Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/2884 WET
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 december 2022 in de zaak tussen
[naam eiser 1] en [naam eiser 2] , uit [plaatsnaam] , eisers
(gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten),
en
De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister)
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het opleggen van een bestuurlijke boete van € 2.761,00 aan hen, vanwege een gestelde overtreding van de fosfaatgebruiksnorm van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2018.
1.1
Met het bestreden besluit van 27 mei 2021 op het bezwaar van eisers is de minister bij dat besluit gebleven.
1.2
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3
De rechtbank heeft het beroep op 31 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, eiser [naam eiser 1] , zijn zoon [naam zoon] en diens schoonvader [naam schoonvader] . Namens de minister was de gemachtigde aanwezig.
Totstandkoming van het besluit
2.1
Eisers exploiteren een bedrijf aan de [adres] 22 in [plaatsnaam] .
2.2
De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) heeft het bedrijf van eisers administratief gecontroleerd op naleving van de wet- en regelgeving op grond van de Msw over het jaar 2018. Bij deze controle heeft RVO geconstateerd dat op het bedrijf de fosfaatgebruiksnorm met 251 kg is overschreden.
2.3
Bij brief van 2 juli 2020 heeft de minister eisers geïnformeerd over het voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete van € 2.761,00 vanwege overtreding van de Msw in het jaar 2018.
Eisers hebben in hun zienswijze gereageerd op dit voornemen.
2.4
Bij primair besluit van 15 september 2020 heeft de minister aan eisers, onder weerlegging van de zienswijze, een boete opgelegd van € 2.761,00 vanwege overtreding van de fosfaatgebruiksnorm van de Msw in het jaar 2018.
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Bij het bestreden besluit heeft de minister de bezwaren ongegrond verklaard en de boete gehandhaafd.
Beoordeling door de rechtbank
Wettelijk kader
3.1
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete
3.2
De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie zoals deze boete bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. [1] De sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift is omschreven. In de Msw, zoals die gold in 2018, is in artikel 51 opgenomen Pro dat de minister van economische zaken (nu: de minister) een bestuurlijke boete kan opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens artikel 7 van Pro de Msw.
Fosfaatgebruiksnorm
3.3
In de Msw staat dat het verboden is in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. [2] Dit verbod geldt niet, indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen én de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt. [3] Voor de toepassing van deze gebruiksnormen worden de hoeveelheid op of in de bodem gebrachte meststoffen geacht gelijk te zijn aan de uitkomst van de volgende som, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat c.q. stikstof: op het bedrijf geproduceerde + aangevoerde + per saldo uit opslag gekomen -/- afgevoerde (dierlijke) meststoffen. [4] De bestuurlijke boete bedraagt € 11,- per kilogram fosfaat waarmee de fosfaatgebruiksnorm is overschreden. [5]
Bewijslastverdeling
3.4
Zoals wordt overwogen in vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), volgt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de wetsgeschiedenis dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan.
Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren. Een en ander neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van Pro de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. [6]
Is de fosfaatgebruiksnorm in 2018 overschreden?
3.5
Het gewicht van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van meting van het volume en het soortgelijk gewicht van deze meststoffen. [7] Het fosfaat- en stikstofgehalte van de in een op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, wordt bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. [8]
3.6
In de Memorie van Toelichting bij artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw wordt het begrip ‘best beschikbare gegevens’ als volgt uitgelegd: “De best beschikbare gegevens zouden verkregen worden door de gehele voorraad te bemonsteren en analyseren op dezelfde manier als bij aan- en afvoer van de mest zou plaatsvinden. Indien deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gebruik gemaakt worden van berekening van het gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalte aan de hand van de stikstof- en fosfaatgehalten die eerder bepaald zijn aan de hand van bemonstering en analyse van de in het desbetreffende jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheden dierlijke meststoffen. Als laatste zou, indien geen afvoer heeft plaatsgevonden, gebruik gemaakt kunnen worden van het bij de desbetreffende diersoort en diercategorie behorende forfaitaire stikstof-, onderscheidenlijk fosfaatgehalte.”
3.7
RVO heeft de eindvoorraad dierlijke meststoffen per 31 december 2018 vastgesteld.
Er is vastgesteld dat circa 80 vrachten dierlijke meststoffen zijn afgevoerd van het bedrijf van eisers, en dat betreft vrachten van dezelfde mestsoort als die in voorraad is gehouden in de begin en eindvoorraad 2018. Daarom zijn de voorraden dierlijke meststoffen berekend op grond van de gemiddelde afgevoerde gehalten in die mestsoort (mestcode 18; vleeskalveren/witvlees).
RVO heeft de fosfaatgebruiksnorm voor het bedrijf van eisers berekend op 583. Deze is niet in geschil. Het geconstateerd gebruik is 834 (waarvan 833 dierlijke meststof en 1 overig).
RVO concludeert dat eisers de fosfaatgebruiksnorm met (834 - 583) 251 kg hebben overschreden.
3.8
Eisers voeren aan dat RVO bij de vaststelling van de eindvoorraad dierlijke mest geen juiste invulling heeft gegeven aan het begrip ‘best beschikbare gegevens’.
Er moet niet worden uitgegaan van het gemiddelde gehalte aan fosfaat in de afgevoerde dierlijke mest van mestcode 18 in 2018, omdat dit niet de best beschikbare gegevens zijn. De best beschikbare gegevens kunnen volgens eisers gevonden worden door of de gehele afvoer van dierlijke mest te betrekken bij de berekening, of de vrachten die zijn afgevoerd onder mestcode 18 naar afnemer [naam afnemer] niet aan te merken als zijnde afvoer van mestcode 18. Volgens hen zijn er fouten gemaakt bij het invullen van de vervoersbewijzen behorende bij de afvoer van vier van die vrachten mest. In plaats van mestcode 18 had mestcode 11 (gier en filtraat na mestscheiding) moeten worden vermeld. Daarbij wijzen eisers op de mestscheiding die op hun bedrijf heeft plaatsgevonden in 2018.
Daarnaast zou een balansbenadering kunnen worden opgesteld. Daarom is er geen sprake van overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm en kan er dus ook geen boete worden opgelegd, aldus eisers.
3.9
Naar het oordeel van de rechtbank hebben eiseres onvoldoende aannemelijk gemaakt dat in hun geval de gemiddelden van de mestafvoer niet representatief zouden zijn. De minister stelt terecht dat eisers geen objectief en verifieerbaar bewijs hebben geleverd voor hun pas in bezwaar naar voren gebrachte stelling dat de vrachten dierlijke meststoffen die zijn afgeleverd aan [naam afnemer] een andere mestsoort (mestcode 11 in plaats van 18) betrof. Zoals onder punt 3.4 van deze uitspraak is opgenomen, ligt het op de weg van eisers om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hen zijn overschreden. Dat de gegevens, zoals de gemachtigde van eisers die nu aangeeft, juist zijn, is vooralsnog niet aannemelijk gemaakt. De door de gemachtigde aangegeven datums van mestscheiding en afvoer stemmen niet helemaal overeen, maar vonden wel in dezelfde periode plaats. Dit neemt echter niet weg dat eisers in de gelegenheid zijn geweest om hiervoor bewijs te leveren, maar daar niet in zijn geslaagd.
Gelet daarop zijn de door de minister gehanteerde gemiddelden de best beschikbare gegevens.
De minister heeft terecht geoordeeld dat de fosfaatgebruiksnorm in 2018 is overschreden en dat hij bevoegd is om hiervoor een bestuurlijke boete op te leggen.
Verwijtbaarheid
3.1
Eisers hebben geen argumenten aangevoerd waarom de overtreding van de gebruiksnorm hen niet, of in mindere mate, te verwijten zou zijn. De rechtbank overweegt op dit punt dat eisers er zelf ervoor verantwoordelijk zijn om binnen de gebruiksnormen te blijven.
Hoogte van de boete
3.11
De boete is als volgt berekend: 251 kg fosfaat maal € 11,00 = € 2.761,00.
Tegen de berekening van de hoogte van de boete zijn geen gronden aangevoerd.
De rechtbank acht deze boete passend en geboden.
Zorgvuldigheidsbeginsel
3.12
Eisers voeren aan dat de minister in het bestreden besluit heeft erkend dat het ‘Toelichtend rapport bij boeteberekening’ afwijkt van de feitelijke berekening, maar dat hij hier ten onrechte geen gevolgen aan heeft verbonden. Daarom is het geconstateerde gebrek niet hersteld. Dit is volgens eisers in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. De rechtbank volgt eisers hierin niet, aangezien dit niets afdoet aan de berekening zelf. Er is geen sprake van een gebrek in de besluitvorming.
Redelijke termijn
3.13
De rechtbank overweegt dat eisers terecht stellen dat sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn. De redelijke termijn is in dit geval gaan lopen op 2 juli 2020, de datum van het voornemen, en eindigde twee jaar later op 22 juli 2022.
De redelijke termijn is nu dus overschreden. Volgens vaste jurisprudentie wordt bij overschrijding van de redelijke termijn de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar. [9] De rechtbank ziet geen aanleiding om in dit geval (bijvoorbeeld vanwege de ingewikkeldheid van de zaak of het processuele gedrag van partijen) van dit uitgangspunt af te wijken. De rechtbank zal om die reden de boete verlagen met 5% en naar beneden afronden op hele euro’s en de boete aldus vaststellen op € 2.622,00.
Conclusie en gevolgen
4.1
Uit het voorgaande volgt dus dat de minister terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden.
Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. Het beroep is dus gegrond.
4.2
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed.
De rechtbank zal de minister veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,00, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat aan eisers een boete wordt opgelegd van € 2.622,00;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 181,00 aan eiseres te vergoeden; en
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, rechter, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 2 december 2022 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
In deze bijlage staat de relevante wet- en regelgeving zoals die gold in de periode in geding.
Meststoffenwet (Msw)
Artikel 7
Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Artikel 8
Het in artikel 7 gestelde Pro verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Artikel 12
1. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof.
2. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel b, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald overeenkomstig het eerste lid, met dien verstande dat niet alleen dierlijke meststoffen maar ook andere meststoffen in aanmerking worden genomen.
3. Bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat bij de bepaling van de in het tweede lid bedoelde hoeveelheid meststoffen de hoeveelheid stikstof in dierlijke meststoffen of in andere, bij de regeling omschreven organische meststoffen slechts voor een bij de regeling bepaald percentage in aanmerking wordt genomen. Het percentage kan al naar gelang de aard van de meststoffen, de periode waarin zij op of in de bodem worden gebracht en de daarbij toegepaste landbouwpraktijk en al naar gelang er sprake is van kleigrond, veengrond, of zand- of lössgrond, waarbij onderscheid kan worden gemaakt naar regio’s waarin de landbouwgrond is gelegen, dan wel van bouwland of grasland verschillend worden vastgesteld.
4. Voor de toepassing van artikel 8, onderdeel c, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald overeenkomstig het tweede lid in samenhang met het eerste lid, met dien verstande dat de hoeveelheden meststoffen steeds worden uitgedrukt in kilogrammen fosfaat.
5. Bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat bij de bepaling van de in het vierde lid bedoelde hoeveelheid meststoffen de hoeveelheid fosfaat in bij de regeling omschreven organische meststoffen slechts voor een bij de regeling bepaald deel in aanmerking wordt genomen. Dit deel kan al naar gelang de aard van de meststoffen verschillend worden vastgesteld.
Artikel 51
Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, vijfde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
Artikel 57, eerste lid, aanhef en onder c:
Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt Pro de bestuurlijke boete:
c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
Uitvoeringsbesluit Msw
Artikel 68, eerste tot en met vierde lid:
1. De op een bedrijf of onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld aangevoerde hoeveelheid meststoffen, de van een bedrijf of onderneming afgevoerde hoeveelheid meststoffen en de binnen een onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld vervoerde hoeveelheid meststoffen worden bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.
2. De in enig kalenderjaar op een bedrijf per saldo uit opslag gekomen hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald door de aan het eind van het voorgaande kalenderjaar op het bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen te verminderen met de aan het eind van desbetreffend kalenderjaar op het bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
3. De op een bedrijf waar dierlijke meststoffen worden geproduceerd opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde gewicht van de dierlijke meststoffen en het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.
4. De op een bedrijf als bedoeld in het derde lid opgeslagen hoeveelheid overige meststoffen wordt bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.
Uitvoeringsregeling Msw
Artikel 94, eerste, tweede en vierde lid:
1. Het gewicht van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, wordt bepaald op basis van meting van het volume en het soortelijk gewicht van deze meststoffen.
2. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens.
4. Onverminderd het eerste tot en met het derde lid, is de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.