Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/9522 WMO15
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 maart 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres
gemachtigde: [naam gemachtigde eiseres] ,
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg (het college),verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 4 mei 2020 (primair besluit) heeft het college het verzoek van eiseres tot nihilstelling en restitutie van de door haar betaalde eigen bijdrage voor de voorziening Hulp aan Huis over de jaren 2015 tot en met 2019 afgewezen.
In het besluit van 17 september 2020 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 10 februari 2022. Hierbij waren aanwezig de gemachtigde van eiseres en namens het college mr. N.C.J.P. Melsen en [naam vertegenwoordiger verweerder] .
Feiten en omstandigheden
1. Bij besluit van 1 juli 2014 heeft het college eiseres met ingang van 7 juli 2014 toegelaten tot de voorziening Hulp aan Huis. Op basis van haar inkomen valt eiseres in Tarief 1. Dit betekent dat zij € 1,00 per uur dienstverlening betaalt als zij kiest voor een alfacheque en € 2,00 per uur dienstverlening als zij kiest voor een dienstencheque.
In een brief van 26 februari 2020 heeft eiseres het college gevraagd de eigen bijdrage voor de voorziening Hulp aan Huis over de jaren 2015 tot en met 2019 op nihil te stellen en de eigen bijdrage die zij over deze periode heeft betaald te restitueren. Volgens eiseres heeft zij de eigen bijdrage onverschuldigd betaald, omdat Hulp aan Huis ten onrechte als algemene voorziening is aangemerkt. Zij stelt dat dit een maatwerkvoorziening betreft waarvoor geen eigen bijdrage opgelegd kan worden.
In het primaire besluit heeft het college het verzoek van eiseres tot nihilstelling en restitutie van de eigen bijdrage afgewezen. Hulp aan Huis is volgens het college een algemene voorziening als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015). De eigen bijdrage voor deze voorziening is vastgelegd in artikel 6.2 van de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Tilburg 2019. De eigen bijdrage is volgens het college dan ook conform de wet- en regelgeving opgelegd.
Eiseres heeft hier bezwaar tegen gemaakt.
Bij brief van 24 juli 2020 heeft het college de termijn om te beslissen op het bezwaarschrift met zes weken verlengd.
In een e-mail van 2 september 2020 heeft eiseres bij het college aangegeven dat zij naar aanleiding van de uitspraken van 21 augustus 2020 van deze rechtbank in soortgelijke zaken haar bezwaargronden wenst aan te vullen. Per e-mail hebben partijen afgesproken om op 11 september 2020 een telefonische hoorzitting te houden.
Op 8 september 2020 heeft eiseres aanvullende bezwaargronden ingediend. In een afzonderlijke brief van diezelfde datum heeft eiseres het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op haar bezwaar. Zij verzoekt het college spoedig te beslissen, maar niet voordat de reeds geplande hoorzitting heeft plaatsgevonden.
In het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
2. Eiseres stelt dat haar verzoek tot nihilstelling en restitutie ten onrechte is afgewezen. Hulp aan Huis kan niet worden beschouwd als een algemene voorziening in de zin van de Wmo 2015 en moet worden aangemerkt als een maatwerkvoorziening. Eiseres contracteert immers zelf met de alfahulp en maakt afspraken over de hoeveelheid en de aard van de te verrichten werkzaamheden. Op grond van artikel 2.4 van het Besluit maatschappelijke ondersteuning gemeente Tilburg 2019 wordt de eigen bijdrage niet opgelegd voor de maatwerkvoorziening Hulp aan Huis. Er is dus geen rechtsgrond om een eigen bijdrage te vragen. Eiseres stelt dat zij met haar verzoek niet beoogt dat het college volledig terugkomt op het besluit van 1 juli 2014 waarbij haar toegang is verleend tot de voorziening Hulp aan Huis. De eigen bijdrage over 2014 is niet in geschil, omdat de wet toen nog niet gewijzigd was. Daarom heeft zij destijds ook geen rechtsmiddelen tegen dit besluit aangewend. Eiseres beoogt echter de door haar betaalde eigen bijdrage vanaf 2015 (na de inwerkingtreding van de Wmo 2015) te laten restitueren.
Primair stelt eiseres zich op het standpunt dat de rechtbank het primaire besluit moet toetsen alsof dit het eerste besluit is over het verzoek om terug te komen van het besluit van 1 juli 2014. De vraag of het verzoek van 26 februari 2020 wel of niet als een verzoek in de zin van artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet worden opgevat speelt volgens eiseres geen rol, omdat het college het verzoek inhoudelijk heeft getoetst en geen toepassing heeft gegeven aan dat artikel. Zij verwijst daarbij naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 20 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4872.
Subsidiair stelt eiseres zich op het standpunt dat zij met haar verzoek beoogt dat het college vanaf 2015 terugkomt op het besluit van 1 juli 2014 voor zover dat betrekking heeft op de eigen bijdrage. In zoverre kan het verzoek worden gelezen als een herzieningsverzoek. Eiseres wijst op de uitspraak van de CRvB van 14 januari 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1) waaruit volgt dat een eerder genomen besluit zowel naar het verleden als naar de toekomst kan worden herzien indien sprake is van nieuw gebleken feiten en of omstandigheden die na het eerdere besluit zijn voorgevallen. Ook wijziging van het recht valt daaronder.
Meer subsidiair stelt eiseres zich op het standpunt dat het besluit van 1 juli 2014 onrechtmatig is voor zover het ziet op de vaststelling van de eigen bijdrage over de jaren 2015 tot en met 2019.
Beoordelingskader
3. Het beoordelingskader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
Overwegingen
Dwangsom
4. In het verweerschrift van 14 december 2020 stelt het college dat er per abuis geen besluit is genomen over de ingebrekestelling van 8 september 2020. Als bijlage wordt een besluit met dagtekening 25 oktober 2019 overgelegd. In dat besluit weigert het college om een dwangsom aan eiseres toe te kennen. Volgens het college is de beslistermijn met de brief van 24 juli 2020 verlengd tot 7 september 2020. Afgesproken is om eerst de uitspraken van deze rechtbank af te wachten. Op 28 augustus 2020 is gevraagd of een hoorzitting gewenst was. Naar aanleiding daarvan heeft eiseres aangegeven de gronden aan te willen vullen en een hoorzitting te wensen. In overleg is de datum bepaald op 11 september 2020. Volgens het college was de beslistermijn daarmee verlengd met de 14 dagen gelegen tussen 28 augustus 2020 en 11 september 2020, zodat deze liep tot en met 21 september 2020. Het college heeft vervolgens binnen 14 dagen na 21 september 2020 het besluit op bezwaar genomen, namelijk op 2 oktober 2020.
5. Eiseres heeft hiertegen aangevoerd dat het dwangsombesluit geen correcte datum heeft en niet aan haar is verzonden. Zij stelt tussen 8 mei 2020 en 28 augustus 2020 geen contact te hebben gehad met het college. De ingebrekestelling van 8 september 2020 zou niet zijn verzonden als er een afspraak zou zijn gemaakt om de beslistermijn op te schorten. Het college kon de beslistermijn na het verdagingsbesluit van 24 juli 2020 niet meer eenzijdig verlengen. Volgens eiseres is het college over de periode van 23 september 2020 tot en met 2 oktober 2020 dan ook een dwangsom verschuldigd.
6. De rechtbank overweegt dat op grond van artikel 4:19, eerste lid, van de Awb het beroep van eiseres mede betrekking heeft op de dwangsombeschikking, voor zover zij deze betwist. Het beroep tegen de weigering een dwangsom toe te kennen, kan dan ook inhoudelijk worden beoordeeld.
7. De rechtbank stelt vast dat het college tot 27 juli 2020 de tijd had om op het bezwaar te beslissen. Op 24 juli 2020 heeft het de beslistermijn met zes weken verlengd, zodat er uiterlijk op 7 september 2020 een beslissing op bezwaar genomen had moeten zijn. Op geen enkele wijze is gebleken dat het college de beslistermijn nogmaals heeft verlengd of op welke grondslag dit zou zijn gebeurd. In ieder geval is niet gebleken dat eiseres heeft ingestemd met een verdere verlenging van die termijn. Zij heeft het college juist op 8 september 2020 in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een besluit. Gelet op het bepaalde in artikel 4:17, derde lid van de Awb is het college na het verstrijken van twee weken, dus vanaf 23 september 2020, een dwangsom aan eiseres verschuldigd.
8. Gelet op het voorgaande zal het beroep tegen de weigering een dwangsom toe te kennen gegrond worden verklaard. Het besluit met dagtekening 25 oktober 2019 zal worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding om op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en onder verwijzing naar artikel 4:17, tweede lid, van de Awb te bepalen dat het college over de periode van 10 dagen gelegen tussen 23 september 2020 en 2 oktober 2020 (datum bestreden besluit) een dwangsom aan eiseres is verschuldigd ter hoogte van € 230,-.
9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden. Tevens veroordeelt de rechtbank het college in de door eiseres gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het college wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 759,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,-, bij een wegingsfactor 0,5). De rechtbank hanteert wegingsfactor 0,5 vanwege de jurisprudentie van de CRvB waarin is overwogen dat geschillen met betrekking tot het niet tijdig nemen van een besluit als licht moeten worden beschouwd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 oktober 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3693).
Bestreden besluit
10. Eiseres heeft verzocht om nihilstelling en restitutie van de door haar over de jaren 2015 tot en met 2019 betaalde eigen bijdrage voor de voorziening Hulp aan Huis, omdat zij van mening is dat deze voorziening moet worden aangemerkt als maatwerkvoorziening in plaats van een algemene voorziening. Daarom kon er volgens haar geen eigen bijdrage opgelegd worden. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld hoe dit verzoek moet worden opgevat.
11. De gemachtigde van eiseres heeft eerder procedures gevoerd waarin eenzelfde verzoek voorlag. In drie uitspraken van 21 augustus 2020 heeft deze rechtbank een oordeel gegeven over die verzoeken. Blijkens de uitspraak op het beroep met zaaknummer BRE 19/5254 WMO15 (ECLI:NL:RBZWB:2020:3951) is destijds ter zitting de vraag voorgelegd of het verzoek moest worden opgevat als een verzoek om schadevergoeding, of als een verzoek om terug te komen op (de) beslissing(en) waarbij eigen bijdragen zijn opgelegd (een herzieningsverzoek). Omdat de gemachtigde van eiseres toen aangaf dat het eerste aan de orde was, is het beroep door de rechtbank aangemerkt als een schadeverzoek op grond van titel 8.4 van de Awb. Het verzoek is afgewezen, omdat er volgens de rechtbank geen sprake is van een onrechtmatig schadeveroorzakend besluit. Om diezelfde reden wordt eiseres niet gevolgd in het door haar in de onderhavige zaak ingenomen meer subsidiaire standpunt.
12. In de twee uitspraken in de beroepen met zaaknummers BRE 19/5762 WMO15 en BRE 19/5887 WMO15 (ECLI:NL:RBZWB:2020:6999 en ECLI:NL:RBZWB:2020:4043) heeft de rechtbank overwogen dat de enige manier waarop de betrokkene het college had kunnen bewegen terug te komen op het eerdere besluit, is via een herzieningsverzoek op grond van artikel 4:6 van Pro de Awb. In die zaken was een dergelijk verzoek niet gedaan.
De vraag rijst of in de onderhavige zaak wel sprake is van een herzieningsverzoek.
De rechtbank bespreekt hiermee zowel de primaire als de subsidiaire beroepsgrond.
13. De rechtbank stelt vast dat eiseres in haar verzoek van 26 februari 2020 noch in haar bezwaarschrift het besluit van 1 juli 2014 heeft genoemd. Ook verzoekt zij het college daarin niet om terug te komen op dat besluit. In de aanvullende bezwaargronden van 8 september 2020 stelt eiseres zelfs nog expliciet dat zij met haar verzoek niet beoogt dat het college terugkomt op het besluit van 2014, waarbij aan haar toegang is verleend tot de voorziening Hulp aan Huis. Vervolgens stelt eiseres wel dat een besluit zowel naar het verleden als naar de toekomst kan worden herzien indien sprake is van nieuw gebleken feiten en omstandigheden, waaronder ook een wijziging van recht begrepen zou moeten worden.
Voor zover eiseres in beroep stelt dat hieruit kan of moet worden gedestilleerd dat zij een herzieningsverzoek wenste te doen, overweegt de rechtbank dat de inhoud van het aanvullende bezwaarschrift zodanig is geformuleerd dat het college moest gissen naar wat door eiseres is bedoeld. Tijdens de hoorzitting in bezwaar heeft eiseres vervolgens desgevraagd verklaard dat het doel niet is om terug te komen op het besluit van 1 juli 2014, omdat dit besluit niet onrechtmatig is. Zij stelt enkel in het licht van de Wmo 2015 onder wijziging van het recht te verzoeken om nihilstelling en restitutie.
14. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het voorgaande dat eiseres haar verzoek niet eerder dan in beroep heeft aangeduid als herzieningsverzoek. Integendeel, gedurende de gehele bezwaarfase heeft zij expliciet en ondubbelzinnig gesteld dat het verzoek niet als zodanig moet worden opgevat. Het college heeft dat dan ook niet gedaan, zoals ook is vermeld in het bestreden besluit. Ter zitting heeft het college daaraan toegevoegd dat het besluit geen volledige heroverweging betreft, maar dat daarin slechts wordt toegelicht waarom zij geen aanleiding ziet tot nihilstelling en restitutie. De rechtbank kan dit volgen.
15. Pas in beroep stelt eiseres zich op het standpunt dat zij met haar verzoek beoogt dat het college vanaf 2015 terugkomt op het rechtens onaantastbare besluit van 1 juli 2014 voor zover dat betrekking heeft op de eigen bijdrage. De rechtbank acht het in strijd met de goede procesorde dat eiseres pas in deze fase van de procedure stelt dat haar verzoek moet worden opgevat als een herzieningsverzoek. Zij voert daarmee een grond aan die zij eerder in bezwaar uitdrukkelijk en bewust heeft prijsgegeven. De omvang van het geding is daardoor expliciet beperkt. Mede gelet op het feit dat zij wordt bijgestaan door een professioneel gemachtigde, komt dit voor haar rekening en risico. De rechtbank komt dan ook niet toe aan een beoordeling van de vraag of Hulp aan Huis moet worden aangemerkt als algemene voorziening of als maatwerkvoorziening dan wel de vraag of (dientengevolge) de eigen bijdrage terecht is opgelegd.
16. Gelet op het voorgaande zal het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond worden verklaard.
17. Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
- verklaart het beroep gegrond voor zover dat ziet op de weigering een dwangsom toe te kennen;
- bepaalt dat het college een dwangsom van € 230,- verschuldigd is aan eiseres;
- vernietigt het dwangsombesluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van dat besluit;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 48,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 759,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, voorzitter, en mr. C.E.M. Marsé en mr. V.M. Schotanus, leden, in aanwezigheid van mr. A.J.J. Sterks, griffier, op 24 maart 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Beoordelingskader
Dwangsom
Artikel 4:17 Awb Pro
1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag.
3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
Artikel 4:18 Awb Pro
Het bestuursorgaan stelt de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.
Artikel 4:19 Awb Pro
1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking op de aanvraag heeft mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voorzover de belanghebbende deze beschikking betwist.
2. De bestuursrechter kan de beslissing op het beroep of hoger beroep inzake de beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is.
Artikel 7:10 Awb Pro
1. Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of — indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is Pro ingesteld — binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
2. De termijn wordt opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop de indiener is verzocht een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 te Pro herstellen, tot de dag waarop het verzuim is hersteld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
3. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen.
4. Verder uitstel is mogelijk voor zover:
a. alle belanghebbenden daarmee instemmen,
b. de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad, of
c. dit nodig is in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften.
5. Indien toepassing is gegeven aan het tweede, derde of vierde lid, doet het bestuursorgaan hiervan schriftelijk mededeling aan belanghebbenden.
Inhoudelijk
Awb
Artikel 4:6
1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
2. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de Pro aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
Wmo 2015
Artikel 1.1.1. lid 1
- aanbieder: natuurlijke persoon of rechtspersoon die jegens het college gehouden is een algemene voorziening of een maatwerkvoorziening te leveren;
- algemene voorziening: aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op maatschappelijke ondersteuning;
- cliënt: persoon die gebruik maakt van een algemene voorziening of aan wie een
maatwerkvoorziening of persoonsgebonden budget is verstrekt of door of namens wie een melding is gedaan als bedoeld in artikel 2.3.2, eerste lid;
- voorziening: algemene voorziening of maatwerkvoorziening;
Artikel 2.1.4 Wmo 2015
1. Bij verordening kan worden bepaald dat een cliënt een bijdrage in de kosten is verschuldigd:
a. voor het gebruik van een algemene voorziening, niet zijnde cliëntondersteuning;
b. voor een maatwerkvoorziening dan wel een persoonsgebonden budget.
2. In de verordening kan de hoogte van de bijdrage voor de verschillende soorten van voorzieningen verschillend worden vastgesteld en kan worden bepaald dat:
a. voor personen, behorende tot daarbij omschreven groepen, een daarbij aangegeven korting op de bijdrage voor een algemene voorziening van toepassing is;
b. de bijdrage voor een maatwerkvoorziening dan wel een persoonsgebonden budget:
1° verschuldigd is zolang de cliënt van de maatwerkvoorziening gebruik maakt onderscheidenlijk gedurende de periode waarvoor het persoonsgebonden budget wordt verstrekt, en
2° afhankelijk is van het inkomen en vermogen van de cliënt en zijn echtgenoot.
Artikel 2.2.3 Wmo 2015
Het college bevordert en treft de algemene voorzieningen ter bevordering van de zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen en opvang, die noodzakelijk zijn ter uitvoering van het plan, bedoeld in artikel 2.1.2, tweede lid.