ECLI:NL:RBZWB:2024:7373

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Middelburg

Bestuursrecht

zaaknummers: BRE 23/12368 WABOA en BRE 23/12359 GEMWT

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 oktober 2024 in de zaak tussen

[eiser] , uit [plaats] , eiser

(gemachtigde: mr. R.H.U. Keizer),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terneuzen, het college

(gemachtigde: mr. P. Gorter).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een overkapping en een terrasafscheiding op het dak van zijn garage aan [het adres] te [plaats] en het beroep van eiser tegen de aan hem opgelegde last onder dwangsom.

1.1.

Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.

1.2.

De rechtbank heeft de beroepen op 20 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, eisers gemachtigde en de gemachtigde van het college.

Totstandkoming van het besluit

2. Eiser woont in een dijkwoning op [het adres] te [plaats] (het perceel). Op enig moment heeft eiser een overkapping en terrasafscheiding op het dak van zijn garage gerealiseerd. Vervolgens heeft het college een telefonische klacht van de buren ontvangen over deze bouwwerken.

2.1.

Naar aanleiding van deze klacht heeft een toezichthouder van de gemeente Terneuzen op 11 mei 2022 een controle uitgevoerd. Het college heeft aan eiser medegedeeld dat er sprake is van een overtreding van artikel 2.1 lid 1 onder a en c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Volgens het college zijn de bouwwerken gebouwd zonder omgevingsvergunning en worden de bouwwerken gebruikt in strijd met de planregels uit het geldende bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’. Het college heeft op 13 juli 2022 aan eiser verzocht de overkapping en terrasafscheiding op het bestaande garagedak aan de achterzijde van zijn perceel te verwijderen en verwijderd te houden. Als eiser daaraan niet voor 12 september 2022 uitvoering geeft, zal het college een last onder dwangsom opleggen van € 6.250,00 ineens.

2.2.

Eiser heeft op 30 november 2022 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het legaliseren van de overkapping en terrasafscheiding op het perceel. Het college heeft met het besluit van 10 februari 2023 (primair besluit I) de omgevingsvergunning geweigerd.

2.3.

Met het besluit van 3 mei 2023 (primair besluit II) is de last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat eiser de overkapping en terrasafscheiding uiterlijk dinsdag 6 juni 2023 om 17:00 uur verwijdert en verwijderd dient te houden op straffe van een dwangsom van € 6.250,00 ineens.

2.4.

Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen de geweigerde omgevingsvergunning en de aan hem opgelegde last onder dwangsom.

2.5.

Bij de bestreden besluiten van 16 november 2023 heeft het college de bezwaren ongegrond verklaard. De geweigerde omgevingsvergunning (bestreden besluit I) en de opgelegde last onder dwangsom (bestreden besluit II) zijn, beiden met een nadere motivering, in stand gelaten.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt de geweigerde omgevingsvergunning en de aan eiser opgelegde last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.

4. De rechtbank zal de beroepen gegrond verklaren. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

4.1.

De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4.2.

Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet (Iw Ow) in werking getreden en is de Wabo ingetrokken. Omdat de aanvraag die heeft geleid tot bestreden besluit I is ingediend vóór 1 januari 2024, blijft op grond van artikel 4.3 van de Iw Ow de Wabo van toepassing. Bestreden besluit II is (ook) gebaseerd op de Wabo. Uit artikel 4.23, eerste lid, van de Iw Ow blijkt dat hier ook het oude recht - dus de Wabo - van toepassing blijft aangezien het een bestuurlijke sanctie is die vóór de inwerkingtreding van de Ow is opgelegd voor een overtreding die voor de inwerkingtreding van de Ow heeft plaatsgevonden.

Wat staat er in het bestemmingsplan?

5. Het perceel waarop de bouwwerken van eiser zijn gerealiseerd is gelegen in het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ en heeft daarin de bestemming ‘Woondoeleinden’ met lettertekenaanduiding ‘erf (e)’. Volgens dit bestemmingsplan mag de goothoogte van een aan- en uitbouw en een bijgebouw niet meer bedragen dan de op de plankaart aangegeven maat. In dit geval is de maatvoering voor de goothoogte bepaald op maximaal 3 meter.^[1]De maximale bouwhoogte voor andere bouwwerken achter de voorgevel is bepaald op 3 meter.^[2]

De geweigerde omgevingsvergunning

Hoe wordt de overkapping en terrasafscheiding aangemerkt?

6. De rechtbank stelt met partijen vast dat de overkapping kwalificeert als een bijgebouw, bouwwerk en gebouw op grond van artikel 1 lid Pro 13, 21 en 27 van de planregels en dat de terrasafscheiding kwalificeert als bouwwerk onder 4 ‘van andere bouwwerken achter de voorgevel’ zoals bedoeld in artikel 3.2.3 sub c van de planregels.

Waar zijn partijen het met elkaar over eens?

7. Partijen zijn het met elkaar eens dat de wijze van meten toegepast wordt zoals bedoeld in artikel 1 lid 43 en Pro artikel 2 van Pro het bestemmingsplan. Daarnaast bevestigen partijen dat als gemeten wordt vanaf de onderkant van de onderste rij stenen bij de toegang van de garage, de terrasafscheiding een bouwhoogte heeft van 4,05 meter en de overkapping een goothoogte heeft van 4,85 meter. De bouwwerken grenzen niet aan de weg. Ook staat niet (meer) ter discussie dat er vanuit de woning zelf en vanaf de buitenzijde van de woning toegang is tot het dak van de garage. Het dak van het garage kan niet bereikt worden via de garage zelf. Dit blijkt ook uit het controlerapport van 12 september 2023.

Toetsingskader (weigeringsgronden en artikel 3.3 bestemmingsplan)

8. Het toetsingskader (de weigeringsgronden) voor de omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk staat opgenomen in artikel 2.10 van de Wabo. De bepaling bevat een limitatief imperatief stelsel: wanneer één van de weigeringsgronden aan de orde is, moet het college de omgevingsvergunning weigeren (imperatief) en daarnaast mag het college de aanvraag alleen weigeren wanneer één van de daar genoemde weigeringsgronden aan de orde is (limitatief). Ter zitting heeft het college aangegeven dat artikel 3.3 van het bestemmingsplan geen weigeringsgrond bevat. Volgens dit artikel is het college onder bepaalde omstandigheden bevoegd nadere eisen te stellen aan een bouwplan. Het college heeft ter zitting toegelicht dat er in dit geval geen nadere eisen zijn gesteld en dat er ook geen eisen gesteld hoeven te worden, omdat het college niet wil meewerken aan een afwijking van het bestemmingsplan.

8.1.

Het bouwplan is volgens het college in strijd met artikel 3.2.3 sub c onder 4 en artikel 3.2.2 sub a van het bestemmingsplan in samenhang met de aangegeven maximum goothoogte op de verbeelding, omdat de maximale bouwhoogte van de terrasafscheiding en de maximale goothoogte van de overkapping wordt overschreden. Het college heeft daarom de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd voor de activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’.^[3]Het college is verplicht te onderzoeken of er een vergunning kan worden verleend. Hij heeft beleidsruimte om al dan niet een vergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Het college is in dit geval van mening dat de gevraagde vergunning niet past in een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank zal hieronder beoordelen of het college de omgevingsvergunning op goede gronden heeft geweigerd.

Wat voert eiser aan?

9. Eiser stelt primair dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan omdat het college niet van het juiste peil is uitgegaan bij het meten van de bouw- en goothoogte. De overkapping en terrasafscheiding zijn aparte bouwwerken die onderscheiden worden van de garage. Vanuit de garage kan hiertoe geen toegang verkregen worden. Het afgewerkte maaiveld is daarom niet gelegen bij de hoofdtoegang van de garage, maar direct achter de woning. Het peil waar gemeten had moeten worden ligt op ongeveer +4,4 m NAP en niet op +2,4 m NAP. Het maaiveld ligt namelijk twee meter hoger dan het maaiveld bij de garage. De overkapping en de terrasafscheiding overschrijden de bouw- en goothoogte daarom niet. Subsidiair stelt eiser dat als er wel strijd is met het bestemmingsplan, dat dan de weigering van de omgevingsvergunning onvoldoende gemotiveerd is omdat de minimale hoogteoverschrijdingen geen enkel ruimtelijk effect hebben.

Wat stelt het college?

10. Het college stelt zich op het standpunt dat het peil van de bouwwerken gemeten moet worden vanaf de voet van het oorspronkelijke bouwwerk. Het peil is volgens de definitie van het bestemmingsplan het afgewerkte maaiveld ter hoogte van die hoofdtoegang bij de bouw. Dat is in dit geval de garage. Het peil wijzigt dus niet na voltooiing van de bouw van de bouwwerken. De interpretatie van eiser klopt niet omdat dan gemeten zou moeten worden vanaf de voet van het toe te voegen bouwwerk en met die uitleg wordt de wijze van meten zinloos. Zo kan een gebouw oneindig hoog worden door het stapelen van bouwwerken. Het college verwijst daarbij naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 10 juli 2019.^[4]

Het begrip ‘peil’

11. De rechtbank stelt met partijen vast dat het peil moet worden toegepast zoals bedoeld in artikel 1 lid 43 sub b in Pro samenhang met artikel 2 van Pro het bestemmingsplan.

Artikel 1 lid 43 sub b van Pro het bestemmingsplan luidt als volgt:

‘
peil:

b. voor een bouwwerk op een perceel, waarvan de hoofdtoegang niet direct aan de weg grenst: - de hoogte van het afgewerkte maaiveld ter hoogte van die hoofdtoegang bij voltooiing van de bouw;’

Artikel 2, aanhef en lid 2 sub b en lid 5 van het bestemmingsplan luidt als volgt:

‘Bij toepassing van deze voorschriften wordt als volgt gemeten:

2. de goothoogte van een bouwwerk:

b. bij lessenaarsdaken: vanaf het peil tot aan de snijlijn van de gevel(s) met het dakvlak ter plaatse van de goot, goothoogten met een ondergeschikte lengte ten opzichte van de gevel niet meegerekend en voorzover niet gelijk aan de (bouw)hoogte van het bouwwerk.

…

5. de (bouw)hoogte van een bouwwerk, geen gebouw zijnde: vanaf het peil tot aan het hoogste punt van het bouwwerk;’

11.1.

Op grond van vaste rechtspraak van de ABRvS^[5]wordt een planregel omwille van rechtszekerheid letterlijk uitgelegd. De planregel is naar het oordeel van de rechtbank niet onduidelijk. De interpretatie van het college dat het begrip ‘peil’ zo moet worden uitgelegd dat gemeten moet worden vanaf de onderkant van de onderste rij stenen bij de ingang van de garage, komt naar het oordeel van de rechtbank niet overeen met de letterlijke lezing. De rechtbank is van oordeel dat een letterlijke uitleg van artikel 1 lid 43 sub b van Pro het bestemmingsplan in deze situatie inhoudt dat het peil moet worden gesteld op de hoogte van het afgewerkte maaiveld bij de hoofdtoegang van de woning. Hoewel de overkapping en terrasafscheiding gebouwd zijn op de garage, zijn deze bouwwerken niet toegankelijk vanuit de garage. De (hoofd)toegang naar de overkapping en terrasafscheiding is vanuit de woning. De lezing van eiser is naar het oordeel van de rechtbank dus de juiste, letterlijke, lezing.

11.2.

De rechtbank is gelet op het bovenstaande van oordeel dat het college onvoldoende gemotiveerd heeft waarom het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft meer specifiek niet toereikend uitgelegd waarom het peil uit de bestreden besluiten moet worden gehanteerd, het college is namelijk uitgegaan van een verkeerde uitleg van het begrip ‘peil’. Verder heeft het college het bouwplan niet volledig getoetst aan de overige weigeringsgronden van artikel 2.10 van de Wabo. Dit betekent dat het voor de rechtbank op dit moment onduidelijk is of het bouwplan al dan niet in strijd is met één of meer andere toetsingsgronden. In deze omstandigheden lijkt het de rechtbank echter niet ondenkbaar dat het college alsnog een omgevingsvergunning moet verlenen gelet op het limitatief-imperatieve stelsel van artikel 2.10 van de Wabo. Omdat het beroep op dit punt slaagt ziet de rechtbank geen aanleiding om in te gaan op de overige beroepsgronden die zijn aangevoerd tegen bestreden besluit I.

Tussenconclusie

12. Het beroep dat betrekking heeft op de geweigerde omgevingsvergunning is gegrond. De rechtbank zal daarom bestreden besluit I vernietigen, primair besluit I herroepen en bepalen dat het college een nieuw besluit op de aanvraag moet nemen.

De last onder dwangsom

Is er sprake van een overtreding?

13. De bevoegdheid van het college om handhavend op te treden ontstaat pas als er sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift.

13.1.

Het college stelt dat sprake is van een overtreding op grond van artikel 2.1, eerste lid onder a en c van de Wabo omdat de bouwwerken in strijd zijn gebouwd met artikel 3.2.2 sub a en artikel 3.2.3 sub c onder 4 van de planregels.

13.2.

De rechtbank stelt vast dat eiser ten tijde van bestreden besluit II niet in bezit was van een omgevingsvergunning en dat de aanvraag om een omgevingsvergunning is geweigerd. De rechtbank stelt daarmee vast dat er ten tijde van bestreden besluit II sprake was van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid onder a van de Wabo, omdat de bouwwerken zijn gebouwd zonder een omgevingsvergunning. Dit betekent dat het college bevoegd was om handhavend op te treden.

Beginselplicht tot handhaving

14. In de rechtspraak is een beginselplicht tot handhaving aangenomen. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom op te treden, hiervan in de regel gebruik moeten maken. Een bestuursorgaan kan alleen onder bijzondere omstandigheden van deze plicht afwijken. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Als concreet zicht op legalisatie bestaat van de begane overtreding, krijgen de belangen van de overtreder (of andere belanghebbenden) bij voortzetting van de bestaande toestand zozeer de overhand dat geen plaats is voor handhavend optreden. De legalisatie moet wel voldoende zeker zijn. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen dat van handhavend optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.^[6]

Is er sprake van een concreet zicht op legalisatie?

15. Eiser stelt dat de commissie voor de bezwaarschriften geen aandacht heeft besteed aan het concrete zicht op legalisatie terwijl de commissie in de procedure over de geweigerde vergunning erg kritisch is geweest. Het college had onder deze omstandigheden af moeten zien van handhaving omdat legalisatie nog aan de orde kan zijn, aldus eiser. Het is volgens eiser onevenredig om de last tot afbraak van de bouwwerken in stand te laten omdat in beroep alsnog beslist kan worden dat de weigering onrechtmatig is.

15.1.

Het college stelt dat het motiveringsgebrek bij bestreden besluit II is hersteld. De omgevingsvergunning is geweigerd en het college wil niet meewerken aan afwijken van het bestemmingsplan. Hiermee geeft het college aan dat er geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie.

15.2.

In beginsel volstaat het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om omgevingsvergunning te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat.^[7]Zoals hiervoor is geoordeeld kan de weigering van de omgevingsvergunning niet in stand blijven omdat het college is uitgegaan van een onjuiste uitleg van de definitie ‘peil’. Dit leidt tot het gevolg dat de overtreding van artikel 2.1, eerste lid onder c van de Wabo vervalt. Op dit moment is het echter onduidelijk of het college in een nieuw besluit op de aanvraag wel overgaat tot verlening van de omgevingsvergunning. Gelet op wat hiervoor door de rechtbank is overwogen lijkt het de rechtbank niet onrealistisch dat er in dit geval alsnog een omgevingsvergunning verleend zal moeten worden. Dit gegeven vormt voor de rechtbank voldoende reden om een concreet zicht op legalisatie aan te nemen. Gelet daarop had het college moeten afzien van handhaving.

15.3.

Dat betekent dat ook dit beroep gegrond is. De rechtbank zal daarom ook bestreden besluit II vernietigen en primair besluit II herroepen.

Conclusie en gevolgen

16. De beroepen zijn gegrond. Zoals al overwogen in rechtsoverweging 12 en 15.3, zal de rechtbank de bestreden besluiten vernietigen, de primaire besluiten herroepen en bepalen dat het college een nieuw besluit moet nemen op de aanvraag van eiser.

16.1.

Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college de griffierechten aan eiser vergoeden (totaal € 368,-) en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De gemachtigde heeft twee beroepschriften ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.625,- (één punt per beroepsschrift en één punt voor het verschijnen op de zitting).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep in de zaak met zaaknummer BRE 23/12368 gegrond;
verklaart het beroep in de zaak met zaaknummer BRE 23/12359 gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten van 16 november 2023 (bestreden besluit I en II);
herroept de last onder dwangsom van 3 mei 2023 (primair besluit II);
herroept het besluit van 10 februari 2023 (primair besluit I);
draagt het college op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van eiser met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat het college de griffierechten van € 368,- aan eiser moet vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling van € 2.625,- aan proceskosten aan eiser.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, rechter, in aanwezigheid van mr. V. Hooghiemstra, griffier op 31 oktober 2024 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:1

1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. (…)

Artikel 5:4

De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.

Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.

Artikel 5:32

1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. (…)

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

Artikel 2.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

(…)

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…)

Artikel 2.10 (samengevat en voor zover relevant weergegeven)

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:

a. de aanvraag niet voldoet aan de voorschriften in het Bouwbesluit 2012;

b. de aanvraag niet voldoet aan de voorschriften in de bouwverordening;

c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan;

d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk in strijd is met de redelijke eisen van welstand;

Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan](voor zover relevant weergegeven)

Artikel 1 Begripsbepalingen Pro

13. bijgebouw: een op zichzelf staand, al dan niet vrijstaand gebouw, dat door de vorm onderscheiden kan worden van het hoofdgebouw en dat in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw;

21. bouwwerk: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, welke hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond;

27. gebouw: elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt;

43. peil:

voor een bouwwerk op een perceel, waarvan de hoofdtoegang niet direct aan de weg grenst: - de hoogte van het afgewerkte maaiveld ter hoogte van die hoofdtoegang bij voltooiing van de bouw;

Artikel 2 Wijze Pro van meten

Bij toepassing van deze voorschriften wordt als volgt gemeten:

1. de goothoogte van een bouwwerk:

5. de (bouw)hoogte van een bouwwerk, geen gebouw zijnde: vanaf het peil tot aan het hoogste punt van het bouwwerk;

Artikel 3.2.2. Voor het bouwen van aan- en uitbouwen en bijgebouwen gelden de volgende bepalingen:

a. de goothoogte van een aan- en uitbouw en een bijgebouw mag niet meer dan de op de plankaart aangegeven maat bedragen.

Artikel 3.2.3. Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, gelden de volgende bepalingen:

c. voor bouwwerken gelden voorts de volgende maximale hoogtematen:

Goothoogte

Bouwhoogte

van andere bouwwerken achter de voorgevel

3.00 m

Vernietiging weigering omgevingsvergunning en last onder dwangsom wegens onjuiste peilinterpretatie