Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/1962 GEMWT
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 december 2022 in de zaak tussen
[naam eiser] , uit [plaatsnaam] , eiser
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg (college)
(gemachtigde: mr. J.M.B. van Overdijk).
Inleiding
1.1
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de door het college opgelegde last onder dwangsom.
1.2
Het college heeft de last onder dwangsom bij besluit van 22 november 2021 opgelegd. Met het bestreden besluit van 17 maart 2022 op het bezwaar van eiser heeft het college de opgelegde last onder dwangsom gehandhaafd. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3
De rechtbank heeft het beroep op 23 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Omvang van het geschil
2. De rechtbank beoordeelt of het college in redelijkheid gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid tot het opleggen van de last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
Het beroep
3. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiser is eigenaar en bewoner van het perceel aan [adres] 70 te [plaatsnaam] (perceel). Het betreft feitelijk twee op elkaar aansluitende kadastrale percelen [1] . Op het perceel van in totaal circa 250 m2 is, naast de woning, een uitbouw van 28 m2 en een in 1987 vergunde berging van
84 m2 geplaatst. Eiser wenst een berging van 24 m2 aan te bouwen en heeft de bouwwerkzaamheden hiervoor ook opgepakt. Het college heeft eiser per mail op
16 september 2020 laten weten dat hij de bouwwerkzaamheden op het perceel niet mag voortzetten. Bij controles op 25 september 2020, 9 maart 2021 en 3 mei 2021 is geconstateerd dat er – zonder dat eiser over een omgevingsvergunning beschikt – werkzaamheden werden uitgevoerd op het perceel, namelijk het realiseren van de berging.
Het college heeft eiser op 5 oktober 2021 verzocht de overtredingen op het perceel te beëindigen en aangegeven voornemens te zijn om eiser een last onder dwangsom op te leggen. Het college heeft op 13 oktober 2021 een zienswijze van eiser ontvangen. Bij besluit van 22 november 2021 heeft het college eiser een last onder dwangsom opgelegd. De last houdt in dat eiser de overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, in samenhang met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), voor 15 december 2021 moet beëindigen en beëindigd moet houden, een en ander op straffe van een dwangsom van € 1.000,00 per overtreding, met een maximum van € 5.000,00. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 22 november 2021. Met het bestreden besluit heeft het college de opgelegde last onder dwangsom gehandhaafd. Er is (nog) geen dwangsom verbeurd.
Heeft het college in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid tot het opleggen van de last onder dwangsom?
6. Eiser voert aan dat hij zich heeft gehouden aan de voorwaarden voor vergunningsvrij bouwen. Eiser stelt dat het perceel – inclusief de beoogde uitbouw – voor 60,29 m2 wordt bebouwd en hij voert aan dat bij meerdere controles telkens aan de orde is geweest dat zijn grond uit meerdere percelen bestaat, dat het college hierover nog duidelijkheid zou geven en dat dit niet is gebeurd. Na de controle in april 2021 is eiser er vanuit gegaan dat alles duidelijk was en is hij verder gegaan met de bouw.
6.1
Niet in geschil is dat het perceel valt onder het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” (bestemmingsplan). Binnen dat bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming “Wonen-Lint”. Evenmin is in geschil dat het gaat om een perceel van in totaal circa 250 m2 en dat de activiteit ziet op een vrijstaand bijbehorend bouwwerk.
Bevoegdheid opleggen last onder dwangsom
6.2
De bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom komt toe aan het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het opleggen van een last onder bestuursdwang [2] . De last onder bestuursdwang is een herstelsanctie die een last tot (gedeeltelijk) herstel van de overtreding inhoudt. De rechtbank moet voor dit onderdeel dus eerst beoordelen of er regels overtreden zijn en, indien dat het geval is, of het college bevoegd is om handhavend op te treden. Het college heeft zijn bevoegdheid om handhavend op te treden gebaseerd op overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, in samenhang met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Op grond van die artikelen is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren dat bestaat uit het bouwen van een bouwwerk, het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met onder meer een bestemmingsplan en om dat bouwwerk in stand te laten.
Zijn er regels overtreden?
6.3
De grondslag voor vergunningsvrij bouwen is opgenomen in artikel 2 van Pro bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Nu het gaat om een vrijstaand bijbehorend bouwwerk en een perceel van meer dan 100 m2 en minder dan 300 m2, dient in ieder geval aan artikel 2, derde lid, sub f, ten 2 ̊, van bijlage II van het Bor te worden voldaan. Dat betekent dat de totale oppervlakte van de al dan niet met een vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied in deze zaak niet meer dan 80 m2 mag omvatten [3] . De reeds geplaatste berging heeft al een oppervlakte van 84 m2. Er wordt dus niet voldaan aan de in het Bor gestelde voorwaarden. De door eiser gestelde bebouwing van 60,29 m2 is onjuist, omdat eiser in de berekening geen rekening houdt met de al geplaatste berging van 84 m2. Eiser doet een beroep op de door hem overgelegde brochure over vergunningsvrij bouwen. De in dat stuk opgenomen informatie betreft geen concreet advies. Aan dit door eiser in het geding gebrachte stuk kent de rechtbank dan ook niet de waarde toe die eiser eraan hecht. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college – gelet op de vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [4] (AbRS) – op goede gronden de in overweging 5 genoemde percelen als één perceel aangemerkt. Uit de betreffende rechtspraak volgt dat percelen, die zijn ingericht en in gebruik zijn als tuin bij de woning, feitelijk als een geheel worden aangemerkt. Uit de rechtspraak volgt ook dat het niet uitmaakt als de percelen op een ander kadastraal perceel zijn gelegen. Het college heeft dan ook op goede gronden geoordeeld dat het eiser op grond van artikel 2 van Pro bijlage II van het Bor niet toegestaan is om de berging vergunningsvrij te bouwen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Vergunningsvrij bouwen is in sommige gevallen ook mogelijk op grond van artikel 3 van Pro bijlage II van het Bor. Maar als de bouwwerkzaamheden bedoeld zijn voor een gebruik dat in strijd is met bijvoorbeeld het bestemmingsplan, dan is een omgevingsvergunning vereist op grond van artikel 2.1, eerste lid, sub c, van de Wabo [5] . Het bestemmingsplan beperkt in artikel 20.2.3, sub c, de maximale gezamenlijke oppervlakte van de aan-, uit- en bijgebouwen op het erf. Gelet op de oppervlakte van circa 250 m2 geldt een maximum van 60 m2 van de genoemde bebouwing. Ook hier geldt dat alleen de geplaatste berging al een oppervlakte van 84 m2 heeft. De beoogde bouw van de (tweede) berging voldoet dan ook niet aan de planvoorwaarden. Het college heeft op goede gronden besloten om niet van het bestemmingsplan af te wijken. Dat betreft een discretionaire bevoegdheid van het college. De rechtbank toetst de toepassing hiervan dan ook terughoudend en de rechtbank kan het college hierin volgen. Het bestemmingsplan zelf kent overigens geen relevante binnenplanse vrijstellingen. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
6.4
Tussen partijen is niet in geschil dat eiser de bouwwerkzaamheden zonder omgevingsvergunning heeft voorgezet. Omdat vergunningsvrij bouwen niet mogelijk is en er geen (binnenplanse) vrijstelling van toepassing is, is het college op grond van artikel 2.4, eerste lid, in samenhang met artikel 5.2, eerste lid, sub a, van de Wabo het bevoegde gezag en om die reden bevoegd tot handhaving.
Gebruik van de bevoegdheid tot handhavend optreden6.5 Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien [6] . Ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom was geen sprake van een aanvraag voor een omgevingsvergunning. Reeds hierom is geen sprake van een concreet zicht op legalisatie [7] .
6.6
Voor het beroep op het vertrouwensbeginsel verwijst de rechtbank naar de vaste rechtspraak van de AbRS [8] . Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel dienen drie cumulatieve stappen te worden doorlopen. De eerste stap betreft de vraag of de uitlating waarop een beroep wordt gedaan als een toezegging kan worden gekwalificeerd. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. Het college heeft in het bestreden besluit op goede gronden geoordeeld dat al aan de eerste stap niet wordt voldaan. Om een uitlating als een toezegging te kunnen kwalificeren, dient eiser aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij eiser redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling door het college over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.
Uit de op 16 september 2020 aan eiser verzonden mail volgt dat eiser niet verder mocht bouwen. Eiser heeft meerdere controlerapporten van het college overgelegd. In het rapport van 29 september 2020 is aangegeven dat de bouw is stilgelegd en dat eiser een adviesverzoek gaat indienen over de vraag of er al dan niet vergunningsvrij gebouwd kan worden. In het rapport van 19 januari 2021 is aangegeven dat er nog geen duidelijkheid is en in het rapport van 13 augustus 2021 is aangegeven dat vergunningsvrij bouwen niet mogelijk is en dat er ook geen omgevingsvergunning verleend kan worden. Weliswaar heeft de oordeelsvorming van het college lang geduurd, maar van een welbewuste standpuntbepaling door het college over de wijze waarop het college de bevoegdheid al dan niet zal uitoefenen – laat staan dat het college akkoord is met de bouw van de berging –, is geen sprake. Ook uit de mondelinge controlebezoeken door de ambtenaren van het college volgt dit niet. Eiser stelt immers dat er telkens geen duidelijkheid werd gegeven. De aan eiser kenbaar gemaakte signalen duiden er eerder op dat het college niet zou instemmen met de door eiser gewenste berging. Dat volgt duidelijk uit de hiervoor aangehaalde mail van 16 september 2020. Voor zover het college niet doortastend heeft opgetreden, volgt uit de uitspraak van de AbRS van 29 augustus 2018 [9] dat eiser hieruit niet het vertrouwen kan ontlenen dat het college afziet van handhavend optreden.
Nu er al niet aan de eerste stap wordt voldaan, komt de rechtbank niet meer toe aan de volgende stappen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet en levert dan ook geen bijzondere omstandigheid op om af te zien van handhavend optreden. Andere omstandigheden zijn niet gesteld en ook niet gebleken.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de opgelegde last onder dwangsom in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 7 december 2022 door mr. M. Snoeks, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:21: Onder Pro last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Artikel 5:32, eerste lid: Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Gemeentewet (Gmw)
Artikel 125, eerste en tweede lid:
1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang. 2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en sub c, - voor zover hier van belang -:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan,
Artikel 2.3a, eerste lid:
Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te houden.
Artikel 2.4, eerste lid:
Burgemeester en wethouders van de gemeente waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning, (…).
Artikel 5.2, eerste lid, sub a:
Het bevoegd gezag heeft tot taak:
a. zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten voor degene die het betrokken project uitvoert, geldende voorschriften;
Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 2, derde lid, sub f, ten 2 ̊:
Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a
of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
f. de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt niet meer dan:
2 ̊: in geval van een bebouwingsgebied groter dan 100 m2 en kleiner of gelijk aan 300 m2: 50 m2, vermeerderd met 20% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 100 m2,
Artikel 3, eerste lid, sub a, b en d:
Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet, is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in het achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m,
b. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
d. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte;
Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] (Bestemmingsplan)Artikel 20.1.1, sub a:
De voor 'Wonen - Lint' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen, met dien verstande dat er sprake is van grondgebonden woningen, met uitzondering van de gronden ter plaatse van de aanduiding 'gestapeld' waar behalve grondgebonden woningen tevens gestapelde woningen zijn toegestaan; Artikel 20.1.3, sub a:
De voor 'Wonen - Lint' aangewezen gronden zijn tevens bestemd voor:
a. aan- en uitbouwen en bijgebouwen;
voor zover deze voorzieningen behoren bij en ondergeschikt zijn aan één van de onder 20.1.1 (…) genoemde functies.
Artikel 20.2.3, sub c, ten 2e:
Voor het bouwen van aan- en uitbouwen en bijgebouwen gelden de volgende regels:
c. tenzij door middel van een maatvoeringsaanduiding een ander maximum is aangegeven, mag de gezamenlijke oppervlakte van aan- en uitbouwen en bijgebouwen in het erf niet meer dan bedragen dan:
2. 40% van het oppervlak van het erf met een maximum van 60m2, indien de oppervlakte van het erf meer dan 50m2 en niet meer dan 500m2 bedraagt;