Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/7371 WET
uitspraak van 25 maart 2022 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser 1] en [naam eiser 2] , te [plaatsnaam] , eisers,
gemachtigde: [naam gemachtigde] ,
en
de burgemeester van de gemeente Veere, verweerder.
Als derde-belanghebbende heeft aan het geding deelgenomen:
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 30 juni 2020 (bestreden besluit) van de burgemeester over het verlenen van een machtiging tot binnentreden van de woningen aan de [adres 1] 4 en de [adres 2] 2 in [plaatsnaam] .
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 1 maart 2022. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Namens de burgemeester zijn mr. L.A. Kaan en [naam vertegenwoordiger] verschenen.
Overwegingen
1. Feiten
Eisers zijn eigenaar van de woning aan de [adres 1] 4 te [plaatsnaam] . [naam dochter] is de dochter van eisers. Op het moment van het afgeven van de machtiging stond zij in de Basisregistratie personen (BRP) ingeschreven op het adres aan de [adres 2] 2 te [plaatsnaam] .
Op 5 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veere aan de dochter van eisers een voornemen bekend gemaakt tot het ambtshalve in de BRP opnemen van een wijziging van haar woonadres: van de [adres 2] 2 naar de [adres 1] 4.
Naar aanleiding van dat voornemen heeft de burgemeester op 29 januari 2020 aan twee toezichthouders een machtiging verleend tot binnentreden in de woningen, om te kunnen controleren waar de dochter van eisers feitelijk woont.
Op 30 januari 2020 (07.40 uur) zijn de toezichthouders – onaangekondigd – binnengetreden in de woning aan de [adres 1] 4 in [plaatsnaam] . Ze zijn volgens het controleverslag alleen in de gang van de woning geweest. De heer [naam eiser 2] is onwel geworden en gelet daarop hebben de toezichthouder de woning om 07.50 uur weer verlaten.
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de machtiging.
De burgemeester heeft dat bezwaar bij bestreden besluit ongegrond verklaard.
Eisers hebben daar beroep tegen ingesteld.
2. Beroepsgronden
Eisers hebben aangevoerd dat de burgemeester de machtiging niet had mogen verlenen. Volgens eisers heeft de burgemeester dat besluit in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) genomen. De burgemeester wist dat de heer [naam eiser 2] ernstige hartklachten had en had dat mee moeten wegen bij de belangenafweging. Tijdens het binnentreden van de woning is de heer [naam eiser 2] onwel geworden. Mevrouw [naam vertegenwoordiger] zou zich volgens eisers agressief en intimiderend hebben gedragen tijdens het binnentreden van de woning. Volgens eisers was niet noodzakelijk dat toegang werd verkregen tot de woning aan de [adres 1] 4, omdat daar nooit eerder een controle had plaatsgevonden en omdat [naam dochter] desgevraagd steeds toegang heeft verleend tot alle ruimten van haar woning aan de [adres 2] 2. In aanvulling daarop hebben eisers aangevoerd dat zowel het bestreden besluit als het primaire besluit een motiveringsgebrek bevat, omdat daarin niet kenbaar is gemaakt dat de precaire medische situatie in de belangenafweging is betrokken. Het verlenen van een machtiging tot binnentreden van de woning is daarnaast in strijd met artikel 8 van het Europees verdrag voor de recht van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
3. Wettelijk kader
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
4. De machtiging tot binnentreden
Toetsingskader
4.1
Een toezichthouder is op grond van de Awb bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner. [1] Voor het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is op grond van de Algemene wet op het binnentreden (Awbi) een schriftelijke machtiging vereist. [2] Voor zover de wet niet anders bepaalt, is de burgemeester bevoegd tot het geven van een machtiging tot binnentreden in een woning gelegen binnen zijn gemeente voor andere doeleinden dan strafvordering. [3] De burgemeester gaat daartoe slechts over, indien het doel waartoe wordt binnengetreden, het binnentreden zonder toestemming van de bewoner redelijkerwijs vereist. [4]
Beoordelingskader evenredigheidsbeginsel
4.2
De bevoegdheid van de burgemeester tot het afgeven van een machtiging is een discretionaire bevoegdheid. Dat betekent dat de burgemeester een belangenafweging dient te maken om te beslissen of hij van die bevoegdheid gebruik maakt en op welke wijze hij van de bevoegdheid gebruik maakt. Uit het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel volgt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Eisers hebben daar een beroep op gedaan. In een uitspraak van 2 februari 2022 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) [5] het beoordelingskader geformuleerd voor de bestuursrechter ten aanzien van de toetsing van een besluit aan dat evenredigheidsbeginsel. Bij de toetsing aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en de motivering van het resultaat daarvan, dient de bestuursrechter volgens de ABRvS niet te beoordelen of het bestuursorgaan bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid wel of niet tot het besluit heeft kunnen komen (willekeurcriterium), maar moet de bestuursrechter aansluiten bij de bewoordingen van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en het besluit rechtstreeks aan deze bepaling toetsen.
De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt daarom van geval tot geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol, maar de toetsing daaraan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze (kunnen) plaatsvinden. Zo maakt het verschil of het gaat om een algemeen verbindend voorschrift, een ander besluit van algemene strekking of een beschikking en ook of het gaat om een belastend besluit, een begunstigend besluit of een besluit met een hybride karakter. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.
Evenredigheidsbeginsel
4.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester onvoldoende gemotiveerd dat het verlenen van de machtiging voor het binnentreden van de woning van eisers voldoet aan het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank stelt daarbij voorop dat door het binnentreden in de woning van eisers een inbreuk wordt gemaakt op het fundamentele huisrecht van eisers dat is neergelegd in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Dat maakt het binnentreden van de woning een zeer ingrijpend middel, dat naar het oordeel van de rechtbank – gelet op artikel 3:4, tweede lid, van de Awb én artikel 8, tweede lid, van het EVRM – alleen toegepast kan worden wanneer dat middel geschikt, noodzakelijk en evenredig is en wanneer door de burgemeester voldoende is gemotiveerd dat aan die vereisten wordt voldaan.
4.4
De burgemeester heeft in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd dat het verlenen van die machtiging noodzakelijk is om in het kader van een onderzoek op grond van de BRP [6] vast te kunnen stellen waar de dochter van eisers feitelijk woont. De burgemeester heeft op geen enkele wijze gemotiveerd of is onderzocht of voor eisers minder belastende maatregelen mogelijk waren om vast te stellen waar de dochter van eisers feitelijk woont en waarom niet voor die maatregelen is gekozen. In de beslissing op bezwaar staat dat meerdere juridische procedures zijn doorlopen ten aanzien van de woning aan de [adres 2] 2. Ten aanzien van de woning aan de [adres 1] 4 wordt in het bestreden besluit echter alleen gesteld dat overige controlemogelijkheden ten aanzien van die woning reeds waren uitgeput. De burgemeester heeft dat echter op geen enkele wijze met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd. De rechtbank is bijvoorbeeld niet gebleken van controlerapporten waaruit blijkt dat controles hebben plaatsgevonden ten aanzien van de woning aan de [adres 1] 4. Ook is niet gebleken dat die woning is geobserveerd of dat eerst toestemming is gevraagd om die woning te betreden.
4.5
De rechtbank is daarnaast van oordeel dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd dat het afgeven van de machtiging – gelet op de precaire medische situatie van de heer [naam eiser 2] – niet onredelijk bezwarend was voor eisers. Eisers stellen terecht dat uit de besluitvorming niet blijkt of en op welke wijze rekening is gehouden met die medische toestand of andere belangen van eisers. Ter zitting heeft de burgemeester gesteld dat zij een ‘vast model’ hebben gevolgd voor het opstellen van de machtiging, dat intern belangen zijn afgewogen en dat zij geen kennis hadden van die medische situatie. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester die belangenafweging in de besluitvorming had moeten opnemen. De rechtbank acht verder niet aannemelijk dat de burgemeester geen weet had van de medische situatie van de heer [naam eiser 2] , omdat eisers ter zitting hebben verklaard dat hij in het verleden gemeenteraadslid is geweest bij de gemeente Veere.
5. Redelijke termijn
5.1
Eisers hebben de rechtbank verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
5.2
Op grond van vaste rechtspraak is een redelijke termijn voor de afhandeling van bezwaar en beroep als uitgangspunt twee jaar. [7] Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Er zijn factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Naar het oordeel van de rechtbank vormt een verzoek om uitstel van het beroep in afwachting van een mogelijk compromis een situatie die voldoende reden geeft om een langere redelijke termijn dan een termijn van twee jaar te hanteren. De gemachtigde van eisers heeft een dergelijk verzoek op 15 oktober 2021 gedaan. Dat verzoek heeft de rechtbank gehonoreerd op 18 oktober 2021. Op 2 december 2021 heeft de rechtbank – naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van de burgemeester – besloten om de zaak opnieuw op zitting te plannen. Dat betekent dat de redelijke termijn met afgerond anderhalve maand verlengd kan worden.
5.3
De termijn vangt aan op het moment dat eisers het bezwaarschrift hebben ingediend. Gerekend van (de ontvangst van) het bezwaarschrift van 31 januari 2020 tot de datum van deze uitspraak (25 maart 2022) zijn afgerond twee jaar en 2 maanden verstreken. De rechtbank stelt vast dat de redelijke termijn met circa 1 maand is overschreden. Eisers hebben daarom recht op een schadevergoeding van € 500,- (uitgaande van € 500,- per overschrijding per half jaar). De overschrijding van de redelijke termijn wordt volledig toegerekend aan de beroepsfase, omdat de bezwaarfase niet langer dan een half jaar heeft geduurd. De Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) dient daarom € 500,-. te betalen. De rechtbank merkt de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) in zoverre mede aan als partij in dit geding.
6. Conclusie
6.1
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
6.2
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed. De rechtbank zal de burgemeester daarnaast veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,-, en wegingsfactor 1).
6.3
Het verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn zal de rechtbank toewijzen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de burgemeester op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt de burgemeester op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de Minister van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van immateriële schade aan belanghebbende tot een bedrag van € 500,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 25 maart 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen volgens artikel 3:4, tweede lid, van de Awb niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Algemene wet op het binnentreden (Awbi)
Voor het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is op grond van artikel 2, eerste lid, van de Awbi een schriftelijke machtiging vereist, tenzij en voor zover bij wet aan rechters, rechterlijke colleges, leden van het openbaar ministerie, burgemeesters, gerechtsdeurwaarders en belastingdeurwaarders de bevoegdheid is toegekend tot het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner. De machtiging wordt zo mogelijk getoond.
Voor zover de wet niet anders bepaalt, is de burgemeester op grond van artikel 3, tweede lid, van de Awbi bevoegd tot het geven van een machtiging tot binnentreden in een woning gelegen binnen zijn gemeente voor andere doeleinden dan strafvordering.
Degene die bevoegd is een machtiging te geven, gaat daartoe op grond van artikel 3, derde lid, van de Awbi slechts over, indien het doel waartoe wordt binnengetreden het binnentreden zonder toestemming van de bewoner redelijkerwijs vereist.