorderingsbesluit in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder (vergelijk de uitspraak van de AbRS van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333). Hierop kan een uitzondering worden gemaakt als evident is dat dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Daarvan is geen sprake. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser met de enkele stelling dat hij de dwangsom niet kan betalen, niet aannemelijk gemaakt dat hij over onvoldoende financiële draagkracht beschikt om de dwangsom te voldoen. Het college heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de geschonden norm en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Hierbij heeft het college betrokken dat de brandveiligheidsvoorschriften bedoeld zijn om de veiligheid van personen te waarborgen.
6.4
Alles afwegend komt de rechtbank tot het oordeel dat het college in redelijkheid tot invordering van de verbeurde dwangsommen is overgegaan.
Conclusie
7. Het beroep is ongegrond. Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr. N. Graumans, griffier, op 5 november 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage: wettelijk kader
Ingevolge artikel 125, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet is het college bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang.
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Op grond van artikel 5:32 van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Artikel 5:31d van de Awb bepaalt dat onder een last onder dwangsom wordt verstaan de herstelsanctie inhoudende:
a. de last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Ingevolge artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen. Ingevolge het tweede lid wordt, bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Ingevolge artikel 5:37, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Ingevolge artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.