ECLI:NL:RBZWB:2022:4655

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

bestuursrecht

zaaknummers: BRE 22/2430 GEMWT VV en BRE 22/2075 GEMWT

uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 juni 2022 op het verzoek om voorlopige voorziening en het beroep in de zaak tussen

[naam verzoekers], uit [vestigingsplaats verzoekers], eiseres,

Gemachtigde: mr. P.J.M. Boomaars,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rucphen, verweerder

gemachtigde: mr. T.N. Sanders.

Inleiding

In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening en het beroep van verzoekster tegen de opgelegde last onder dwangsom vanwege een overtreding van het bestemmingsplan.

Het college heeft met het besluit van 7 juli 2021 (primair besluit) aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd, omdat op de camping aan het adres [adres camping] te [plaats camping] het bestemmingsplan wordt overtreden. Verzoekster heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 17 maart 2022 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van verzoekster ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.

Verzoekster heeft beroep ingesteld tegen dit besluit. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 13 juni 2022 op zitting behandeld. Namens verzoekster zijn [naam verzoekers] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. T.N. Sanders, mr. S.F.J. Gelevert en mr. J.T.A. Kuijlen.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

Feiten

1.1

Op 23 februari 2021 en 25 februari 2021 hebben toezichthouders van de gemeente Rucphen een controle uitgevoerd op recreatiepark [naam camping], gelegen aan [adres camping] te [plaats camping]. Daarnaast zijn er in de periode tussen februari 2021 en april 2021 diverse waarnemingen verricht door verbalisanten van de gemeente Rucphen. De toezichthouders hebben geconstateerd dat er diverse mensen in de Basisregistratie personen (hierna: BRP) staan ingeschreven op het adres van het recreatiepark.

1.2

Bij brief van 12 mei 2021 heeft het college aan verzoekster kenbaar gemaakt dat zij voornemens is om handhavend op te treden, omdat eiser een deel van de percelen aan het adres [adres camping] te [plaats camping] in strijd met het bestemmingsplan gebruikt of laat gebruiken. Verzoekster is in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen. Verzoekster heeft van de gelegenheid gebruik gemaakt en op 8 juni 2021 een zienswijze ingediend.

1.3

Bij het primair besluit heeft het college aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd. Verzoekster dient binnen tien maanden na de verzenddatum van het besluit (dus voor 7 mei 2022) de percelen niet langer te (laten) gebruiken voor permanente bewoning. Indien verzoekster de overtreding niet tijdig beëindigd, verbeurt zij een dwangsom van

€ 125.000,- per maand met een maximum van € 750.000,-.

Verzoekster heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Op 16 november 2021 heeft er een hoorzitting ten overstaan van de Commissie bezwaarschriften plaatsgevonden. Daarnaast heeft de Commissie bezwaarschriften geadviseerd om het bezwaar ongegrond te verklaren en het primaire besluit in stand te laten.

1.4

Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard. Het college gelast verzoekster de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor 7 mei 2022 te beëindigen en beëindigd te houden, door de percelen niet langer te (laten) gebruiken voor permanente bewoning, op straffe van een dwangsom van € 937,50 per standplaats/kavel per maand met een maximum per standplaats van € 5.625,- en een maximum in totaal van € 703.125,- (125 standplaatsen en 6 maanden).

Verzoekster heeft op 8 april 2022 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Daarnaast heeft verzoekster de voorzieningenrechter verzocht het bestreden besluit te schorsen totdat de rechtbank heeft beslist op het ingestelde beroep.

Kortsluiting

2. De voorzieningenrechter is van oordeel dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak en doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.

Wettelijk kader

3. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

Kunnen de controlerapporten aan het besluit ten grondslag liggen?

4.1

Verzoekster stelt zich op het standpunt dat de controlerapporten niet bruikbaar zijn, omdat zij formele tekortkomingen hebben. De rapporten zijn niet op ambtseed/ambtsbelofte

opgemaakt en bovendien niet ondertekend door de toezichthouders.

4.2

De voorzieningenrechter is van oordeel dat de controlerapporten aan het besluit ten grondslag kunnen liggen. Het college heeft de ondertekende controlerapporten alsnog overlegd. Daarmee heeft het college het eventuele gebrek hersteld. Daarnaast zijn de controlerapporten voorzien van een zin die luidt:
‘Aldus naar waarheid en ambtsedig opgemaakt’. De voorzieningenrechter is van oordeel dat hieruit voldoende blijkt dat het rapporten op ambtseed zijn opgemaakt.

Een bestuursorgaan mag in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. De controlerapporten mogen daarom aan het bestreden besluit ten grondslag worden gelegd.

Is er sprake van een overtreding?

5.1

De vraag die de voorzieningenrechter in de eerste plaats moet beantwoorden, is of verzoekster handelt in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Alleen als deze vraag bevestigend wordt beantwoord, is er sprake van een overtreding en is het college bevoegd om handhavend op te treden.

5.2

Ter plaatse van camping [naam camping] geldt het onherroepelijk geworden bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] (hierna: het bestemmingsplan). Op het perceel rust de bestemming ‘recreatie-verblijfsrecreatie’ en (onder andere) de functieaanduiding ‘kampeerterrein’. Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van recreatieverblijven ten behoeve van permanente bewoning in strijd is met het bestemmingsplan.

5.3

Door verzoekster wordt ook niet betwist dat de stacaravans van de 125 kavels/standplaatsen, die in de rapportages van de toezichthouders worden genoemd, ten tijde van het bestreden besluit permanent werden bewoond. Daarnaast zijn er nog 6 andere stacaravans /chalets die permanent worden bewoond, waarvan de bewoners een persoonlijke gedoogbeschikking hebben om daar permanent te wonen. Het bestreden besluit richt zich niet op deze 6 kavels.

5.4

Dit betekent dat het college op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder aanhef en onder c, van de Wabo bevoegd is om handhavend op te treden tegen het gebruik van deze 125 recreatiemiddelen als hoofdverblijf, nu de daarvoor vereiste omgevingsvergunning niet is verleend.

Beginselplicht tot handhaving

6. In de jurisprudentie wordt een beginselplicht tot handhaving aangenomen. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan het bestuursorgaan van deze plicht afwijken. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Indien concreet zicht op legalisering bestaat van de begane overtreding, krijgen de belangen van de overtreder (of andere belanghebbenden) bij voortzetting van de bestaande toestand zozeer de overhand dat erg een plaats is voor handhavend optreden. De legalisering moet wel voldoende zeker zijn. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.

Is er een concreet zicht op legalisering?

7. De voorzieningenrechter is van oordeel dat er geen sprake is van (concreet) zicht op legalisering. Het college wil niet meewerken aan een wijziging van het bestemmingsplan en heeft beleid vastgesteld in de beleidsnotitie ‘Handhaving recreatieparken permanente bewoning 2020’ waarin het uitgangspunt is vastgelegd dat binnen de gemeente Rucphen handhaving op onrechtmatig gebruik van woningen met een recreatieve bestemming plaatsvindt.

Kan verzoekster worden aangemerkt als overtreder?

8.1

Verzoekster stelt zich op het standpunt dat zij op geen enkele wijze betrokken is geweest bij de inschrijvingen van haar huurders in de Basisregistratie personen (BRP) van de gemeente Rucphen. Verzoekster was niet van de inschrijvingen op de hoogte en kon daarvan ook niet op de hoogte zijn, omdat de inschrijving iets is tussen de betrokkene en de gemeente. Nu de inschrijving aan de last onder dwangsom ten grondslag ligt en verzoekster niets met de inschrijving van doen heeft gehad, kan volgens haar niet worden geoordeeld dat de overtreding te wijten is aan een gedraging van verzoekster. Zij heeft niet gehandeld in strijd met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.

8.2

Het college wijst er op de inschrijving in de BRP is slechts een bewijsmiddel is om aan te tonen dat er sprake is van permanente bewoning. Verzoekster miskent dat niet van haar wordt verlangt dat de bewoners zich uitschrijven uit de BRP, maar dat de met het bestemmingsplan strijdige bewoning wordt gestaakt.

8.3

Artikel 5:1, tweede lid, van de Awb definieert de overtreder als degene die de overtreding pleegt of medepleegt.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) heeft meerdere keren geoordeeld dat het verbod van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo om zonder omgevingsvergunning gronden en/of bouwwerken te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan, ook ziet op ‘het laten gebruiken’ van gronden en/of bouwwerken.^[1]

Gelet hierop bestaat geen aanleiding om aan te nemen dat het verbod om gronden en bouwwerken te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan zich in dit geval niet mede richt tot verzoekster als eigenaar en verhuurder van de standplaatsen. Verzoekster betwist niet (langer) dat zij al langere tijd ervan op de hoogte was dat een groot aantal stacaravans en chalets op haar camping permanent wordt bewoond. Dat de gemeente verzoekster niet heeft gewaarschuwd dat de bewoners zich in de BPR op het adres van de camping hadden ingeschreven, doet niet af aan de eigen verantwoordelijkheid van verzoekster om feitelijk

toezicht te houden op de naleving van het bestemmingplan.^[2]

De voorzieningenrechter is met het college van oordeel dat verzoekster aangemerkt kan worden als overtreder.

Heeft verzoekster het in haar macht om de overtredingen te beëindigen?

9.1

Artikel 5:32, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de last onder dwangsom moet worden opgelegd aan de overtreder. Een last onder dwangsom kan uitsluitend worden opgelegd aan de overtreder die het in zijn macht heeft de last uit te voeren. Dit betekent dat de overtreder daartoe zowel feitelijk als juridisch in staat moet zijn, dan wel moet worden geacht te zijn.^[3]

9.2

Verzoekster voert aan dat zij niet in staat is om de inschrijving in de BRP te beëindigen. Het college heeft volgens verzoekster uit gemakkelijkheid gekozen om verzoekster aan te merken als overtreder, terwijl zij gelet op de beleidsregels handhavend dient op te treden tegen de ingeschrevenen.

Verzoekster heeft ter zitting daaraan toegevoegd dat zij met de huurders die al langer op de camping verblijven alleen een mondelinge huurovereenkomst heeft. Veel van de permanente bewoners van de camping hebben financiële, sociale en psychische problemen. Er zijn ook veel gezinnen met kinderen. Verzoekster vindt dat deze mensen niet zomaar op straat gezet kunnen worden. Verzoekster ziet geen mogelijkheden om deze mensen van de camping te verwijderen. Een paar bewoners hebben al een advocaat ingeschakeld. Verzoekster verwacht dat de kantonrechter zal vinden dat de permanente bewoners huurbescherming hebben.

Overigens is de permanente bewoning van zo’n 25 standplaatsen inmiddels gestaakt, aldus verzoekster.

9.3

Naar de mening van het college heeft verzoekster als eigenaar van de camping en verhuurder van de standplaatsen genoeg mogelijkheden om de overtredingen te beëindigen.

Van verzoekster wordt niet geëist dat zij de inschrijvingen in het BPR ongedaan maakt of laat maken, maar dat zij de permanente bewoning beëindigt. Verzoekster kan, als de betrokken huurders van de standplaatsen permanent in hun stacaravans blijven wonen, de huurovereenkomsten voor de standplaatsen beëindigen of niet meer verlengen.

9.4

De voorzieningenrechter gaat er vanuit dat de regels van wettelijke huurbescherming bij woonruimte niet van toepassing zijn. Het gaat hier volgens verzoekster immers om personen die kavels huren op de camping. Op deze kavels hebben de huurders bij aanvang van de huur eigen (sta)caravans geplaatst. Verzoekster heeft niet aangegeven of, en zo ja, op welke kavels aansluitingen voor water, elektriciteit en riolering aanwezig zijn. Als die voorzieningen niet aanwezig zijn, dan is er sowieso geen sprake van een standplaats in de zin van artikel 7:236 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW). Maar ook als die voorzieningen wel aanwezig zijn, zijn de kavels geen standplaatsen in de zin van artikel 7:236 van Pro het BW, omdat op de kavels geen woonbestemming rust.^[4]

9.5

Wel begrijpt de voorzieningenrechter dat het niet eenvoudig zal zijn voor verzoekster om de huurovereenkomsten op te zeggen. Gelet op de grote belangen van de betrokken bewoners waaronder ook kinderen, waarvan een groot aantal blijkbaar al jarenlang permanent op de camping woont (een stacaravan is niet zonder noemenswaardige kosten te verplaatsen en de bewoners moeten andere woonruimte zoeken), zal de kantonrechter naar verwachting niet snel akkoord gaan met opzegging van de huurovereenkomsten.^[5]

9.6

Verzoekster zal de hulp van de gemeente nodig hebben om andere (tijdelijke) woonruimte voor de permanente bewoners te vinden en zo nodig hulpverlening voor de permanente bewoners met meervoudige financiële, sociale en psychische problemen te regelen.

9.7

Het is dus maar zeer de vraag of verzoekster in staat zal zijn (langs privaatrechtelijke weg) alle 125 overtredingen ongedaan te maken.

Evenredigheid

10.1

De voorzieningenrechter merkt op dat verzoekster ter zitting heeft verklaard dat zij stappen heeft ondernomen om aan de last te voldoen. Uit de door haar overgelegde stukken blijkt daar niets van. Zo zijn er geen brieven of stukken overlegd waaruit blijkt dat de huurovereenkomsten zijn opgezegd of dat er procedures bij de kantonrechter loopt. Ook heeft verzoekster niet aangegeven op welke percelen kwetsbare personen en gezinnen met kinderen verblijven. Uit het dossier blijkt niet dat per kavel de juridische situatie in beeld is gebracht (mondelinge of schriftelijke huurovereenkomst, verhuur van alleen de standplaats of ook van de stacaravan, duur van de permanente bewoning, et cetera).

Verzoekster heeft zich kortom de afgelopen maanden onvoldoende ingespannen om de permanente bewoning op de camping te beëindigen.

10.2

Aan de andere kant heeft de voorzieningenrechter hiervoor geconstateerd dat verzoekster hulp nodig heeft van de gemeente bij het beëindigen van de overtredingen.

Langs privaatrechtelijke weg zal het naar verwachting (lang) niet altijd mogelijk zijn om de kavels te ontruimen.

10.3

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter schiet het college / de gemeente tekort in haar rol als zorgvuldig handelend bestuursorgaan en in haar zorgverplichtingen jegens haar sociaal kwetsbare inwoners, door de regie in deze situatie volledig bij verzoekster te leggen.

Het college heeft in haar beleidsnotitie ‘Handhaving recreatieparken permanente bewoning 2020’ niet voor niets vastgelegd dat zij ‘een structurele oplossing voor personen met een achterliggende hulpvraag die op dit moment op een recreatiepark verblijven’ wenst. In de beleidsnotitie staat ook: ‘Eventuele hulpvragen worden beoordeeld door een multidisciplinair team, waarbij zo veel als mogelijk maatwerk wordt geleverd voor de persoonlijke situatie. Mogelijke hulpvragen kunnen op deze manier vroegtijdig worden gesignaleerd. Het doel is toewerken naar een duurzame oplossing voor de betrokkenen’.

De voorzieningenrechter stelt met verzoekster vast dat de beleidsnotitie er vanuit lijkt te gaan dat de individuele overtreders worden aangeschreven en niet (uitsluitend) de campingeigenaar. Het bestreden besluit wijkt in die zin af van het eigen beleid van het college.

Conclusie

11.1

Samengevat is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekster het niet in haar macht heeft om alle 125 overtredingen te beëindigen. Daarnaast is het opleggen van de last onder dwangsom niet evenredig.

Het beroep zal daarom gegrond worden verklaard en de voorzieningenrechter zal het bestreden besluit vernietigen. De voorzieningenrechter ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het primaire besluit zal worden herroepen. Het college zal moeten heroverwegen - in overleg met verzoekster - op welke wijze de permanente bewoning van de (sta)caravans het beste kan worden aangepakt.

Omdat het beroep gegrond wordt verklaard en de zaak finaal wordt afgedaan, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.

11.2

Nu het beroep gegrond wordt verklaard, bepaalt de voorzieningenrechter dat het college aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt. Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter ook aanleiding te bepalen dat het college aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht voor het verzoek om voorlopige voorziening vergoedt.

11.3

De voorzieningenrechter veroordeelt het college in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Vanwege de uitkomst van de zaak heeft die proceskostenveroordeling ook betrekking op het verzoek om voorlopige voorziening. Op grond van artikel 7:15 van Pro de Awb zal het college eveneens worden veroordeeld in de kosten van de behandeling van het bezwaar. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op

€ 3.795,- (1 punt voor het indienen van een bewaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift om een voorlopige voorziening en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

De voorzieningenrechter:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit;
wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 730,- aan verzoekster te vergoeden;
veroordeelt het college in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 3.795,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.A. de Roo, griffier, op 27 juni 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

De griffier is niet in de gelegenheid om de uitspraak te ondertekenen.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.

Bijlage

Wettelijk kader

Algemene wet bestuursrecht:

Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.

Op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo):

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder aanhef en onder c, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…)

Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan]:

Op grond van artikel 1.120 van het bestemmingsplan is permanente bewoning: bewoning door een persoon of door groepen van personen van een voor recreatieve bewoning bedoelde ruimte als hoofdverblijf dan wel als vaste woon- of verblijfplaats.

Op grond van artikel 20.1.1. zijn de voor ‘Recreatie – verblijfsrecreatie’ aangewezen gronden bestemd voor:

a. ter plaatse van de aanduiding ‘kampeerterrein’: een camping, met inachtneming van het maximum aantal recreatieve standplaatsen zoals bepaald in lid 20.3.1;

(…)

Op grond van artikel 39.1, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan is het verboden in de artikel 3 tot Pro en met 25 bedoelde gronden of bouwwerken te gebruiken en/of te doen en/of te laten gebruiken en/of in gebruik te geven op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, zoals die nader is aangeduid in de bestemmingsomschrijving.

Op grond van artikel 20.3.2, onder aanhef en onder g, van het bestemmingsplan wordt tot het verboden verbruik in ieder geval gerekend: het gebruik van recreatieverblijven ten hoeve van permanente bewoning.

Vernietiging last onder dwangsom wegens overtreding bestemmingsplan recreatiepark