Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/8513 PW
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 december 2021 in de zaak tussen
[naam eiser] , te [plaatsnaam] , eiser,
[naam eiseres] ,te [plaatsnaam] , eiseres
gemachtigde: mr. A.C. van Langen,
en
Het dagelijks bestuur van de Uitvoeringsorganisatie Baanbrekers, verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 30 januari 2020 (primaire besluit 1) heeft Baanbrekers aan eisers een boete opgelegd.
In het besluit van 22 januari 2020 (primair besluit 2) heeft Baanbrekers een betalingsregeling opgelegd.
In het besluit van 28 juli 2020 (bestreden besluit 1) heeft Baanbrekers het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard en het bezwaar tegen primair besluit 2 gegrond verklaard. Daarbij is de opgelegde betalingsregeling gewijzigd.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Baanbrekers heeft een verweerschrift ingediend.
Met het besluit van 26 november 2020 (bestreden besluit 2) heeft Baanbrekers de betalingsregeling gewijzigd. Het beroep heeft, op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), van rechtswege betrekking op dit besluit.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 2 november 2021. Hierbij waren aanwezig eisers, bijgestaan door hun gemachtigde en [naam tolk] (tolk). Namens Baanbrekers is verschenen [naam vertegenwoordiger verweerder] .
Overwegingen
Feiten
1. Eisers ontvingen, met een aantal onderbrekingen, een bijstandsuitkering. Over de jaren 2010 tot en met 2018 heeft Baanbrekers het recht over een aantal perioden gedeeltelijk herzien dan wel ingetrokken. Aan deze besluiten heeft Baanbrekers ten grondslag gelegd dat eisers niet hebben voldaan aan hun inlichtingenplicht. Hierdoor is een terugvordering ontstaan.
Bij brief van 10 december 2019 heeft Baanbrekers aan eisers meegedeeld voornemens te zijn een boete op te leggen. Eisers hebben geen zienswijze ingediend.
Met het primaire besluit 1 heeft Baanbrekers een boete van € 5.400,-- opgelegd. Eisers wordt verzocht dit bedrag binnen 6 weken terug te betalen. Zij kunnen ook contact opnemen om de boete in de al lopende betalingsregeling op te nemen.
Met het primaire besluit 2 is aan eisers meegedeeld dat zij € 572,83 per maand moeten terugbetalen.
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten 1 en 2.
Met het bestreden besluit 1 is het bezwaar tegen de boete ongegrond verklaard. Het bezwaar tegen de betalingsregeling is gegrond verklaard. Het aflossingsbedrag wordt vastgesteld op € 401,51 per maand.
Met het bestreden besluit 2 is het aflossingsbedrag vastgesteld op € 230,-- per maand.
Procesbelang
2. Met het bestreden besluit 2 is, voor wat betreft de betalingsregeling, volledig tegemoet gekomen aan eisers. Eisers hebben daarom geen belang meer bij een oordeel over de betalingsregeling. Het beroep, voor zover gericht tegen de betalingsregeling zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.
Geschil
3. In geschil is of Baanbrekers op goede gronden een boete van € 5.400,-- heeft opgelegd.
Wettelijk kader
4. Het college legt een bestuurlijke boete op als een belanghebbende de inlichtingenplicht heeft geschonden [1] . De daarvoor geldende regels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
Kort gezegd, komen deze regels op het volgende neer.
Bewijslast
In het geval van eisers heeft de schending van de inlichtingenplicht geleid tot herziening van de uitkering en het opleggen van een boete. De bewijslast voor het college bij het opleggen van de boete is echter zwaarder dan die bij de herziening of intrekking van de uitkering. Dit komt omdat het bij de boete gaat om een punitieve sanctie (bestraffend) en bij de intrekking van de uitkering om een reparatoire sanctie (herstellend) [2] .
Hoogte boete
Het uitgangspunt is dat de hoogte van de boete gelijk is aan het bedrag dat de belanghebbenden ten onrechte aan bijstand ontvingen. Dit wordt het benadelingsbedrag genoemd. Het college moet echter ook rekening houden met de verwijtbaarheid en de financiële omstandigheden van de belanghebbenden.
Verwijtbaarheid
Het college moet bepalen of er sprake is van opzet, grove schuld, normale verwijtbaarheid of verminderde verwijtbaarheid. Het college mag in principe uitgaan van normale verwijtbaarheid. Bij de vraag of er sprake is van opzet of grove schuld ligt de bewijslast bij het college. Bij de vraag of er sprake is van verminderde verwijtbaarheid ligt de bewijslast bij de belanghebbende. De verwijtbaarheid is van invloed op de hoogte van de boete [3] .
Financiële omstandigheden
De belanghebbenden moeten de boete binnen een redelijke termijn kunnen terugbetalen. De mate van verwijtbaarheid is van invloed op die terugbetalingstermijn [4] . Baanbrekers moet daarbij ook rekening houden met de (fictieve) draagkracht van de belanghebbenden.
Standpunt eisers
5. Eisers voeren aan dat Baanbrekers zal moeten aantonen dat de inlichtingenplicht is overtreden. Een enkele verwijzing naar herzieningsbesluiten is onvoldoende. Eisers stellen zich op het standpunt dat er sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Eisers hebben gesteld dat het Verzamelbesluit Beleidsregels Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 (Verzamelbesluit) van toepassing is. Uit dit Verzamelbesluit volgt volgens eisers dat bij een normale verwijtbaarheid een boete van 25% moet worden opgelegd. Omdat er sprake is van verminderde verwijtbaarheid zijn eisers van mening dat een boete van 10% moet worden opgelegd. Verder hebben eisers gesteld dat de financiële draagkracht niet voldoende is om de opgelegde boete te voldoen.
Standpunt Baanbrekers
6. Baanbrekers stelt zich op het standpunt dat er sprake is van een schending van de inlichtingenplicht. Er is vastgesteld dat er veel stortingen en bijschrijvingen zijn geweest. Eiseres hebben ook niet betwist dat zij dit niet correct zouden hebben doorgegeven. De rechtbank heeft inmiddels ook vastgesteld dat er sprake is van schending van de inlichtingenplicht. [5] Eisers hebben nooit kunnen aantonen of inzichtelijk gemaakt hoe de geldstromen verliepen. Met verwijzing naar de eerdergenoemde uitspraak van de rechtbank is Baanbrekers van mening dat eisers verplicht waren melding te maken van de ontvangsten van gelden. Eisers hebben geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan er sprake zou zijn van verminderde verwijtbaarheid.
Baanbrekers heeft betwist dat de oude beleidsregels gunstiger zijn voor eisers. In zowel het oude als het huidige beleid wordt bij normale verwijtbaarheid een boete van 50% opgelegd.
Bij het vaststellen van de draagkracht van eisers is gekeken naar de fictieve draagkracht.
Beoordeling door de rechtbank
7.1
Gelet op het verval van de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete vijf jaar na de overtreding, heeft Baanbrekers terecht de periode vanaf 1 februari 2015 bij de bepaling van de boete in aanmerking genomen (artikel 5:45, eerste lid, van de Awb). Niet in geschil is dat er over de periode van 1 februari 2015 tot en met 31 maart 2018 een nettobedrag van € 19.521,28 onverschuldigd is betaald. Dit bedrag zal de rechtbank daarom aanmerken als benadelingsbedrag.
Overtreding inlichtingenplicht
7.2
Voor het opleggen van de boete is van belang dat er sprake is van overtreding van de inlichtingenplicht. In het kader van de oplegging van de boete kunnen de bij de intrekking vastgestelde feiten, de gestelde overtreding van de inlichtingenplicht en het door eisers gestelde ontbreken van verwijtbaarheid, in volle omvang worden beoordeeld. [6] Baanbrekers moet dus aantonen dat eisers hun inlichtingenplicht hebben geschonden.
Baanbrekers heeft verwezen naar de besluiten van 8 januari 2018 en 8 oktober 2018 en naar het boete-rapport van 10 december 2019. De rechtbank begrijpt deze verwijzing zo dat Baanbrekers voor de onderbouwing dat de inlichtingenplicht is overtreden integraal verwijst naar de onderbouwing die is gegeven in deze besluiten en het rapport. Uit deze stukken blijkt onder andere dat eisers contante stortingen en ontvangen gelden van derden niet hebben doorgegeven en dat zij geen verifieerbare bewijsstukken hebben overgelegd waaruit opgemaakt zou kunnen worden dat er geen sprake is van inkomsten.
7.3
Eisers hebben niet betwist dat zij de contante stortingen en ontvangen gelden van derden niet hebben doorgegeven. Volgens vaste rechtspraak kunnen contante stortingen en bijschrijvingen van derden op een bankrekening van een bijstandsontvanger in beginsel worden aangemerkt als inkomen. [7] De stortingen kunnen daarom van invloed zijn op het recht op bijstand.
De stelling van eisers dat het hier ging om giften dan wel terugbetaling van voorgeschoten boodschappen voor anderen dan wel terugstorting van geld dat over was nadat eerder voor boodschappen contact was gepind, is niet onderbouwd met verifieerbare en objectieve gegevens. De ontvangen bedragen moeten daarom worden aangemerkt als inkomen.
De inlichtingenplicht in artikel 17, eerste lid, van de Participatiewet is een objectief geformuleerde verplichting, waarbij verwijtbaarheid geen rol speelt. [8] Beoordeeld moet worden of eisers inlichtingen hadden moeten verstrekken over de stortingen en bijschrijvingen en of zij dit hebben nagelaten. Omdat het hier gaat om een veelvoud aan bijschrijvingen en contante stortingen had het eisers redelijkerwijs duidelijk kunnen zijn dat deze bedragen van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand. Door hiervan geen melding te maken, hebben eisers de inlichtingenplicht overtreden. De rechtbank is dan ook van oordeel dat Baanbrekers terecht heeft gesteld dat er sprake is van overtreding van de inlichtingenplicht.
Verwijtbaarheid
7.4
Bij de overtreding van de inlichtingenplicht is Baanbrekers in beginsel gehouden een boete op te leggen. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete is de mate waarin de overtreding van de inlichtingenplicht kan worden verweten van belang. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat er sprake is van verminderde verwijtbaarheid omdat zij al jaren op deze manier handelen en zij daarover niet eerder zijn aangesproken door Baanbrekers.
7.5
De inlichtingenplicht geldt voor iedere periode dat eisers een bijstandsuitkering ontvangen. Dat er mogelijk in een eerdere periode ook sprake is geweest van contante stortingen of bijschrijvingen door derden, ontslaat eisers niet van de verplichting om over de periode in geding de ontvangen stortingen en bijschrijvingen te melden. Bij de beoordeling van de verwijtbaarheid kan wel van belang zijn of Baanbrekers al eerdere signalen heeft ontvangen van onregelmatigheden en dat zij daarop geen actie hebben ondernomen waardoor het benadelingsbedrag is opgelopen. Baanbrekers heeft echter ter zitting ontkend dat er eerdere signalen waren van onregelmatigheden. Daarbij is toegelicht dat er alleen maar bij de aanvraag voor een uitkering bankafschriften worden opgevraagd en bij latere (periodieke) controles niet meer om afschriften wordt gevraagd.
7.6
De bewijslast dat er sprake is van verminderde verwijtbaarheid ligt bij eisers. De rechtbank stelt vast dat eisers, buiten de enkele stelling dat zij altijd zo hebben gehandeld, geen begin van bewijs daarvan hebben overgelegd. Eisers zijn er daarom niet in geslaagd aannemelijk te maken dat zij altijd op deze manier hebben gehandeld en dat Baanbrekers daar ook van op de hoogte was. Ook anderszins zijn er geen aanwijzingen dat er sprake was van verminderde verwijtbaarheid. De rechtbank is dan ook van oordeel dat Baanbrekers bij de vaststelling van de hoogte van de boete op goede gronden is uitgegaan van een normale verwijtbaarheid.
Hoogte boete
7.7
Gelet op het Boetebesluit en het Verzamelbesluit Beleidsregels Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz (Verzamelbesluit) wordt een boete van 50% van het benadelingsbedrag opgelegd als er sprake is van normale verwijtbaarheid. Eisers stelling dat het oude Verzamelbesluit 2004 moet worden toegepast omdat dit Verzamelbesluit tot een lagere boete leidt, volgt de rechtbank niet. Zowel in het huidige Verzamelbesluit als in oudere Verzamelbesluiten is de hoogte van de boete bij normale verwijtbaarheid gesteld op 50%. Dat eerder in een Verzamelbesluit was opgenomen dat ook bij grove schuld een boete van 50% wordt opgelegd, maakt niet dat geoordeeld moet worden dat dat oudere beleid gunstiger zou zijn geweest voor eisers. Er is immers niet gesteld dat er sprake is van grove schuld bij eisers. Baanbrekers is bij de berekening van de hoogte van de boete dan ook terecht uitgegaan van een percentage van 50.
7.8
Omdat, rekening houdend met een percentage van 50, de boete hoger zou uitkomen dan het maximum boetebedrag ingevolge het Wetboek van Strafrecht, heeft Baanbrekers de boete vastgesteld op de maximale boete van € 5.400,--. Tegen deze maximering op zich zijn geen gronden naar voren gebracht.
Draagkracht
7.9
De vaststelling van de draagkracht in het kader van de boete is een andere vaststelling dan die voor de invordering. Dat de door Baanbrekers berekende vrije ruimte in het kader van de invordering is vastgesteld op € 230,-- betekent niet dat bij de vaststelling van de boete ook van dit bedrag moet worden uitgegaan. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete wordt immers gekeken naar de fictieve draagkracht. Dat betekent dat, ten tijde in geding, uitgegaan wordt van een fictieve draagkracht van 5% van de bijstandsnorm. Al het inkomen dat boven de bijstandsnorm ligt, wordt daarbij opgeteld. [9] Gelet op de fictieve draagkracht van eisers is het mogelijk het boetebedrag binnen 12 maanden terug te betalen. Overigens hebben eisers ter zitting verder ook geen gronden naar voren gebracht die zien op de fictieve draagkracht.
Conclusie
7.1
Gelet op alles wat hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat Baanbrekers op goede gronden een boete heeft opgelegd en dat de boete niet te hoog is vastgesteld. Het beroep voor zover dat gericht is tegen de boete zal dan ook ongegrond worden verklaard.
Proceskosten en griffierecht
8. Omdat Baanbrekers het aflossingsbedrag in beroep heeft gewijzigd, moet Baanbrekers het door eisers betaalde griffierecht vergoeden. Tevens bestaat er aanleiding om Baanbrekers te veroordelen in de proceskosten van eisers. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,‑ en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen de vaststelling van de betalingsregeling niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen de boete ongegrond;
- draagt Baanbrekers op het betaalde griffierecht van € 48,00 aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt Baanbrekers in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.496,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A.M.L. van de Sande, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.J.M. van Hees, griffier, op 14 december 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Bijlage wettelijk kader
Participatiewet
Artikel 17, eerste lid
De belanghebbende doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Deze verplichting geldt niet indien die feiten en omstandigheden door het college kunnen worden vastgesteld op grond van bij wettelijk voorschrift als authentiek aangemerkte gegevens of kunnen worden verkregen uit bij ministeriële regeling aan te wijzen administraties. Bij ministeriële regeling wordt bepaald voor welke gegevens de tweede zin van toepassing is.
Artikel 18a
Eerste lid
Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen. Indien de feiten en omstandigheden, bedoeld in artikel 17, eerste lid, en artikel 30c, derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn medegedeeld of de gegevens en bewijsstukken, bedoeld in artikel 30c, tweede lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn verstrekt en deze overtredingen opzettelijk zijn begaan, bedraagt de bestuurlijke boete ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Indien de feiten en omstandigheden, bedoeld in artikel 17, eerste lid, en artikel 30c, derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn medegedeeld of de gegevens en bewijsstukken, bedoeld in artikel 30c, tweede lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn verstrekt en deze overtredingen niet opzettelijk zijn begaan, bedraagt de bestuurlijke boete ten hoogste het bedrag van de derde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
Tweede lid
In dit artikel wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.
Vierde lid
Het college kan afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete en volstaan met het geven van een schriftelijke waarschuwing wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van een verplichting als bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen in situaties die bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald, tenzij het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichtingen plaatsvindt binnen een periode van twee jaar te rekenen vanaf de datum waarop eerder aan de belanghebbende een zodanige waarschuwing is gegeven.
Zevende lid
Het college kan afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
Tiende lid
Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.
De in dit tiende lid bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Boetebesluit.
Boetebesluit
Artikel 2
Eerste lid
Indien als gevolg van overtreding van de inlichtingenverplichting sprake is van een benadelingsbedrag, worden bij de vaststelling van de hoogte van de bestuurlijke boete de uitgangspunten in het tweede tot en met het tiende lid in acht genomen.
Tweede lid
Indien de inlichtingenverplichting opzettelijk is overtreden, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 100 procent van het benadelingsbedrag.
Derde lid
Indien sprake is van grove schuld ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 75 procent van het benadelingsbedrag.
Vierde lid
Indien geen sprake is van opzet of grove schuld ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 50 procent van het benadelingsbedrag.
Vijfde lid
Indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 25 procent van het benadelingsbedrag.
Zevende lid
Indien het benadelingsbedrag, of het benadelingsbedrag bij toepassing van het zesde lid, hoger is dan 100/75 vermenigvuldigd met het bedrag van de derde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, wordt in afwijking van het vierde en vijfde lid, de bestuurlijke boete:
a.indien geen sprake is van opzet of grove schuld ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, vastgesteld op 50/75 vermenigvuldigd met het bedrag van de derde categorie;
b.indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, vastgesteld op 25/75 vermenigvuldigd met het bedrag van de derde categorie.
Artikel 2aa
1. Het bestuursorgaan kan afzien van een bestuurlijk boete en volstaan met het geven van een schriftelijke waarschuwing indien:
a.de overtreding van de inlichtingenverplichting niet heeft geleid tot een benadelingsbedrag of het benadelingsbedrag niet hoger is dan € 150,–, of
b.de betrokkene wel inlichtingen heeft verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog binnen een redelijke termijn de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting.
2 Een redelijke termijn als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, is niet langer dan 60 dagen nadat de inlichtingen hadden behoren te worden verstrekt.
Verzamelbesluit Beleidsregels Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz
Artikel 6.1.6, eerste lid,
De hoogte van de boete wordt vastgesteld op:
a. 100% van het benadelingsbedrag indien de inlichtingenplicht opzettelijk is
geschonden;
b. 75% van het benadelingsbedrag indien sprake is van grove schuld ten aanzien van
de schending van de inlichtingenplicht;
c. 50% van het benadelingsbedrag indien geen sprake is van opzet of grove schuld
ten aanzien van de schending van de inlichtingenplicht;
d. 10% van het benadelingsbedrag indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid
ten aanzien van de schending van de inlichtingenplicht.
Artikel 6.1.6, derde lid ,onder c
3. Bij toepassing van het eerste en tweede lid is de boete in ieder geval niet hoger dan:
5% van de van toepassing zijnde bijstandsnorm en 100% van het inkomen boven
de van toepassing zijnde bijstandsnorm vermenigvuldigd met 12 maanden indien
geen sprake is van opzet of grove schuld ten aanzien van de schending van de
inlichtingenplicht.