Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/1908 GEMWT
uitspraak van 11 april 2024 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , te [plaats] , eisers,
gemachtigde: [gemachtigde 1]
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Borsele, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam 1] en [naam 2], te [plaats] ,
gemachtigde: [gemachtigde 2] .
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van het college van 20 februari 2023 (bestreden besluit) inzake de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden tegen de door hen ervaren geurhinder afkomstig van de verspreiding van houtrook vanuit de woning van derde partij aan de [adres 1] te [plaats] .
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 1 maart 2024. Eisers zijn in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.M. Pieterse en [naam 3] . Derde partij is niet verschenen.
Overwegingen
1. Eisers wonen op het adres [adres 2] te [plaats] . Bij wind uit noordelijke richting ervaren zij overlast van het stoken van de houtkachel door derde partij, bewoners van het adres [adres 1] in [plaats] . Daarom hebben zij op 10 februari 2020 verzocht om handhavend op te treden tegen deze door hen ervaren geurhinder, die volgens hen ook prikkelende ogen veroorzaakt.
Bij het primaire besluit van 20 april 2020 heeft het college dit verzoek afgewezen.
Het tegen dit besluit ingediende bezwaarschrift is bij besluit van 5 november 2020 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 november 2021, ECLI:NL:RBZWB:2021:5524, heeft de rechtbank Zeeland-West-Brabant het beroep van eisers tegen de beslissing op bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben eisers hoger beroep ingesteld. Bij uitspraak van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3137, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) het hoger beroep gegrond verklaard omdat het (enige) onderzoek van 2 maart 2020 of met de houtkachel van derde partij overlast wordt veroorzaakt, niet onder representatieve omstandigheden heeft plaatsgevonden. Het college is opgedragen om binnen twaalf weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van eisers te nemen.
Bij het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eisers wederom ongegrond verklaard. Volgens het college is geen overtreding geconstateerd en was er dus geen bevoegdheid om handhavend op te treden. Het college heeft zich daarbij gebaseerd op diverse controles van gemeentelijke toezichthouders in de nabijheid van de woningen [adres 2] en [adres 1] in de periode van 3 december 2022 t/m 5 februari 2023. De toezichthouders zijn door Olfasense gecertificeerd voor wat betreft hun reukvermogen, hetgeen betekent dat de door hen gedane geurwaarnemingen representatief zijn voor de gemiddelde persoon in de samenleving. Uit de rapportages van de toezichthouders heeft het college geconcludeerd dat in de buurt van de woningen [adres 2] en [adres 1] soms sprake was van een lichte tot matige houtkachelrook en soms een sterkere. Het was daarbij niet goed vast te stellen wat exact de bron is van de geur c.q. uit welke houtstookinstallatie de houtrook afkomstig is, aldus het college.
2. Eisers hebben in beroep aangevoerd dat het onderzoek, dat aan het bestreden besluit ten grondslag ligt, onjuist is uitgevoerd. Volgens eisers was alleen het onderzoek op 5 februari 2023 als enigszins representatief te kwalificeren. De overige constaterings-rapporten zijn gebaseerd op een situatie waarin de omstandigheden zodanig waren dat door hen geen overlast werd ervaren. Daarbij hebben eisers zich op het standpunt gesteld dat het geuronderzoek niet onder de juiste klimatologische omstandigheden is uitgevoerd, dat de door de toezichthouders gebezigde Stookwijzer geen goede indicatie is om (mogelijke) overlastmomenten vast te stellen en dat de toezichthouders onvoldoende gekwalificeerd zijn om houtrookgeur te kunnen classificeren. Voorts hebben eisers betoogd dat het college een onjuiste uitleg geeft aan artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012. Eisers ervaren (gezondheids)klachten op momenten waarop wordt gestookt en dat leidt volgens hen tot de gevolgtrekking dat de vaste jurisprudentie op artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 (over de algemeen aanvaarde inzichten over de schadelijkheid van houtrook) doorbroken moet worden.
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een besluit is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo.
De aanvraag dateert van 10 februari 2020. Dat betekent dat in dit geval het Bouwbesluit 2012, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
4. De rechtbank stelt voorop dat de AbRS in haar uitspraak van 2 november 2022 heeft bepaald dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen waarbij het de nodige kennis vergaart of sprake is van overmatige hinder in de zin van artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012. Ter zitting hebben eisers bevestigd dat hun verzoek om handhaving uitsluitend betrekking heeft op overtreding van artikel 7.22, aanhef en onder a, van het Bouwbesluit 2012.
Artikel 7.22, aanhef en onder a, van het Bouwbesluit 2012 bepaalt dat, onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde het verboden is, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid.
4.1
Volgens eisers zijn er, anders dan in de jurisprudentie van de AbRS wordt aangenomen, anno 2023 wel degelijk algemeen aanvaarde inzichten over de beantwoording van de vraag of, en zo ja onder welke omstandigheid en bij welke frequentie, rook afkomstig van gebruik van een houtkachel schade aan de mens toebrengt.
4.2
De rechtbank stelt vast dat dit is een herhaling van de hoger beroepsgrond die eisers in 2022 naar voren hebben gebracht in de procedure die heeft geleid tot vorengenoemde uitspraak van 2 november 2022. Deze beroepsgrond heeft de AbRS, onder verwijzing naar de vaste jurisprudentie, verworpen. Voorts heeft de AbRS overwogen dat zij nu geen aanleiding ziet om op grond van wat eisers hebben aangevoerd anders te oordelen dan het in de genoemde uitspraken heeft gedaan.
4.3
In deze procedure hebben eisers gewezen op het CHARRED-onderzoek van de Universiteit Utrecht, het RIVM, TNO en de GGD-Amsterdam naar de mogelijke gezondheidseffecten van houtverbranding. Volgens eisers is dit een nieuw feit omdat in het onderzoek een causaal verband is vastgesteld tussen het inademen van houtrook en negatieve gezondheidsklachten. Het onderzoek heeft een duidelijk verband aangetoond tussen blootstelling aan houtrook en meer kortademigheid in rust en meer medicijngebruik voor luchtwegklachten.
4.4
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het CHARRED-onderzoek, anders dan eisers hebben betoogd, geen algemeen aanvaarde inzichten opgeleverd over de beantwoording van de vraag of, en zo ja onder welke omstandigheid en bij welke frequentie, rook afkomstig van gebruik van een houtkachel schade aan de mens toebrengt. Het onderzoek is nog niet afgerond en er worden aanbevelingen gedaan voor nader onderzoek. De samenvatting van het onderzoek van 7 maart 2022 vermeldt: “Er is aangetoond dat blootstelling aan houtrook ook in Nederland kan leiden tot nadelige effecten op de gezondheid, maar ernst en omvang zijn hiermee nog niet duidelijk. Net als voor alle soorten luchtverontreiniging geldt dat emissiebeperkende maatregelen die leiden tot een verlaging van de blootstelling zeer waarschijnlijk leiden tot minder gezondheidsklachten. In dit onderzoek is niet vastgesteld welke stoffen in houtrook bijdragen aan de gezondheids-effecten. Een aantal vragen blijft over waar nader onderzoek nuttig is mede om het beleid te kunnen ondersteunen.”
4.5
Dit betekent dat eisers in deze handhavingszaak aangewezen zijn op het antwoord op de vraag of zij door de houtrook afkomstig van de houtstookinstallatie van derde partij schade aan hun gezondheid ondervinden.
5. De toezichthouders hebben controles uitgevoerd in de nabijheid van de woningen [adres 2] en [adres 1] op 3 december 2022 tussen 19:10 en 20:01 uur, op 5 december 2022 tussen 17:00 en 17:30 uur, op 6 december 2022 tussen 16:44 en 17:15 uur, op 8 december 2022 tussen 19:10 en 19:33 uur, op 12 december 2022 tussen 19:30 en 20:25 uur, op 13 december 2023 tussen 18:45 en 19:15 uur, op 15 december 2022 omstreeks 13:55 uur, op 16 december 2022 tussen 19:37 en 19:56 uur, op 17 december 2022 tussen 10:56 en 11:19 uur, op 22 december 2022 tussen 16:30 en 17:08 uur, op 9 januari 2024 tussen 19:35 en 20:04 uur, op woensdag 17 januari 2024 omstreeks 21:00 uur, op 20 januari 2023 tussen 19:15 en 20:20 uur en op 5 februari 2023 tussen 19:58 en 20:40 uur.
5.1
Blijkens de desbetreffende rapportages hebben de controles plaatsgevonden op verschillende tijdstippen van de dag, op momenten waarop verschillende codewaarschuwingen op grond van de Stookwijzer golden en op momenten waarbij door buurtbewoners, waaronder derde partij, werd gestookt alsook op momenten waarop door buurtbewoners niet werd gestookt.
5.2
Eisers vinden de Stookwijzer niet geschikt om een accuraat beeld van de plaatselijke situatie te krijgen, maar naar het oordeel van de rechtbank is deze website met informatie over de leefomgeving objectief en accuraat genoeg om een beeld te krijgen van de stookomstandigheden. Het RIVM adviseert om voor het krijgen van een stookadvies op lokale schaal de Stookwijzer te raadplegen omdat overlast door rook vooral lokaal bepaald is. Voorts overweegt de rechtbank dat de hiervoor genoemde controles plaatsvonden op momenten met de codewaarschuwing blauw (stoken kan, maar houd rekening met de buren) en code oranje (het is beter om nu geen hout te stoken). Overdag zal waarschijnlijk minder gestookt worden, maar niettemin is dat enkele keren geconstateerd en dan kan (beter dan in het donker) gezien worden uit welke schoorsteen de rook afkomstig is. Eisers zijn van mening dat de toezichthouders hadden moeten afgaan op hun input over het geschikte moment om een constatering te doen, maar naar het oordeel van de rechtbank is het college daartoe niet gehouden en kan evenmin verwacht worden dat dagelijks een controle plaatsvindt. Het onderzoek moet representatief zijn en primair gericht zijn op de uitstoot van rook door derde partij terwijl niet bekend is op welke momenten derde partij hun houtkachel stoken. Daarnaast acht de rechtbank het niet onjuist dat ook onderzoek is gedaan naar de uitstoot van rook door andere buurtbewoners met een houtkachel. In het CHARRED-onderzoek wordt dit ‘buurtblootstelling’ genoemd en de uitkomst van hierop gericht onderzoek kan van belang zijn bij het bepalen van de herkomst van de door eisers ervaren geurhinder. Ten slotte acht de rechtbank het evenmin onjuist dat het onderzoek op verschillende tijdstippen van de dag heeft plaatsgevonden.
5.3
Het onderzoek op 5 februari 2023 is volgens eisers het enige onderzoek dat enigszins representatief genoemd kan worden. Er waaide toen een wind uit noordelijke richting en eiser [eiser 1] heeft toen zelf ook houtrookgeur waargenomen. Eisers menen echter dat tijdens deze ene representatieve meting het bezoek van de toezichthouders plaatsvond op een moment dat de overlast van houtrook van de open haard van de familie [derde parij] juist veel minder is geweest. Het bewijs hiervoor ligt volgens eisers in hun eigen fijnstof PM 2,5-metingen rondom hun huis. De controle vond plaats tussen 19:58 en 20:40 uur maar derde partij heeft die avond van 19:00 tot 00:30 uur gestookt en alle geregistreerde pieken op die avond zijn afkomstig van de open haard van derde partij. Volgens eisers kunnen houtkachels die verderop in noordelijke richting zijn gesitueerd op ruim 100 meter afstand een bijdrage hebben geleverd in de fijnstofregistratie, maar zijn zij van ondergeschikt belang vanwege de beperkte invloed die zij eventueel kunnen hebben gehad op de registratie.
5.4
De rechtbank overweegt dat op 3 december 2022, op 20 januari 2023 en op 5 februari 2023 is vastgesteld dat de open haard van derde partij werd gestookt en dat sprake was van een noordelijke tot noordoostelijke windrichting. Op 3 december 2022 hebben de toezichthouders een zwak tot matige houtgeur geroken, maar konden zij niet bepalen waar die vandaan kwam. Over de waarneming op 20 januari 2023 schrijven de toezichthouders dat “als al houtrookgeur was waar te nemen dan was dat niet direct te linken aan [adres 1] en het was zeker niet overlast gevend.” Op 5 februari 2023 hebben de toezichthouders in de tuin van eisers een sterke houtrookgeur waargenomen, maar hebben zij niet met zekerheid kunnen vaststellen dat die geur afkomstig was van [adres 1] . Het zou volgens hen ook kunnen dat vanaf de [straat] houtrookgeur in de tuin van eisers terechtkwam. Daar komt bij dat zij de waargenomen geur niet overlast gevend vonden. Daarnaast hebben de toezichthouders tijdens enkele controles, waaronder op 3 december 2022 en 20 januari 2023, geconstateerd dat derde partij droog fruitbomenhout stookte.
5.5
Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van een deugdelijk onderzoek, met in ieder geval drie controles onder representatieve omstandigheden, door daartoe gekwalificeerde toezichthouders. De rechtbank acht het, anders dan eisers, niet noodzakelijk dat de controles hadden moeten plaatsvinden door zogeheten ‘gecertificeerde neuzen’ die in dienst zijn van een geaccrediteerd bedrijf. Het is in deze handhavingszaak toereikend dat de toezichthouders door Olfasense zijn gecertificeerd voor wat betreft hun reukvermogen, hetgeen betekent dat de door hen gedane geurwaarnemingen representatief zijn voor de gemiddelde persoon in de samenleving. Tijdens het onderzoek is geen overtreding geconstateerd. Anders dan eisers menen is artikel 7.22, aanhef en onder a, van het Bouwbesluit 2012 niet overtreden op het moment dat zij rookoverlast ervaren. Een overtreding moet worden vastgesteld door of namens het bestuursorgaan. De overlast moest worden vastgesteld door de toezichthouders en dat hebben zij niet kunnen vaststellen. In dit verband benadrukt de rechtbank dat het inleidend verzoek van eisers was gericht op handhavend optreden tegen de door hen ervaren geurhinder afkomstig van de verspreiding van houtrook vanuit de woning van derde partij. Eisers hebben betoogd dat zij op eigen terrein pieken van fijnstof hebben gemeten die overeenkomen met pieken van geurhinder, maar zij hebben hiervoor geen onderbouwing gegeven en zij hebben niet aangetoond dat de door hen gemeten houtrook(ultra)fijnstofdeeltjes uitsluitend afkomstig zijn van de open haard van derde partij.
6. Het vorenstaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat niet objectief is vastgesteld dat derde partij artikel 7.22, aanhef en onder a, van het Bouwbesluit 2012 heeft overtreden. Het college heeft zich terecht niet bevoegd geacht om het handhavingsverzoek van eisers in te willigen. Het beroep van eisers zal daarom ongegrond worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep van eisers ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, voorzitter, en mr. R.P. Broeders en mr. A.G.J.M. de Weert, leden, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier, op 11 april 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
P.H.M. Verdonschot, griffier S. Hindriks, voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij ***de Centrale Raad van Beroep. / de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. / het College van Beroep voor het bedrijfsleven.