Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/3630 WABOM
tussenuitspraak van 23 februari 2023 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
1. [naam vereniging 1]te [plaatsnaam2] , eiseres sub 1;
2. [naam vereniging 2] ,te [plaatsnaam3] , eiseres sub 2,
gemachtigde: mr. J.E. Dijk
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam bedrijf] ., te [plaatsnaam] ,
gemachtigde: mr. G.T. van de Weerdt.
Procesverloop
Eiseressen hebben beroep ingesteld tegen het besluit van het college van 2 juli 2021 (bestreden besluit I) inzake de omgevingsvergunning voor het veranderen van de werking van de varkenshouderij aan [straatnaam] te [plaatsnaam] (revisievergunning).
Bij besluit van 17 februari 2022 (bestreden besluit II) heeft het college met een herstelbeschikking bestreden besluit I gewijzigd, in die zin dat op de aanvraag van derde partij een omgevingsvergunning eerste fase als bedoeld in artikel 2.5 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) wordt verleend voor het veranderen van de werking van de varkenshouderij aan [straatnaam] te [plaatsnaam] .
Het beroep van eiseressen wordt met toepassing van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geacht mede te zijn gericht tegen deze wijziging.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 7 december 2022. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden mr. J.E. Dijk en [naam gemachtigde 1] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D.M.M.A. Oostvogels en ing. S.D.M. van der Riet. Derde partij (hierna: [naam bedrijf] ) heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.T. van de Weerdt, [naam gemachtigde 2] en [naam gemachtigde 3] .
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn met zes weken verlengd.
Overwegingen
1.1
[naam bedrijf] beschikt sinds 7 november 2011 over een omgevingsvergunning voor het in werking hebben van een varkenshouderij op het adres [straatnaam] te [plaatsnaam] .
Vergund is het houden van 5.927 gespeende biggen, 1.278 guste- en dragende zeugen, 384 vleesvarkens, 43 opfokzeugen, 312 kraamzeugen en 4 dekberen. [naam bedrijf] heeft echter nooit meer dan 2.343 gespeende biggen gehouden omdat 3.584 gespeende biggen gehuisvest zouden worden in de wel vergunde maar nog niet gerealiseerde stal 10.
[naam bedrijf] heeft op 25 augustus 2020 een omgevingsvergunning gevraagd voor het veranderen van de bestaande varkenshouderij aan [straatnaam] te [plaatsnaam] . In deze aanvraag zijn twee varianten uitgewerkt.
Het college heeft bij bestreden besluit I beide varianten vergund, waarbij conform de aanvraag per variant het aantal stallen en het aantal dieren varieert.
Huidige vergunde situatie variant I variant II
Gespeende biggen: 5.927 3.584 4.544
Guste- en dragende zeugen: 1.278 1.317 1.317
Vleesvarkens: 384 0 0
Opfokzeugen: 43 786 786
Kraamzeugen: 312 312 312
Dekberen: 4 2 2
1.2
Beide varianten voorzien in het gebruik van stal 10, zij het dat in variant I minder gespeende biggen in stal 10 gehouden zullen worden. Daarom zal in variant I een kleinere stal 10 gebouwd worden dan op 7 november 2011 is vergund. Met het oog daarop is op
17 februari 2022 het bestreden besluit zodanig gewijzigd dat het geldt als een omgevingsvergunning eerste fase voor variant I. In variant II kan stal 10 gebouwd worden overeenkomstig de onherroepelijke omgevingsvergunning van 7 november 2011.
2. De rechtbank stelt vast dat met het gewijzigde besluit alleen een omgevingsvergunning eerste fase is verleend voor variant I. Bij de keuze voor variant II kan [naam bedrijf] gebruik maken van de onherroepelijke omgevingsvergunning van 7 november 2011. Dit betekent dat afhankelijk van de gekozen variant, er wel of geen noodzaak is voor het volgen van een tweede fase. Artikel 2.5 van de Wabo voorziet echter niet in de mogelijkheid om de inwerkingtreding van een omgevingsvergunning te laten afhangen van een door de vergunninghouder op een later tijdstip te kiezen variant. Artikel 6.3, eerste lid, van de Wabo bepaalt – voor zover hier van belang – dat, indien een vergunning met toepassing van artikel 2.5 in fasen wordt verleend, de beschikkingen met betrekking tot de eerste en tweede fase op dezelfde dag in werking treden. Deze dag is de laatste van de dagen waarop de beschikkingen elk afzonderlijk in werking zouden treden. Indien [naam bedrijf] zou kiezen voor variant II dan is geen omgevingsvergunning tweede fase nodig en is niet duidelijk of, en zo ja wanneer de omgevingsvergunning in werking is getreden. Zolang de bouw van stal 10 niet voltooid is overeenkomstig de onherroepelijke omgevingsvergunning van 7 november 2011, is het voor [naam bedrijf] nog mogelijk om de omvang van de stal te beperken tot de omvang in variant I. Voorts overweegt de rechtbank dat, indien [naam bedrijf] zou kiezen voor variant I, de omgevingsvergunning voor variant II moet worden ingetrokken. In artikel 19.1 van de planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan is immers bepaald dat grond welke eenmaal in aanmerking is genomen bij het toestaan van een bouwplan waaraan uitvoering is of alsnog kan worden gegeven, bij de beoordeling van latere bouwplannen buiten beschouwing blijft (de anti-dubbeltelregel).
2.1
Het vorenstaande betekent dat [naam bedrijf] in de aanvraagfase een keuze voor een variant moet maken. Dit leidt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep van eiseressen gegrond verklaard moet worden en dat bestreden besluit II in aanmerking komt voor vernietiging.
2.2
Met deze vernietiging herleeft bestreden besluit I. Het college heeft bestreden besluit I gewijzigd nadat [naam bedrijf] te kennen had gegeven dat abusievelijk was nagelaten om te vermelden dat het voor variant I gaat om een aanvraag eerste fase en dat de tweede fase betrekking zal hebben op de activiteit bouwen. Dit betekent dat ook bestreden besluit I niet in stand kan blijven en in aanmerking komt voor vernietiging.
2.3
De rechtbank zal hierna beoordelen of het mogelijk is om zelf in de zaak te voorzien.
3. Eiseressen hebben in beroep aangevoerd dat de omliggende woningen een te grote mate van stankhinder ondervinden die niet, althans onvoldoende wordt beperkt door maatregelen. In dit verband hebben eiseressen vraagtekens gezet bij de gestelde geurreductie van 30% bij de chemische luchtwassystemen en van 45% bij de gecombineerde luchtwassystemen. Daarbij is van belang dat de feitelijke geurbelasting vanuit de inrichting zal toenemen omdat stal 10 in het verleden wel is vergund maar nooit is opgericht en dat [naam bedrijf] voornemens is om in deze stal in variant I 3.584 en in variant II 4.544 gespeende biggen te houden.
3.1
Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) bepaalt dat een omgevingsvergunning met betrekking tot een veehouderij wordt geweigerd indien de geurbelasting van die veehouderij op een geurgevoelig object, gelegen binnen een concentratiegebied, buiten de bebouwde kom meer bedraagt dan 14,0 odour units per kubieke meter lucht.
Artikel 3, vierde lid, van de Wgv bepaalt dat - indien de geurbelasting, bedoeld in het eerste lid, groter is dan aangegeven in dat lid, het aantal dieren van één of meer diercategorieën toeneemt, en een geurbelastingreducerende maatregel zal worden toegepast - een omgevingsvergunning wordt verleend voor zover het betreft de wijziging van het aantal dieren, voor zover de toename van de geurbelasting ten gevolge van die wijziging niet meer bedraagt dan de helft van de vermindering van de geurbelasting die het gevolg zou zijn van de toegepaste geurbelastingreducerende maatregel bij het eerder vergunde veebestand.
3.2
Partijen zijn het er over eens, en ook de rechtbank gaat er van uit, dat [naam bedrijf] voor de verlening van de gevraagde omgevingsvergunning is aangewezen op de in artikel 3, vierde lid, van de Wgv neergelegde zogeheten 50/50-regeling.
3.3
Voor wat betreft geurbelastingreducerende maatregelen is in de aanvraag aangegeven dat stal 9 aangesloten wordt op een luchtwasser van het type BWL 2007.05.V7 en dat stal 10 en stal 11 worden aangesloten op een luchtwasser van het type BWL 2009.12.V4. Voorts zijn in de MER-beoordelingsnotitie tabellen opgenomen waaruit blijkt dat in beide varianten op alle geurgevoelige objecten de aangevraagde geurbelasting blijft binnen de helft van de helft van de geurwinst c.q. dat op alle (relevante) objecten buiten de bebouwde kom sprake is van een afname van de cumulatieve geurbelasting.
3.4
Volgens vaste jurisprudentie is de Wgv het exclusieve toetsingskader voor de beoordeling van geurhinder vanwege de stallen van een inrichting. Artikel 2, eerste lid, van de Wgv bepaalt immers dat bij een beslissing inzake de omgevingsvergunning voor het oprichten of veranderen van een veehouderij het bevoegd gezag de geurhinder door de geurbelasting vanwege tot veehouderijen behorende dierenverblijven uitsluitend betrekt op de wijze als aangegeven bij of krachtens de artikelen 3 tot met 9. De rechtbank verwijst in dit verband naar onder meer de uitspraak van de AbRS van 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3423, waarin voorts is geoordeeld dat daarbij niet de daadwerkelijke geurbelasting van belang is, maar de op de voorgeschreven wijze berekende geurbelasting.
3.4.1
De voorgeschreven wijze is neergelegd in de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv) en meer bepaald in artikel 2 van Pro de Rgv. Eiseressen hebben niet betwist dat de geurbelasting conform de voorgeschreven wijze is berekend, maar hebben vraagtekens geplaatst bij de percentages geurreductie. Zij hebben daarnaast gewezen op het ontbreken van een verplichting om een geurbeheersplan op te stellen en op het ontbreken van een verplichting om geurrendementsmetingen uit te voeren.
3.4.2
Het college heeft gewezen op het onderzoek van Wageningen University & Research naar de effectiviteit van luchtwassystemen in de praktijk (hierna: het WUR-onderzoek) dat heeft geleid tot verlaagde geurreductie-percentages van gecombineerde luchtwassystemen, waaronder die van het door [naam bedrijf] in de aanvraag genoemde stalsysteem BWL 2009.12.V4. Uit het WUR-onderzoek is gebleken dat de geurreductie van de gecombineerde luchtwassystemen in de praktijk veel lager is dan waar in de Rgv van werd uitgegaan. De geurreductie is verlaagd van 85% naar 45%. Het college heeft in het verweerschrift aangegeven dat bij de bepaling van de geurbelasting is gerekend met deze verlaagde geurreductie van de stalsystemen.
3.4.3
Het college heeft voorts, in reactie op de desbetreffende beroepsgronden, verklaard dat hij ten onrechte de indruk heeft gewekt dat voorschriften zouden worden opgelegd die [naam bedrijf] verplichten tot geurrendementsmetingen en tot het opstellen van een geurbeheersplan. Volgens het college is het juist de bedoeling geweest om beide maatregelen niet op te leggen. Het college heeft daarbij gewezen op het exclusieve toetsingskader en heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de AbRS van 10 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:277, aangegeven dat in dit geval geen geurhinder bij gevoelige receptoren wordt verwacht omdat er geen geschiedenis van klachten in de omgeving is en er geen reden is om te twijfelen aan het behalen van de geurreductie van ten minste 45%.
3.4.4
De rechtbank is met het college van oordeel dat er geen reden is te twijfelen aan het behalen van de geurreductie van ten minste 45%. In de genoemde uitspraak van 10 februari 2021 oordeelde de AbRS dat er geen reden is om aan te nemen dat een geurreductie van 45% bij de nieuw te installeren luchtwassers van het type BWL 2009.12 niet zou kunnen worden gehaald. Het opleggen van de verplichting om geurrendementsmetingen uit te voeren heeft daarom geen toegevoegd effect. Te minder nu, naar ter zitting is gesteld, dergelijke metingen niet altijd betrouwbaar zijn.
3.4.5
De rechtbank kan het college echter niet volgen in het standpunt dat het opstellen van een geurbeheersplan niet voorgeschreven hoeft te worden. In meergenoemde uitspraak van 10 februari 2021 heeft de AbRS overwogen dat op grond van artikel 2, tweede lid, van de Wgv, het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag ook in acht dient te nemen dat in de inrichting ten minste de voor de veehouderij in aanmerking komende beste beschikbare technieken (BBT) worden toegepast. Voorts heeft de AbRS geoordeeld dat BBT 12, het opstellen van een geurbeheersplan [1] , alleen is toe te passen in gevallen waar geurhinder bij gevoelige receptoren wordt verwacht of is onderbouwd. Weliswaar wordt in het nu voorliggende geval voldaan aan de geurnormen van de Wgv en blijkt niet van klachten uit de omgeving, maar partijen zijn het er over eens dat momenteel de feitelijke geurhinder minder bedraagt dan juridisch is vergund omdat stal 10 nog niet gerealiseerd is.
De rechtbank acht aannemelijk dat met de in geding zijnde revisievergunning de geurbelasting van de veehouderij van [naam bedrijf] op de omliggende woningen de toegestane 14,0 odour units per kubieke meter lucht zal overschrijden. Er is dan ter plaatse sprake van een overbelaste situatie. Evenals in de uitspraak van de rechtbank van 25 februari 2022, ECLI:NL:RBZWB:2022:968, leidt dit tot het oordeel dat BBT 12 toepasbaar is en dat het voorschrijven van een geurbeheersplan in dit geval gerechtvaardigd is.
3.4.6
Dit betekent dat het beroep van eiseressen op dit punt gegrond verklaard moet worden. Ter zitting heeft [naam bedrijf] aangegeven dat in de aanvraag al een geurbeheersplan is opgenomen en dat zij het geen probleem vindt als dat plan als voorschrift aan de vergunning verbonden wordt. Ook het college en eiseressen hebben ter zitting verklaard dat kan worden ingestemd met het opnemen van een geurbeheersplan als voorschrift aan de revisievergunning, zij het dat eiseressen nog wensen te reageren op dit geurbeheersplan.
3.4.7
Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het college in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen, de zogeheten 'bestuurlijke lus'. Gelet op de hiervoor omschreven wens van partijen, zal de rechtbank van deze mogelijkheid gebruik maken en het college de gelegenheid geven om alsnog een voorstel te doen over wat in het geurbeheersplan moet worden opgenomen, waarna eiseressen en [naam bedrijf] in de gelegenheid gesteld moeten worden om daar hun zienswijze op te geven. Vervolgens zal het college een aanvullend besluit nemen.
4. Eiseressen hebben, onder verwijzing naar het advies van de GGD van 14 april 2020, aangevoerd dat de in geding zijnde revisievergunning leidt tot schade voor de gezondheid van de omwonenden en daarom in redelijkheid niet verleend had mogen worden. Daarbij is niet van belang dat de thans vergunde situatie een verbetering is omdat sprake blijft van een slechte en ongewenste situatie. Zij hebben in dit verband een beroep gedaan op de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 6 oktober 2022,
ECLI:NL:RBOBR:2022:4211, r.o. 30.
4.1
Het college heeft gewezen op de uitspraak van de AbRS van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:617, waarin is geoordeeld dat de Wgv geen grondslag biedt om met het oog op de beoordeling van het aspect gezondheid, van de in die wet vervatte of daarop gebaseerde normen af te wijken.
4.2
In de door eiseressen genoemde uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant is overwogen dat het college zijn beleidsruimte heeft beperkt door toetsing aan de notitie Endotoxinen Toetsingskader 1.0. De rechtbank oordeelde dat in een overbelaste situatie hoge eisen worden gesteld aan de motivering van het besluit en dat aan die eisen in het onderhavige geval niet was voldaan. In dit geval heeft het college getoetst aan de Handreiking veehouderij en volksgezondheid 2.0 (2018). Dat leidde tot de conclusie dat advisering door de GGD wenselijk is. Dat advies is uitgebracht door GMV (Gezondheid, Milieu & Veiligheid GGD’en Brabant). GMV heeft negatief geadviseerd omdat de afname in emissies en concentraties ten opzichte van de vergunde situatie ontoereikend is voor een gezonde leefomgeving. Het college heeft zich vervolgens op het standpunt gesteld dat daar aan tegemoetgekomen moet worden met maatregelen. In voorschrift 10 is strikte hygiëne voorgeschreven: afgesloten terrein, geen toegang voor bezoekers in de stallen, bedrijfseigen kleding en schoeisel en wasgelegenheid om daarmee ziekte insleep te voorkomen. Daarnaast is grondige reiniging en ontsmetting van de stallen na elke ronde voorgeschreven.
4.3
Volgens eiseressen zijn de door het college voorgeschreven maatregelen te beperkt (gemotiveerd), zeker in het licht van de overbelaste situatie.
4.4
De rechtbank stelt voorop dat de hier toegepaste 50/50-regeling het verlenen van de gevraagde revisievergunning op zich mogelijk maakt. Volgens vaste jurisprudentie dient vervolgens de vraag te worden beantwoordt of eiseressen met algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk hebben gemaakt dat het in werking zijn van de inrichting tot zodanige gezondheidsrisico’s leidt, dat het college de vergunning had moeten weigeren of daaraan nadere voorschriften had moeten verbinden. Eiseressen hebben dit nagelaten. De door het college voorgeschreven maatregelen acht de rechtbank toereikend om de revisievergunning te verlenen, met inachtneming van de verplichting om daarin alsnog een geurbeheersplan op te nemen. Deze beroepsgrond treft daarom geen doel.
5. Eiseressen hebben betoogd dat het, met het oog op het Klimaatakkoord, in de rede had gelegen om [naam bedrijf] , met een verbruik van ruim 74.000 m3 aardgas per jaar, te verplichten onderzoek te doen naar de mogelijkheden van alternatieve energiebronnen. In de omgevingsvergunning is weliswaar een verplichting opgenomen om een energie-uitvoeringsplan op te stellen, maar daarin hoeft uitsluitend te worden aangegeven wanneer de in de aanvraag opgenomen maatregelen worden getroffen, aldus eiseressen.
5.1
In een reactie van 24 november 2022 heeft [naam bedrijf] verklaard dat sinds 30 mei 2019 gebruik wordt maakt van 988 zonnepanelen. Uit de bijgevoegde jaarrekeningen van 2018 en 2021 voor elektriciteit blijkt dat het verbruik in 2018 295.645 kwh was en in 2021 205.619 kwh, met een teruglevering van 89.649 kwh in 2021. Verder wijst [naam bedrijf] er nog op dat er bij de fokzeugen geen fossiele brandstof meer gebruikt wordt.
5.2
Naar het oordeel van de rechtbank heeft [naam bedrijf] hiermee aangetoond serieus werk te maken van het inzetten van alternatieve energiebronnen. Gelet op de initiatieven van vergunninghouder, mede in het licht van de hoge gasprijs en de beperkte marges in de varkenshouderij ziet de rechtbank geen noodzaak om in de vergunning verdergaande verplichtingen op te nemen. Deze beroepsgrond treft geen doel.
Conclusie
6. De rechtbank past een bestuurlijke lus toe teneinde [naam bedrijf] de gelegenheid te bieden haar aanvraag te beperken tot één variant en het college in de gelegenheid te stellen om een besluit te nemen op die aanvraag. In die variant dient een geurbeheersplan te zijn opgenomen.
6.1
De rechtbank stelt hiervoor een termijn van acht weken en houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak. Dat laatste betekent ook dat zij over de vergoeding van het griffierecht en de proceskosten nu nog geen beslissing neemt.
6.2
Als [naam bedrijf] en het college geen gebruik willen maken van deze herstelmogelijkheid, dan dienen zij dit binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen. Als wel gebruik gemaakt wordt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseressen vervolgens de gelegenheid bieden om te reageren op het nieuwe besluit van het college.
Beslissing
De rechtbank
- stelt [naam bedrijf] in de gelegenheid om haar aanvraag te beperken tot één variant;
- stelt het college in de gelegenheid om de gebreken in de bestreden besluiten I en II te herstellen binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen in rechtsoverweging 3.4.7 van deze tussenuitspraak is overwogen;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, en mr. L.P. Hertsig en mr. R.P. Broeders, leden, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier, op 23 februari 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
P.H.M. Verdonschot, griffier T. Peters, voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Dat kan worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de einduitspraak in deze zaak.