Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 23/11046 en BRE 23/11047
proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 januari 2024 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam verzoeker] , uit [woonplaats verzoeker] , verzoeker,
(gemachtigde: [naam gemachtigde] ),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Goes.
Inleiding
Verzoeker heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van het college van 31 oktober 2023 over het aan verzoeker opleggen van een last onder dwangsom en het bij afzonderlijk besluit verlengen van de begunstigingstermijn tot 12 februari 2024. Daarnaast heeft verzoeker de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek om een voorlopige voorziening op 16 januari 2024 in Breda op zitting behandeld. Verzoeker was daarbij samen met zijn vrouw en zijn gemachtigde aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.M.J. Bustraan en ing. [naam ingenieur] .
Na afloop van de zitting heeft de voorzieningenrechter onmiddellijk uitspraak gedaan en hebben partijen vervolgens afspraken gemaakt.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
1. Wat zijn de feiten?
Verzoeker woont aan [adres verzoeker] te [woonplaats verzoeker] . Die woning bestaat uit twee woningen die zijn samengevoegd tot één woning.
Op 23 juni 2021 heeft het college aan verzoeker een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bouwwerk, bestaande uit het vervangen van een dakkapel op het links gelegen deel van de woning en het plaatsen van een vergelijkbare dakkapel op het rechts gelegen deel van de woning.
Op 18 januari 2023 heeft een toezichthouder van de gemeente een controle uitgevoerd op het perceel. De toezichthouder heeft geconstateerd dat de dakkapellen zijn samengevoegd tot één dakkapel.
Bij brief van 24 januari 2023 heeft het college verzoeker medegedeeld dat is geconstateerd dat de gerealiseerde dakkapel in afwijking van de omgevingsvergunning is gebouwd, dat geen aanvraag is gedaan voor een omgevingsvergunning voor het wijzigen van de dakkapel en dat het op grond van artikel 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verboden was om een gebouwd bouwwerk zonder omgevingsvergunning in stand te laten. In diezelfde brief heeft het college verzoeker medegedeeld dat een legalisatie-onderzoek uitgevoerd zou gaan worden.
Het college heeft verzoeker in een brief van 16 februari 2023 medegedeeld dat voor de gerealiseerde dakkapel geen omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk kon worden verleend, omdat het uiterlijk en de plaatsing van de dakkapel door de welstandscommissie in strijd werd geacht met redelijke eisen van welstand uit de Welstandsnota 2016 van de gemeente Goes (hierna: Welstandsnota). In diezelfde brief heeft het college aan verzoeker medegedeeld dat het college voornemens was om handhavend op te treden. Verzoeker heeft daartegen bij brief van 6 maart 2023 een zienswijze kenbaar gemaakt.
De [naam commissie] (de externe welstandscommissie) heeft op 8 mei 2023 een schriftelijk advies uitgebracht aan het college waarin zij concluderen dat de gerealiseerde dakkapel niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand uit de Welstandnota.
Bij besluit van 30 mei 2023 (primair besluit I) heeft het college aan verzoeker een last onder dwangsom opgelegd, waarin verzoeker is gelast om uiterlijk 11 december 2023 de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo ongedaan te maken, door de dakkapel te laten voldoen aan de verleende omgevingsvergunning of aan de situatie zoals die voorheen op het perceel aanwezig was. Het college heeft daar een dwangsom aan verbonden van € 1.250,- per week en met een maximum van € 6000,-.
Verzoeker heeft op 10 juli 2023 bezwaar gemaakt tegen primair besluit I. Verzoeker heeft de voorzieningenrechter op 7 augustus 2024 verzocht om een voorlopige voorziening. Bij besluit van dezelfde dag (primair besluit II) heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 12 februari 2024. Verzoeker heeft op 10 augustus 2023 bezwaar gemaakt tegen primair besluit II. In een uitspraak van 8 september 2023 [1] heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen, vanwege het ontbreken van een spoedeisend belang.
Bij bestreden besluit heeft het college de bezwaren tegen primair besluit I en II ongegrond verklaard.
Verzoeker heeft daartegen op 22 november 2023 beroep ingesteld. Hij heeft de voorzieningenrechter op diezelfde dag verzocht om een voorlopige voorziening.
2. Wat is het wettelijk kader?
Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) die als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 is vervallen. Uit artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijkt dat het oude recht van toepassing blijft op een bestuurlijke sanctie die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is opgelegd voor een overtreding van de Wabo die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft plaatsgevonden.
3. Welke gronden heeft verzoeker aangevoerd?
Verzoeker heeft de voorzieningenrechter verzocht om de begunstigingstermijn te verlengen tot zes weken na de dag waarop uitspraak wordt gedaan in de beroepszaak. Ter onderbouwing van dat verzoek heeft verzoeker – kort samengevat – aangevoerd dat het college had moeten afzien van handhavend optreden, omdat de overtreding gelegaliseerd kan worden en omdat sprake is van strijd met verschillende algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
4. Heeft verzoeker een spoedeisend belang?
Het verzoek om een voorlopige voorziening is op zitting behandeld omdat niet in geschil was dat verzoeker een voldoende spoedeisend belang heeft bij het verzoek om een voorlopige voorziening, omdat aan hem een last onder dwangsom is opgelegd met een begunstigingstermijn tot uiterlijk 12 februari 2024.
5. Wat is het oordeel van de voorzieningenrechter?
5.1
De voorzieningenrechter heeft aan het einde van de zitting geoordeeld dat nader onderzoek niet kon bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak en heeft daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Awb niet alleen uitspraak gedaan op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
5.2
Was het college bevoegd om handhavend op te treden?
5.2.1
Het college is alleen bevoegd een last onder dwangsom op te leggen, wanneer sprake is van een overtreding. [2] Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo was het verboden om zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen. Dit verbod zag ook op het bouwen van een bouwwerk in afwijking van een omgevingsvergunning. [3] Daar werd in artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo aan toegevoegd dat het verboden was een bouwwerk of deel daarvan in stand te laten, wanneer dat was gebouwd zonder omgevingsvergunning.
5.2.2
De voorzieningenrechter heeft vastgesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat de dakkapel in strijd met die bepalingen is gerealiseerd. Door middel van de verleende omgevingsvergunning van 23 juni 2021 heeft het college aan verzoeker toestemming verleend voor het plaatsen van de volgende twee dakkapellen: het vervangen van een bestaande dakkapel op het links gelegen deel van de woning en het plaatsen van een gelijke dakkapel op het rechts gelegen deel van de woning. In afwijking van dat bouwplan is één lange dakkapel gerealiseerd.
5.3
Is sprake van een uitzondering op de beginselplicht tot handhaving?
5.3.1
In vaste rechtspraak wordt een beginselplicht tot handhaving aangenomen. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. [4]
Concreet zicht op legalisatie
5.3.2
Een uitzondering op de beginselplicht tot handhaving kan zich voordoen indien ten tijde van het bestreden besluit concreet zicht op legalisatie bestaat. [5] Dat moet worden beoordeeld aan de hand van de feiten en omstandigheden zoals die zich ten tijde van het bestreden besluit op bezwaar voordeden. [6]
5.3.3
Volgens het college kon de overtreding ten tijde van het bestreden besluit niet worden gelegaliseerd, omdat uit het schriftelijk welstandsadvies van de externe welstandscommissie is gebleken dat het bouwplan in strijd werd geacht met de redelijke eisen van welstand uit de Welstandsnota. Verzoeker heeft aangevoerd dat de overtreding wel gelegaliseerd kon worden, omdat het bouwplan niet in strijd was met die redelijke eisen van welstand. Verzoeker acht de welstandsnota uit 2016 niet meer actueel en stelt dat geen enkele waarde kan worden toegekend aan het welstandsadvies van de externe welstandscommissie. In dat advies wordt ten onrechte gesproken over het ontkennen van het individuele karakter van de oorspronkelijke twee panden. Niet de twee panden afzonderlijk, maar het ene samengevoegde pand moest worden getoetst aan de redelijke eisen van welstand. Volgens verzoeker wordt de oorspronkelijke bouwstijl, gevelgeleding en authentieke detaillering niet aangetast, omdat geen sprake is van een verstoord straatbeeld, de materiaalkeuze van de dakkapel in overeenstemming is met het hoofdgebouw en het pand is teruggebracht in de oorspronkelijke Zeeuwse kleurstelling.
5.3.4
De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat ten tijde van het bestreden besluit geen sprake was van concreet zicht op legalisatie. Voor dat oordeel volstaat het enkele feit dat verzoeker t toen geen aanvraag had ingediend voor een omgevings-vergunning voor het bouwen van één lange dakkapel over de breedte van de twee (samengevoegde) delen van de woning. Daarbij komt nog dat het college– gelet op het welstandsadvies – ook niet bereid was een dergelijke vergunning te verlenen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter staat niet op voorhand vast dat dit standpunt rechtens onhoudbaar is.
De voorzieningenrechter heeft daarbij in aanmerking genomen dat uit de Wabo volgde dat een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk moest worden geweigerd, wanneer het bouwplan in strijd was met redelijke eisen van welstand. [7]
Ten aanzien van de door verzoeker naar voren gebrachte kritiek op de (toepassing van de) Welstandsnota heeft de voorzieningenrechter overwogen dat deze kritiek geen doel raakt in een handhavingsprocedure als deze. De omstandigheid dat in de nota (elders) in de gemeente welstandsvrije zones zijn aangewezen kan niet leiden tot de conclusie dat verweerder in deze zaak ten onrechte of met een verkeerde motivering handhavend optreedt.
Vertrouwensbeginsel
5.3.5
Verzoeker heeft daarnaast aangevoerd dat hij erop mocht vertrouwen dat het college niet handhavend op zou treden, omdat het college negentien maanden na het voltooien van de dakkapel heeft gewacht met handhavend optreden.
5.3.6
Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. [8] Van een dergelijke toezegging is de voorzieningenrechter niet gebleken. Een toezegging kan in ieder geval niet worden gevonden in het gedurende negentien maanden niet handhavend optreden. De omstandigheid dat het college lange tijd bekend zou zijn met de overtreding, die bovendien niet is erkend door verweerder, is [9] namelijk geen gedraging waarmee de indruk kan worden gewekt van een welbewuste standpuntbepaling dat er niet handhavend zou worden opgetreden.
Verbod van détournement de pouvoir
5.3.7
Verzoeker heeft verder aangevoerd dat het college de last onder dwangsom in strijd met het verbod van détournement de pouvoir heeft opgelegd..
5.3.8
In het dossier en uit het verhandelde ter zitting blijkt slechts dat het college handhavend optreedt omdat er zonder een vereiste vergunning is gebouwd en de overtreding ook niet kan worden gelegaliseerd. Er blijkt in het geheel niet van feiten en omstandigheden die zouden kunnen leiden tot de conclusie dat het bestreden besluit is genomen om een ander doel te dienen dan de handhaving van het verbod. Handhaving van een dergelijk verbod kan en mag, anders dan namens eiser gesteld, wel een doel op zichzelf zijn.
Verbod van vooringenomenheid
5.3.9
Verzoeker heeft ook aangevoerd dat het college het handhavingsbesluit in strijd met het verbod van vooringenomenheid heeft genomen, omdat in het voornemen om handhavend op te treden van 16 februari 2023 staat opgenomen dat de mogelijkheid bestond dat een last onder dwangsom zou worden opgelegd.
5.3.10
De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat niet is gebleken dat het college het bestreden besluit in strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Awb heeft vastgesteld. In die bepaling staat dat het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid dient te vervullen. Dat het college, nadat het op de hoogte is geraakt van de overtreding, de mogelijkheid van een handhavingsbeslissing aankondigt, duidt niet op enige vooringenomenheid, omdat verzoeker in diezelfde brief in de gelegenheid is gesteld om een zienswijze kenbaar te maken voordat een definitief besluit zou worden genomen over het al dan niet opleggen van een last onder dwangsom. Daarnaast blijkt uit het verslag van de hoorzitting in bezwaar niet dat door het college is gezegd dat het aangaan van een gesprek in alle gevallen tot een negatief antwoord zou leiden.
Gelijkheidsbeginsel
5.3.11
Verzoeker heeft daarnaast aangevoerd dat het in strijd met het verbod van willekeur is dat door het college wordt toegelaten dat dakkappelen aan [3 straten] aanwezig zijn die ook het in de Welstandsnota toegestane bebouwingsoppervlak overschrijden.
5.3.12
Voor zover verzoeker daarmee heeft bedoeld te stellen dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel handhavend heeft opgetreden, heeft de voorzieningenrechter overwogen dat niet is onderbouwd dat sprake is van juridisch relevante gelijke gevallen die ongelijk zijn behandeld. De door verzoeker overgelegde foto’s van die dakkapellen acht de voorzieningenrechter daarvoor onvoldoende. Uit die foto’s blijkt niet of daarvoor een omgevingsvergunning verleend en, zo dat niet het geval is, dat het college ten tijde van het bestreden besluit met de situatie bekend was en bewust van handhaving heeft afgezien.
Evenredigheidsbeginsel
5.3.13
Verzoeker heeft daarnaast aangevoerd dat het handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. De gerealiseerde dakkapel is niet veel forser dan de vergunde twee dakkappelen. Handhavend optreden acht verzoeker gelet op de voor hem en zijn gezin nadelige gevolgen daarom onevenredig. Hij heeft veel geld in de dakkapel geïnvesteerd en het afbreken van de dakkapel leidt tot kapitaalsverlies. Maatwerkmeubilair wordt daardoor ook onbruikbaar. Het gezin zal ook enkele maanden elders gehuisvest moeten worden in afwachting van het vernieuwen van het dak en het afbreken van geplaatste binnenmuren en leidingen. Daarnaast zijn de kinderen van verzoeker emotioneel gehecht aan de kamers die in het huis zijn gerealiseerd en zal volgens verzoeker ernstig psychologische schade bij de kinderen worden toegebracht als de dakkapel moet worden afgebroken.
5.3.14
Handhavend optreden kan zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Bijvoorbeeld in verband met concreet zicht op beëindiging van de overtreding, geringe ernst van de overtreding, het niet daadwerkelijk geschaad zijn van belangen van derden, het incidentele karakter van een overtreding of de persoonlijke omstandigheden van de overtreder. [10]
5.3.15
De voorzieningenrechter heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft mogen stellen dat het algemeen belang – gelegen in het handhaven van de regels en het voorkomen van precedentwerking – zwaarder weegt dan de door verzoeker genoemde belangen. Het college heeft redelijkerwijs kunnen besluiten dat geen sprake is van een geringe ernst van de overtreding, omdat de gerealiseerde dakkapel zowel in maatvoering en uitvoering fors afwijkt van de twee kleinere vergunde dakkapellen. Dat verzoeker zonder daarvoor eerst een nieuwe vergunning te vragen, deze dakkapel heeft gerealiseerd is een eigen keuze die tot gevolg heeft dat ook de gevolgen daarvan – het risico dat de dakkapel afgebroken moet worden en dat er opnieuw kosten moeten worden gemaakt om een wel te legaliseren bouwplan te kunnen oprichten – voor rekening van verzoeker moeten blijven. De voorzieningenrechter heeft daarbij ook in aanmerking genomen dat uit vaste rechtspraak van de ABRvS [11] blijkt dat financiële belangen niet kunnen worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid die handhavend optreden onevenredig maakt.
6. Conclusie
6.1
Het voorgaande leidt ertoe dat het beroep ongegrond is.
6.2
Naar aanleiding van dit oordeel en de constatering van de voorzieningenrechter dat ter zitting is gebleken dat het college onder voorwaarden wellicht enige ruimte ziet om de begunstigingstermijn iets ruimer vast te stellen, hebben partijen nadere afspraken gemaakt.
Die houden in dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot 1 oktober 2024 om verzoeker de gelegenheid te geven alsnog uitvoering te geven aan de last en intussen een aangepast bouwplan te ontwikkelen dat wel vergunbaar is. Verzoeker heeft daartegenover toegezegd tegen de uitspraak geen hoger beroep in te stellen. Partijen hebben afgesproken over dat alternatieve bouwplan en de haalbaarheid ervan spoedig samen te overleggen, waarna verzoeker zo spoedig als mogelijk een nieuwe aanvraag voor een omgevingsvergunning zal indienen. Het college heeft toegezegd medewerking te verlenen aan het zo spoedig als mogelijk beoordelen en – indien mogelijk - vergunnen van die aanvraag. Partijen spraken uit dat het binnen die nadere termijn mogelijk moet zijn om het nieuwe bouwplan te vergunnen en ook feitelijk te realiseren.
6.3
Gelet op de door partijen gemaakte afspraken ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding ambtshalve een – korte – nadere termijn te stellen om verzoeker ook in de gelegenheid te stellen feitelijk aan de last te voldoen.
6.4
Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is mondeling gedaan door mr. R.P. Broeders, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 16 januari 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van dit proces-verbaal is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover daarbij is beslist op het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover daarbij is beslist op het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop dit proces-verbaal is verzonden.