Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/9032 WOO
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juli 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. K.H.M. Brackel
en
het college van Gedeputeerde Staten van Provincie Zeeland (GS), verweerder.
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres over de aanvraag om openbaarmaking van stukken op grond van de Wet open overheid (Woo).
In het besluit van 13 januari 2023 (primair besluit) heeft GS het verzoek van eiseres om openbaarmaking op grond van de Woo deels gehonoreerd en diverse stukken (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 27 juni 2023 (bestreden besluit) heeft GS het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de documenten niet openbaar gemaakt.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
GS heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 14 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, mr. H.K.M. Brackel en de gemachtigden van Gedeputeerde Staten, ing. [naam 1] , mr. H.M. de Punder-van Dijk, mr. J.A.C. van Casand en [naam 2] .
Beoordeling door de rechtbank
De rechtbank beoordeelt het beroep van eiseres over het verzoek tot openbaarmaking van stukken aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
Feiten
1.1.
Op 23 november 2022 heeft eiseres GS verzocht om openbaarmaking van diverse documenten op grond van de Woo. Eiseres heeft GS verzocht om alle documenten afkomstig uit de Nationale database Flora en Fauna (NDFF) die betrekking hebben op en ten grondslag liggen aan de Rekenmodule Natuurkwaliteit NNN (de RNN) openbaar te maken. Daarbij gaat het in ieder geval om alle besluiten aangaande het opnemen van data in databanken die deel uitmaken van de NDFF, alle data opgenomen in databanken die deel uitmaken van de NDFF en alle data waarvan door of namens het Interprovinciaal Overleg/BIJ12 dan wel GS is besloten om deze niet in de NDFF op te nemen en alle besluiten dienaangaande.
Daarnaast verzoekt eiseres om openbaarmaking van alle documenten die betrekking hebben op de (rechts)verhouding tussen de (bestuursorganen van) de provincie Zeeland, Stichting NDFF en/of BIJ12 dan wel IPO. Daarbij gaat het in ieder geval om alle bestuurlijke informatie waaruit blijkt hoe de besluitvorming omtrent de NDFF is geregeld en alle bestuurlijke informatie omtrent de wijze van financiering van de NDFF in de breedste zin des woords.
1.2.
In het primaire besluit heeft GS het verzoek van eiseres deels ingewilligd en diverse stukken (gedeeltelijk) openbaar gemaakt, al dan niet met weglakking van passages in deze documenten. Daarnaast heeft GS een deel van het verzoek afgewezen, omdat het eigenaarschap van de data uit de databank NDFF niet bij de provincie berust.
1.3.
Met het bestreden besluit heeft GS het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
Wettelijk kader
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Kent het bestreden besluit een motiveringsgebrek?
3.1.
Eiseres stelt dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek kent, nu er door GS in het bestreden besluit niet op alle bezwaargronden is ingegaan. GS verwijst in het bestreden besluit naar het advies van de Commissie bezwaar, beroep en klachten van de Provincie Zeeland (de Commissie). Hoewel het advies op grond van artikel 3:49 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan dienen als motivering bij het bestreden besluit, is eiseres van mening dat het advies te summier ingaat op de in bezwaar naar voren gebrachte gronden. Dit betekent dat er niet kan worden gesproken van een gedegen advies dat ten grondslag kan liggen aan of ter motivering van het bestreden besluit kan dienen. Zo is er niet ingegaan op de bezwaargrond dat andere provincies meer stukken openbaar hebben gemaakt. Ook is er niet ingegaan op de stelling van eiseres dat ook de uitvoerdata onder het beheer van GS vallen. Het besluit is daarom in strijd met het motiveringsbeginsel.
3.2.
GS is van mening dat er in het primaire besluit al uitvoerig is gemotiveerd waarom welke stukken wel of niet openbaar worden gemaakt. De Commissie is het eens met dat primaire besluit en daarom moet dat advies in samenhang met het primaire besluit worden gelezen. Daarnaast is er volgens GS in beroep eveneens uitvoerig op de beroepsgronden ingegaan.
3.3.
De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek kent. In het advies van de Commissie (en dus in het bestreden besluit) wordt er te summier gemotiveerd waarom de bezwaargronden van eiseres niet kunnen slagen. Daarbij is op twee van de bezwaargronden, zoals door eiseres is aangehaald, helemaal niet gemotiveerd gereageerd door GS. Een motivering voor deze gronden is evenmin te vinden in het primaire besluit. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel.
De rechtbank stelt echter vast dat GS in het verweerschrift in beroep en in wat tijdens de zitting naar voren is gebracht wel uitgebreid en gemotiveerd heeft gereageerd op alle gronden van eiseres. Voor zover GS niet op alle bezwaargronden had besloten, ziet de rechtbank aanleiding om dat motiveringsgebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. In beroep is het motiveringsgebrek immers hersteld en de rechtbank is niet gebleken dat eiseres daardoor is benadeeld.
Had GS meer invoerdata openbaar moeten maken?
4.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat er aanwijzingen zijn dat GS over meer documenten beschikt, dan dat er nu openbaar zijn gemaakt. Daarbij maakt zij onderscheid tussen zogenaamde invoerdata en uitvoerdata. In het bestreden besluit is opgenomen dat GS in het kader van de bezwaarprocedure heeft verwezen naar een openbaar dataportaal waarin (een deel van) de invoerdata zou zijn gepubliceerd. Zo is in het verweerschrift in bezwaar door GS ook aangegeven dat vrijwel alle informatie via het dataportaal te raadplegen is. Dit portaal is voor iedereen toegankelijk. Om die reden zou deze informatie reeds openbaar zijn, waardoor GS de invoerdata niet (nogmaals) openbaar hoeft te maken. Eiseres betwist niet dat bepaalde datasets online raadpleegbaar zijn. Wat eiseres echter wel betwist is de stelling dat alle invoerdata op het dataportaal worden gepubliceerd.
Zo valt het op dat slechts enkele datasets met waarnemingen zijn gepubliceerd in het dataportaal. Verder betreft het met name karteringen van habitattypen. Wanneer dit wordt vergeleken met waarnemingen en invoerdata die door andere provincies worden aangeleverd bij de NDFF, blijkt dat er veel meer data wordt aangeleverd dat het geringe aantal dat door de provincie Zeeland in het portaal is gepubliceerd. Het is derhalve aannemelijk dat de provincie over meer invoerdata beschikt dan momenteel beschikbaar is via het dataportaal. Deze data is ten onrechte niet openbaar gemaakt. Voor zover de invoerdata niet meer onder GS berust, moet deze op grond van de rechtspraak worden opgevraagd bij de externe partij. [1] De invoerdata is op enig moment verstrekt aan de beheerder van de NDFF. Om te voldoen aan de wettelijke verplichting had GS de informatie moeten opvragen bij de beheerder van de NDFF en moeten verstrekken aan eiseres. Ten onrechte is dit niet gebeurd.
4.2.
GS stelt dat de provincie een open data beleid kent. Alle data waar de provincie zelf opdracht voor geeft en eigenaar van is, is terug te vinden in het dataportaal van de Provincie Zeeland. GS stelt dat de Provincie Zeeland zelf weinig data invoert in het invoerportaal van de NDFF. Dit betreft onder andere alle data die de Provincie Zeeland invoert in de NDFF en karteringen zoals vegetatie- en habitattypenkaarten. Deze laatste zijn overigens niet in de NDFF terug te vinden, maar worden beschikbaar gesteld via een andere landelijke database, namelijk Nationale databank Vegetatie- en habitatkarteringen (NDHV). Ook deze informatie is openbaar toegankelijk. De provincie heeft nog erg weinig informatie die zij inbrengt in het NDFF, waardoor er slechts een beperkte hoeveelheid informatie openbaar is via het digitale portaal.
Daarnaast stelt GS dat zij de informatie niet anders kan opvragen bij de NDFF dan zoals eiseres zelf om uitvoerdata kan vragen. Als GS deze informatie opvraagt, dan krijgt zij ook de uitvoerdata en niet de ingebrachte invoerdata. GS stelt dat het niet aan haar is om data van een ander portaal openbaar te maken.
4.3.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat, wanneer een bestuursorgaan stel dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust. [2]
4.4.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft GS op geloofwaardige wijze betwist dat de door eiseres gevraagde nadere informatie onder haar berust. De gemachtigde van GS heeft uiteengezet dat GS niet veel informatie heeft ingevoerd in het NDFF en dat alle informatie waarover zij beschikt op het dataportaal geplaatst wordt. Ook heeft zij voldoende gemotiveerd dat het opvragen van informatie bij het NDFF niet meer invoerdata oplevert, omdat zij dan uitvoerdata ontvangt die eiseres ook zelf kan opvragen. De informatie waar GS over beschikt is reeds openbaar gemaakt. Het is daarom ook niet ongeloofwaardig dat de door eiseres gevraagde informatie bij GS niet beschikbaar is.
Het is vervolgens aan eiseres om aannemelijk te maken dat, ondanks het voorgaande, de betreffende informatie wel onder GS berust en dat zij over deze informatie beschikt. De rechtbank is van oordeel dat eiseres daarin niet is geslaagd. De enkele stelling dat GS in het verweer in bezwaar heeft gesteld “vrijwel” alle informatie openbaar te maken via het dataportaal is daarvoor onvoldoende. Dit geldt eveneens voor de stelling dat andere provincies meer stukken openbaar hebben gemaakt en in de NDFF hebben ingevoerd dan de provincie Zeeland en het daardoor aannemelijk is dat GS ook meer stukken zou moeten hebben. Hiermee heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat GS over meer informatie beschikt.
4.5.
Daarnaast stelt de rechtbank vast dat uit artikel 4.2, tweede lid, van de Woo volgt dat als een Woo-verzoek betrekking heeft op informatie die op grond van enig wettelijk voorschrift bij het bestuursorgaan behoort te berusten, het bestuursorgaan de gevraagde informatie vordert van degene die over die informatie beschikt. Degene die over de informatie beschikt, verstrekt deze per omgaande aan het bestuursorgaan.
Echter, uit vaste rechtspraak van de ABRvS volgt dat de Woo geen verplichting bevat om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd, ongeacht de mate van inspanning. De Woo gaat alleen over de vraag of de al bestaande documenten, die bij een bestuursorgaan berusten of behoren te berusten, openbaar moeten worden gemaakt. [3] Deze bepaling brengt naar het oordeel van de rechtbank echter niet mee dat onder de Woo een vervaardigingsplicht bestaat voor documenten die onder een bestuursorgaan hadden behoren te rusten op grond van een wettelijk voorschrift. Dat GS volgens eiseres de wettelijke verplichting heeft om onderzoek te doen naar vegetatie- en habitattypen en diersoorten in de provincie Zeeland, maar dit mogelijk weinig doet, maakt niet dat eiseres via een Woo-verzoek meer informatie kan vorderen. Artikel 4.2, tweede lid, van de Woo is dus geen instrument om een eventuele schending van een wettelijk voorschrift op grond waarvan meer onderzoek had moeten plaatsvinden, te laten herstellen. De Woo strekt zich dus ook niet uit tot invoerdata over flora en fauna in de provincie Zeeland die bijvoorbeeld door particulieren bij de NDFF is aangeleverd. GS heeft voldoende gemotiveerd uiteen gezet dat zij niet over meer informatie beschikt en derhalve niet meer openbaar kan maken. De beroepsgronden van eiseres kunnen daarom niet slagen.
Had GS meer uitvoerdata openbaar moeten maken?
5.1.
Eiseres stelt dat de invoerdata die de provincie levert aan de NDFF slechts door abonnementhouders of verzoekers van een eenmalige levering kan worden ingezien, zodat niet werkelijk sprake is van openbaarmaking. Door GS wordt gesteld dat de databanken van de NDFF worden beheerd door een privaatrechtelijke stichting, maar deze stelling kan eiseres niet volgen. Data in de databanken van de NDFF berust wel degelijk (deels) onder GS. De uitvoerdata worden namelijk veelvuldig door GS gebruikt ten behoeve van de afgifte van vergunningen op grond van de Wet natuurbescherming.
Daarnaast blijkt uit de overeenkomst tussen de provincie en de NDFF/BIJ12 dat de intellectuele eigendom van de ingebrachte data bij de provincie blijft. Ook blijkt uit de overeenkomst dat er wel degelijk rekening is gehouden met de mogelijkheid van een verzoek om informatie op grond van de toen nog geldende Wet openbaarheid van bestuur (Wob). De uitvoerdata wordt namelijk opgesteld aan de hand van de invoerdata die door de provincie wordt aangeleverd. De invoerdata wordt daarbij door BIJ12 geverifieerd en gecombineerd met de invoerdata die door andere partijen wordt geleverd. De door de provincie aangeleverde invoerdata gaat daardoor niet verloren. Daar komt bij dat de intellectuele eigendom van de door de provincie aangeleverde data bij de provincie blijft berusten, ook na bewerking ervan.
5.2.
GS voert aan dat voor de Woo bepalend is of de documenten in het bezit zijn van het bestuursorgaan of daar behoren te berusten. De Woo is van toepassing op de data van de provincie voor zover die zich bevindt in het invoerportaal van de NDFF. Deze data is reeds voor een ieder beschikbaar gesteld via het open dataportaal van de provincie. De gevalideerde data die in de NDFF is opgeslagen berust niet onder GS. De provincie kan met het abonnement op de NDFF via het uitvoerportaal de gevalideerde data raadplegen, net zoals andere partijen met een abonnement dat kunnen. De documenten waarin de gevalideerde data zijn opgenomen berusten, noch fysiek, noch digitaal onder de provincies. Om die reden vallen deze documenten buiten de reikwijdte van het verzoek dat bij de provincie is ingediend.
Daarnaast stelt GSt dat hij de informatie uit de NDFF niet gebruikt bij de vergunningverlening. De informatie wordt verstrekt door de aanvrager door middel van een natuurtoets of passende beoordeling. De aanvrager kan daarbij gebruik maken van de data uit de NDFF. Ook kan de beoordelaar van de aanvraag een controle doen via de NDFF als onderdeel van de beoordeling van een aanvraag en aangeleverde toets. De data uit de NDFF is echter nooit een directe onderbouwing of keuze voor de afgifte van een vergunning. Stukken die betrekking hebben op de afgifte van de ontheffing of vergunning worden in het kader van de betreffende procedure openbaar.
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat de afspraken die zijn neergelegd in de door eiseres aangehaalde overeenkomst niet maken dat GS de uitvoerdata openbaar had kunnen en moeten maken. In deze afspraken is immers vastgelegd dat er mogelijk een Woo-verzoek bij de GS van een van de provincies kan binnenkomen. Voor die situatie wordt er in de overeenkomst op gewezen dat de NDFF in sommige gevallen het recht heeft om een zienswijze in te dienen. Daarmee is nog niet gezegd dat de informatie die bij de NDFF bekend is, ook openbaar moet worden gemaakt. Daar komt naar oordeel van de rechtbank ook nog bij dat de uitvoerdata geen publieke informatie in de zin van artikel 4.1, eerste lid, de Woo betreft; ook niet op basis van de door eiseres aangehaalde overeenkomst. GS heeft op goede gronden gesteld dat zij deze informatie niet openbaar kon en hoefde te maken.
Dat er aan het raadplegen en opvragen van uitvoerdata uit de NDFF eenmalige of abonnementskosten verbonden zijn, is naar oordeel van de rechtbank eveneens geen reden om te oordelen dat GS alle uitvoerdata openbaar had moeten maken. Eiseres kan de informatie die zij wil inzien zelf opvragen, zodat de informatie al openbaar is, ondanks het feit dat daar een financiële verplichting tegenover staat. [4] Ook kan de rechtbank GS volgen in de stelling dat de uitvoerdata die soms bij een vergunning betrokken wordt, geen publieke informatie is die onder GS berust of hoort te berusten. Die invoerdata komt dan via een aanvrager van een vergunning bij GS terecht. GS heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat hij niet zelf data uit de NDFF opvraagt bij het beoordelen van deze aanvragen. De rechtbank is dus van oordeel dat GS op goede gronden heeft gesteld dat hij geen uitvoerdata openbaar hoefde te maken. Ook deze beroepsgronden slagen niet.
Conclusie en gevolgen
6. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
7. Omdat de rechtbank toepassing geeft aan artikel 6:22 van Pro de Awb, ziet de rechtbank aanleiding om GS op te dragen het griffierecht aan eiseres te vergoeden.
9. De rechtbank zal GS daarnaast veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt GS op het betaalde griffierecht van € 187,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt GS in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr. S.A. de Roo, griffier, op 15 juli 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage
Wettelijk kader
Wet open overheid:
Artikel 4.1
Eenieder kan een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek.
Een verzoek kan mondeling of schriftelijk worden ingediend en kan elektronisch worden verzonden op de door het bestuursorgaan aangegeven wijze.
De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan binnen twee weken na ontvangst van het verzoek de verzoeker om het verzoek te preciseren en is het de verzoeker daarbij behulpzaam.
Het bestuursorgaan kan besluiten een verzoek niet te behandelen, indien de verzoeker niet meewerkt aan een verzoek tot precisering als bedoeld het vijfde lid. In afwijking van artikel 4:5, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt het besluit om het verzoek niet te behandelen aan de verzoeker bekendgemaakt binnen twee weken nadat het verzoek is gepreciseerd of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in hoofdstuk 5.
Artikel 4.2
Voor zover het verzoek betrekking heeft op informatie die berust bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, wordt de verzoeker zo nodig naar dat bestuursorgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het voor zover betrekking hebbend op informatie die bij een ander bestuursorgaan berust, onverwijld doorgezonden aan dat bestuursorgaan, onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.
Indien het verzoek betrekking heeft op informatie die op grond van enig wettelijk voorschrift bij het bestuursorgaan had behoren te berusten, vordert het bestuursorgaan de gevraagde informatie van degene die over de informatie beschikt. Degene die over de gevraagde informatie beschikt, verstrekt deze per omgaande aan het bestuursorgaan.
Voor zover een verzoek als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, dat is gericht aan een der Kamers of de verenigde vergadering der Staten-Generaal, betrekking heeft op informatie die door de regering vertrouwelijk aan de Staten-Generaal is verstrekt, zendt de Kamer of de verenigde vergadering het verzoek ter behandeling door aan Onze Minister of Onze Ministers die deze informatie vertrouwelijk heeft of hebben verstrekt.